法国行政法院的构造

第三题　法国行政法院的构造

法国行政法院由普通行政法院和数量众多的专门行政法院组成。最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法庭、行政争议庭共同组成了法国的普通行政法院系统。在人员录用与内部组织等方面，法国行政法院有许多独特之处。

一、法国行政法院法官的录用

在法国，两种法院系统的法官有各自的来源。普通法院的法官来自各法学院的毕业生。行政法院的法官则有两个来源:一是毕业于国家行政学院(ENA)的名列前茅的优秀毕业生，他们在毕业后被分配到各基层行政法院，开始其行政法官生涯。他们的晋升以资历为准，经过一定年限可以成为行政上诉法院法官，最终可能进入国家行政法院(审级相当于最高法院)任法官。另一个来源是由政府任命的国家行政法院担任国务顾问的法官，他们大约占全部国家最高行政法院法官的1/3。行政法院的法官可谓由法国精英构成。

(一)行政法院法官的录用

根据法国行政法院法(Code Justice Administratif，简称CJA)L. 233-2的规定，行政法院法官来自于国立行政学院的毕业生。然而，根据法国行政法院法L.233-2及以下条款的规定，行政法院的法官也可以由其他渠道产生。

1.通过外调而任命(见CJA L.233-3和CJA L.233-4)

任命的对象是公务员或军队文职人员，像普通公务人员一样，他们须在当年12月31日选举前，满足所任职的级别、年限和文凭的特定要求。

候选人须接受以最高行政法院副院长主持的由各行政法庭和上诉行政法院组成的遴选委员会的审查。

2.通过录用选任(见CJA L.233-5)

行政法庭和上诉行政法院的人员为公务员，在国立行政学院(ENA)的毕业生中录用。查案官(Magistrats de l'ordre judiciaire)可以从大学教授、具有头衔的协会会员及法国本土的行政人员中选入。

上述人员的录用必须先向行政法庭和上诉行政法院的人事管理部门提出申请。

3.补充录用(见CJA L.233-6)

人员的录用必须以竞争(笔试或口试)的方式进行。参加考试的人员的在考试当年的12月31日前的年龄不低于25岁，须持有国家行政学院ENA入学考试证书。

无论文职或军事公务员，属于A类文职或其他从事公共服务的公务员，只要符合特定的条件，就可以被录用为查案官。

考试的难度与水平由国家行政学院ENA决定。

考试的主考官是由一个具有行政司法权的永久性监督委员会主席担任。对于主考官的相关规定，见法国行政法院法(CJA)R.233-8条的规定。

(二)最高行政法院的人员录用

最高行政法院大约有300多人，其中2/3在院内工作，1/3在院外兼职。最高行政法院的人员录用通过两种方式进行:

1.竞争

每年都有5～7名国家行政学院名列前茅的毕业生被录为助理办案员(Auditeurs)。他们通过晋级，大约3年后出任查案官(Ma5tresdes requêtes)，约12年后可任普通职行政法官(Conseillers d'État)。

2.外调

1/4的查案官是由政府任命。被任命人员必须年满30周岁，至少有10年的从事公职经验。被任命的人员中的1/4，出任行政法庭和上诉行政法院的查案官。

普通职行政法官中的1/3，采用上述任命方式录用。其任命条件是须年满45周岁以上。被任命的人员中的1/6，出任行政法庭和上诉行政法院的查案官。

通过外调方式录用的人员，须经最高行政法院副院长的同意。

二、最高行政法院(Counseil d'État)

(一)最高行政法院的成员

法国最高行政法院在法国行政制度中，占有极为重要的地位，它一方面是最高行政审判机关，对行政法院系统的审判享有终审权；另一方面，它又是中央政府中最重要的咨询机关。

最高行政法院对法国行政法的发展，能够作出卓越的贡献，其中一个重要原因是其组成人员质量优越。最高行政法院的人事制度受两个基本原则指导:一是人员要稳定，同时要避免僵化；二是人员要独立，同时要保持和外界接触，以了解实际行政情况。这两个观念，表现在人员的录用、职务的调动和地位的保障各方面。

最高行政法院由300多人的公务员组成，其中2/3的人员在法院工作，100多人是专职的行政审判人员；1/3的人员被派往其他行政机构，在政府各部、委员会巡回，为各部长的助手。

最高行政法院由下列人员组成:院长、副院长、组长、普通职最高行政法官、查案官、助理办案员。除永久职位外，还有少数临时人员。他们包括特别职最高行政法官(共11人)、政府特派员、部长等。

最高行政法院的成员以不同年龄、不同政见和不同经历为特征。自1945年起，在行政法院任职的妇女，占法院成员的20%。

最高行政法院实有人数约为350人。以2005年为例，最高行政法院成员的分配如下:助理办案员21人，查案官67人，普通职最高行政法官99人，组长6人，副院长1人。以上数字不包括外调人员(109人)和停职人员在内。

1.人员组成

最高行政法院成员，按其职位高低，责任大小，由下向上排列如下:

(1)助理办案员(Auditeurs)

这是初任工作的成员，帮助查案官对案件进行准备工作，以供法官讨论和决定。对于简单的案件也可担任报告员，提出解决意见。

助理办案员分为二级助理办案员和一级助理办案员。二级助理办案员在1945年以前，通过竞争考试录用。自从国家行政学院成立以后，全部二级助理办案员，由国家行政学院学员，在毕业时根据考试成绩，择优进入最高行政法院。一级助理办案员全部由二级助理办案员晋升。

(2)查案官(Ma5tres des requêtes)

对案件的准备工作负主要责任，进行调查和预审，可以充当案件的报告员。查案官中一人担任秘书长，领导法院的书记官和处理一般行政事务。一部分查案官担任政府专员，对案件的判决提出建议，政府专员并不代表政府的意见，而是根据法律的规定和自己的判断提出建议。

查案官中3/4由一级助理办案员晋升，1/4选自外界人士，但必须年满30岁，有10年以上行政经验才有当选资格。

(3)普通职最高行政法官(Conseillers d'État)

对案件进行讨论和决定，也常担任案件的报告员。2/3由查案官晋升，1/3选自外界人士，大都为高级文官和专家，但必须年满45岁才有当选资格。

1953年以后，为了保持最高行政法院和地方行政法庭的联系，最高行政法院的查案官中，必须有3人来自地方行政法庭，普通职最高行政法官中必须有2人来自地方行政法庭。

(4)组长(Président de Section)

最高行政法院分设6个组，每组设组长1人。组长领导全组工作，参加最高行政法院重要会议，可以就该组所管辖的事务担任报告员。组长一般由普通职最高行政法官担任。

(5)副院长(Vice-Président)

副院长1人，由普通职最高行政法官担任，领导最高行政法院全部行政工作。行政法院副院长是法国第一公务员。

(6)院长(Président)

总理是法定的院长，司法部长为候补院长，院长从不参加最高行政法院的任何活动。最高行政法院举行重要典礼时，由司法部长代表总理出席。司法部长除参加重要典礼以外，也不参加最高行政法院的其他活动。最高行政法院的领导工作，实际上由副院长负责。

以上各类人员都是永久职位，大约200人左右。

除永久职位以外，最高行政法院还包括少数临时人员。

(1)特别职最高行政法官(Conseillers d'État en service extraordinaire)

特别职最高行政法官共11人，从高级文官和各界专家中任命。任期4年，期满后不能连任，经过2年后，可以重新任命。特别职最高行政法官只参加行政组的工作，不参加诉讼组的工作。

(2)政府特派员(Commissaire du gouvemement)及最高行政法院推荐的大学教授(Fonctionnaires et professeurs des universités accueillis au Conseil d'État)

最高行政法院行政组讨论某一问题时，有关部长可以派一位高级代表参加，陈述意见，以保持和最高行政法院的联系。大学教授也可对诉讼案件的判决提出自己的观点。

(3)部长(Ministre)

部长只能参加最高行政法院大会，不能参加各组会议，而且只能在大会讨论和与该部有关的问题时才参加，实际上部长从未参加过会议。

法国最高行政法院的人员组成⁽²⁶⁾

*该数字包括3位在各组进行工作的组长及11位最高行政法院特别职法官。

(二)录用方式

如前述，最高行政法院的初级成员来自国家行政学院优秀毕业生，高级成员主要由内部晋升，极少部分在外界高级行政官中和专家中选任。

(三)职业保障

最高行政法院成员必须了解实际行政的情况和需要，为此目的，必须和外界保持接触，接触的方法有以下几种:

1.录用

通过国家行政学院(ENA)会考及政府任命方式招聘最高行政法院的法官，于是使有各种不同经历的人和来自行政机关、熟悉行政业务的专家进入行政法院，使行政法院持续保持活力、始终掌握社会发展的脉动。

2.外调

最高法院成员任职4年以后，可以请求外调到实际行政部门工作，经过一段时期再回原单位。外调人员名额，不能超过全体成员的1/5，以免妨碍最高行政法院工作。通过内部遴选，最高行政法院的成员可以在法院内担任政府特派员，同时也可以短时间离开法院，到一家行政单位任职。外调任职工作单位一般为部长办公室、总理府、省政府办公厅，也有去企业或法国所参加的国际机构中工作的，外调人员往往担任重要职务。

3.临时兼职

最高行政法院成员，除可担任较长时期的教学兼职工作以外，还可担任外界临时工作。各部在起草行政规章时，往往请最高行政法院成员参加。最高行政法院成员，有时也被邀请参加职业团体的纪律处分工作、调查工作、竞争考试的评审工作，有时任某个委员会主席团成员、国营企业董事会成员或者报告起草人等。

(四)法律地位

最高行政法院成员，属于司法部领导，但不是司法审判官，不享有司法法官所具有的特别保障。行政法官的地位，在理论上说，和其他文职行政官员相同，受公务员一般地位法的支配，但行政法官又受该职系特别地位法的支配，在职业保障方面，比一般行政官员优越。

行政法官是不能被罢免职的。他们的地位很有保障，这种保障的基础是由于习惯传统和行政法官的威信。这种传统习惯，今天已被承认具有宪法规则效力。宪法委员会在1980年7月22日的一个判决中宣称行政法官独立的原则是共和国法律所承认的基本原则之一。

行政法官地位独立。为了保障行政法官的独立、避免外界压力，最高行政法院成员的晋升采年资制，其地位的提高不受主管长官好恶的影响。一级助理办案员晋升为查案官，必须服务满8年以后，查案官晋升为普通职最高行政法官，必须在最高行政法院服务时间超过12年以上。但重要职位的任用例外，由政府选择，例如政府专员、组长的任命，由副院长或司法部长推荐，由总理或部长会议的命令任用。

最高行政法院成员的纪律处分，必须由纪律委员会讨论，提出意见。纪律委员会的成员，包括组长、秘书长、普通职最高行政法官、查案官和助理办案员的各级代表。纪律处分必须说明理由，被处分人有陈述意见的权利。

(五)最高行政法院的组织

最高行政法院的组织，根据最高行政法院的任务而决定。按职能划分，最高行政法院的组织分为三类:一为向行政机关提供咨询意见，行使行政职能的部门；二为裁判行政诉讼，行使审判职能的部门；三为辅助日常工作的部门。行使行政职能的组织包括财政组、内政组、公共工程组、社会组4个部门。审判职能是由诉讼组行使，它是最高行政法院中人数最多，作用最重要的组织。辅助日常工作的部门由报告和研究组、内部事务协调中心与法律文献中心组成。

1.行使行政职能的部门

行政组的任务是向政府提供咨询意见，对地方行政实施有效的监督。最高行政法院原设4个行政组:财政组(Section des finances)、内政组(Section de l'intérieur)、公共工程组(Section des travaux)、社会组(Section sociale)。每组设组长(Président)、秘书(Secrétaire)各1人。每组受理和其有关的几个部的事务。如内政组受理的事务的范围包括:总理府、司法部、内政部、教育部、文化部、交通部以及主管大学、青年、体育、娱乐的机构等。

最高行政法院的意见，通常由有关的组和内设机构、通过特定的程序作出。⁽²⁷⁾以下将详述之。

(1)报告人(Rapporteur)程序

4个行政组关于立法建议和咨询请求的处理程序是相同的。每组都交由一个报告人(Rapporteur)负责，和争讼组的要求不同的是，不仅资深的而且资历较浅的成员都可出任报告人。报告人的任务是对申请进行初步审查，其主要审查以下三方面:首先，合法性。主要审查是否有委任立法权，而且是否符合宪法第37条关于政府固有法令制定权的规定。其次，适当性(Opportunité)。即行政部门的立法解释须满足普遍性和适当性的品质，而该解释对其所属部长来说是一种政治选择(Option politique)——是一种政治上的选择，而非最高行政法院可能作出的建议。最后，满足作为问题而草拟成公文的纯技术性要求(Rédaction)。

报告人在审查遇到困难和阻力时，会求助于相关的部长。相关的政府官员(们)可应邀至最高行政法院讨论其提案。这是一种非正式程序，有时是通过电话来完成。通常，即使在议案提交到最高行政法院前，报告人有足够的权威和丰富的经验通过劝说已使大部分难题消解。在讨论时，报告人先作简要的评述，其中附带自己对提案的修正意见，鲜有提案不被行为谨慎的报告人所修改的。

接着，提案提交至由组长和其他成员共约35人组成的行政组去审议。在审议时，政府官员应邀至会议室(Salle de Séance)中在为他们专设的座位处落座，参与整个审议活动。这些政府官员被称为政府特派员(Commissaires du gouvemement)。⁽²⁸⁾通常有3～4名正副特派员参加审议，但遇到涉及多个行政部门的复杂提案时，人数相应增加。每次会议的规模都较大，到会审议的人数为所涉行政组的20人左右，其组长以其丰富的经验和资历亲自主持会议。

审议时，报告人首先介绍提案的法律背景，在适当的时候也会介绍提案的社会或经济意义。接下来，报告人提出该政府提案所涉及的问题供大家讨论。随后，组长请全体与会人员就此问题进行广泛深入的讨论，包括政府特派员在内的全体与会人员进行自由辩论，其间会议主席适时予以引导。在提案的基本情况都已基本了解之后，行政组要求报告人提出详细的修正案。行政组对修正案逐条讨论无异议后，就其中条款进行再次修正。遇到意见不能达成一致时，由组长以其丰富的经验在关键时刻行使决定权。

(2)普通大会(Assemblée Générale Ordinaire)程序

经上述审议后，除非提案在报告人和政府特派员之间存在分歧而需进一步磋商，通常审议活动已告完结。但是，许多较为重要的提案仍需交由普通大会审议后方能通过。普通大会(Assemblée Générale Ordinaire)不同于全体大会(Assemblée Générale Pléniérre)。⁽²⁹⁾普通大会仅能由普通职最高法院法官参加，通常由来自4个行政组和诉讼组(必须参加)的28名普通职最高法院法官组成，每月一般召开3次会议。每次会议，上述5个组的组长和最高行政法院副院长均须亲临会议。

相比较而言，普通大会的审议程序较为正式，辩论时间较短且切中问题的关键。尽管如此，该程序和前述程序十分相像。为了使审议简短有效，普通大会的审议程序已经作出了部分改革:所有的审议过程都记录在案；审议时如有异议，以举手表决的方式解决。

审议结束时，最高行政法院通常会作出一份与相关政府最初提案大相径庭的修正案。尽管政府仍会拒绝而钟情于自己原始的提案，但是最高行政法院的修正案是以合法的行政裁定形式作出的，所以政府一般不能另外再提出一项新修正案。因为如果这样做的话，新修正案仍需按上述程序提交审议，这显然会带来不必要的麻烦。如果政府违背此项不成文的原则，而向最高行政法院提出审查最高行政法院修正案的合法性，那么，最高行政法院作为审理诉讼案件的行政法院将依职权撤销其行政裁定。⁽³⁰⁾

然而，该原则在运用时允许有一定的灵活性。例如，当最高行政法院修正案包括有许多条款时(通常如此)，政府在具体操作时，可将符合其原始提案的一些条款和其他被最高行政法院取消的条款结合起来。但是，只有两类条款看似不相关联或者它们各自自成体系时，这种灵活性才被认可。⁽³¹⁾

实践中，政府很少选择将法律上不需提交最高行政法院审查的法案交由最高行政法院审查。因为这样做会使政府有权自由决定是否采纳最高行政法院的建议。而现实中，政府经常就行政问题向最高行政法院提出法律咨询。

(3)常务会议(Commission permanente)程序

正常的程序通常耗时。常务会议则是一个变通的、就紧急事务提供建议的内设机构。

只有政府总理才能判断某一法案或法令是否为紧急法案或法令。尽管从理论上，常务会议可以向普通大会提交议案，但实际上它从未这样做过。由于常务会议处理的是紧急事务，因此没有必要对提交审议的法案或法令进行全面的审查。

常务会议由10名普通职最高行政法院法官组成，其名单每年确定一次。4个行政组中的一个组的组长出任主席(实践中，都是由财政组的组长担任)。自从1963年后，低级别的最高行政法院法官(助理办案员和查案官)都可以进入常务会议。现在，常务会议大约有一半的成员是助理办案员和查案官，因为他们可以担任案件的报告人。

在咨询职能方面，常务会议和普通大会不仅仅提供法律咨询，它们还经常对立法提案或其他行政活动提供咨询。如果它们的咨询建议从法律上被认为是错的，该如何处理?此时，诉讼组就会出面撤销常务会议的该法规或条例(Réglement)，或宣布行政组(或普通大会)的行政决定不合法。换言之，在最高行政法院内部的这两个组织间，不适用禁止翻供原则。如上所述，对最高行政法院来说，不存在政治选择问题；但在公众面前，这种最高行政法院内部行政判断的不一致会引发政治困境。因此，作为一项原则，最高行政法院的建议仅能由政府或相关的部长对外公布。基于同样的考虑，各行政组或普通大会的会议不公开、秘密进行审议。

2.行使审判职能的部门——诉讼组(Section du contentieux)

诉讼组是最高行政法院中人数最多(约有100多人)，作用最重要的组织。其成员由组长(Président)、组长助理(Président adjoint)、秘书(Secrétaire)、秘书助理(Secrétaire adjoint)各1人、各小组组长(Présidents du Sous-section)和各职别的法官组成。诉讼组分为10个小组(Sous-section)，每小组设组长1人(通常是普通职最高行政法院法官)、复核助理(Assesseurs-réviseurs，通常是普通职最高行政法院法官)2人、6～7名助理办案员或查案官(每个案件中，其中一个将任案件报告人)。各小组根据最高行政法院立案部门的规定收案，诉讼组组长负责将案件具体分配给某一小组。通常，第7、8、9小组负责财经类案件(Le contentieux fiscal)；第1～6小组负责普通案件(Le contentieux général)；第10小组作为机动小组(Troupe de hoc)帮助其他小组，但它也可以独立审理案件。

判决的机构根据案件的重要程度，分别属于3个不同的机构:一般性案件由两个小组，即报告员所属小组和政府专员所属小组联合判决。根据1980年1月10日的政令，对于简单的案件，可以由1个小组作出判决，这时不分预审机构和判决机构。每个小组都可以以整个最高行政法院的名义审理案件。困难的案件或涉及重要原则的案件，由诉讼组判决庭(La Section)或判决大会(L'Assemblée)审理。

案件的审理程序分为预审程序(开庭前的准备工作)和判决程序两个阶段，分别由不同的机构进行。预审由一个小组负责，进行调查和提出判决建议。为了使判决符合实际行政的需要，根据1963年的改革，必须有一个行政组的普通职最高行政法官参加讨论。特别职的最高行政法官不能参加诉讼组的工作。有的案件可以由3个小组联合判决。

一般案件由两个小组联合审理，其中一个单独进行预审，另一个小组在审理的最后阶段参加审理活动。联合审理时，通常每组各出3名普通职最高行政法官来共同审理:其中一人代表其行政组，一人出任案件报告人，另一人是小组组长(或三位副组长中的一人)。如果需要的话，为了达到法律所规定的人员须为奇数的要求，高级查案官也可能参加审理。于是，一个案件就可能由9名法官来审理。但是，通常情况下不超过5人。

对于重要的案件，需要由扩大的法庭来审理。这样的机构有两个:诉讼组判决庭(La Section)和审判大会(L'Assemblée du Contentieux，简称L'Assemblée)。前者代表整个诉讼组，后者代表的是诉讼组和4个行政组。当案件由诉讼组判决庭和审判大会审理时，法庭的人员构成随之发生变化:由诉讼组组长、3个副组长、10个小组的组长和2个来自行政组的普通职最高行政法官和1个报告人共17人组成；只有在极少的情况下，审判大会的人数从17人降为10人，此时由诉讼组组长、3个副组长中的2人、小组的组长和报告人各1人、4个来自行政组的组长及最高行政法院副院长，其中最高行政法院副院长支持审判并拥有对案件的最终决定权。政府专员参加各种判决会议，但无权表决。有权要求把案件提交上述两个机构的人员是:最高行政法院副院长、诉讼组组长、联合小组组长、预审小组组长、政府专员。

这种审理组织的特点在于:每一个裁决都是最高行政法院集体智慧的结晶；法官对最终判决的作出须承担连带责任，这是由秘密审议(Secret du délibéré)来保证的，即最高行政法院的任何成员都不得对最高行政法院的任何裁决发表个人意见，或对其他参与审理案件的人员的观点发表评论。

需要特别说明的是，行政组和诉讼组成员拥有双重职位。为了防止最高行政法院成员或者专门从事咨询工作，或者专门从事审判工作，缺乏全盘观点，导致最高行政法院的判决脱离实际行政需要起见，1963年的改革规定最高行政法院的助理办案员和查案官，必须同时分配在诉讼组和一个行政组中。刚参加工作的二级助理办案员和刚从外界调来的查案官，只分配在诉讼组中培训，3年以后才能同时分配到一个行政组中去。双重职位规则也可以适用于最高行政法官，但无强制性。

3.辅助日常工作的部门——报告和研究组、内部事务协调中心与法律文献中心

(1)报告和研究组(Section du rapport et des études)

1963年7月30日关于改革最高行政法院组织的公共行政条例，在最高行政法院中设立一个报告委员会，1975年改称报告和研究委员会。1985年改变成为报告和研究组，报告和研究组设组长(Président)、总报告人(Rapporteur généraux)、总报告人助理(Rapporteur général adjoint)、秘书(Secrétaire)各1人，行政法官10～12人。该组拟定每年向总统提出的报告，总结最高行政法院的活动，并以最高行政法院名义对法律、行政条例和一般行政提出改革意见，也负责提出行政法院裁判的执行措施。

报告和研究组，除了拥有传统的行政和司法两项职能外，最高行政法院对其新增了第三项职能:准立法建议权。⁽³²⁾因为通过报告和研究组，最高行政法院不再消极被动地对政府立法建议作出反应或事后才对其实施司法控制。

报告和研究组有三项职能:⁽³³⁾第一，对政府和行政管理中遇到的问题作出分析、研究。第二，通过《研究和资料》刊物每年对最高行政法院的工作进行量化分析，并提供较为规范的信息。《研究和资料》(Etudes et Documents)和年度报告有所不同，前者是以面向大众的可卖刊物，而后者是不公开的报告，仅在有限范围内传阅。第三，较为实际的功能是监督行政部门对行政法院裁判的执行(见1963年7月10日的政令第58条的规定)。1963年的改革是为了解决法国没有有效针对行政部门的裁判执行模式的弊端，因为对当事人来说，作出了令公众满意的裁判仅仅意味着一种宣示性的胜诉，而行政机关事后不予履行或不能履行将令当事人感到得不偿失。

(2)内部事务协调中心(Cellule de cooperation internationale)

内部事务协调中心辅助副院长，负责处理内部事务的协调工作。中心设负责人(Responsable)1人处理日常工作。而最高行政法院的行政管理是由秘书长负责，秘书长在一般行政管理事项方面，可以代替副院长签名。

(3)法律文献中心(Cellule de droit communautaire)

法律文献中心设立于1953年，负责向最高行政法院成员提供信息，同时兼任编印最高行政法院判决。中心汇集最高行政法院判决，每月编印活页分册，每年出版最高行政法院判决汇编(Reueil I.ebon)，是研究行政法的有益资料。中心也负责搜集杂志论文，制成资料供研究学习。因此，行政法院成员能够迅速掌握行政法判例和理论的发展。中心设负责人(Responsable)1人处理日常工作。

附最高行政法院案件审理情况，如图表所示:⁽³⁴⁾

最高行政法院争讼组立案及受案情况

这些数字包括集团诉讼，也包括那些对于提交到最高行政法院裁决、由争讼组组长命令的案件在内。而争讼组组长的命令是依据行政司法管辖权的内部分配作出的，它对具体的案件不产生决定性的效力。

最高行政法院行政组各庭受理案件详情

依据最高行政法院受理案件的性质统计情况

＊所涉各省的法律及法令统计到1999年。

报告和研究组工作情况统计

(六)最高行政法院的职能⁽³⁵⁾

最高行政法院既是政府的咨询机关，又是行政诉讼的审判机关，同时还是全部行政法院的最高法院。它主要有咨询和审判两项职能。

1.咨询职能

最高行政法院的咨询职能，分别规定在各种法律之中。主要适用于政府提出法律草案和制定行政条例的行为，也包括某些具体的行政处理。

最高行政法院的咨询职能在很多法律中都有所规定，主要包括以下几项。

(1)根据宪法第39条规定，政府向议会提出的法律草案，必须征求最高行政法院的意见。

(2)根据宪法第38条规定，政府依议会授权，以法令(L'ordonnance)形式规定属于法律范围内的事务，必须征求最高行政法院的意见。

(3)根据宪法第37条规定，属于条例范围内的事项，政府自由决定是否征求最高行政法院的意见。但如果这些事项在1958年颁布的宪法实施以前已由法律规定，政府要用条例改变这项法律，必须征求最高行政法院的意见。

(4)政府为补充法律或执行法律而制定的条例，不必征求最高行政法院的意见，但法律明文规定必须征求意见的除外。

(5)有些法律规定政府在采取某些具体行政行为时，必须征求最高行政法院的意见。

(6)除法律规定的事项外，政府制定任何条例、任何具体决定或任何疑难条文的解释，可以自愿地征求最高行政法院的意见。

(7)除答复政府的咨询意见外，最高行政法院还可以主动地向政府建议关于法律和行政条例的改进。为了促进最高行政法院行使这种权力，1963年的最高行政法院组织改革条例规定，最高行政法院每年必须向政府提出一份报告。为此，最高行政法院内部专门设立了一个报告和研究委员组，对行政司法机构进行经常性的监督。

在咨询的方式上，并不限于某个决定已经作出以后再提交最高行政法院讨论。政府可以在制定某一条例或讨论某一决定时，请求最高行政法院派人参加起草工作或参加讨论，然后再向最高行政法院提出并征求意见。这种方式能够加快制定行政条例和决定的过程。

咨询的效果依咨询的性质而不同。任意的咨询不影响行政行为的效力，但行政机关不进行必须进行的咨询而作出的决定无效。这种无效，根据最高行政法院的判例，不是程序上的缺陷所引起，而是缺乏权限的缘故。法院可以依职权宣告这个行为无效。

对待行政法院的咨询意见，行政机关只能要么采纳，要么坚持原有意见，不能采纳其他意见。若采纳其他意见，最高行政法院认为是没有进行咨询。只有在极例外的情况下，法律规定行政机关必须遵守最高行政法院的咨询意见。

2.审判职能

最高行政法院的审判职权包括3个方面:即对具体案件的管辖权，裁决行政法院系统内部管辖权，指导下级行政法院的工作。

(1)对具体案件的管辖权

最高行政法院对具体案件的管辖权有三种:第一，初审管辖权。依法对重大特殊行政案件进行初审(也是终审)。这些重大或特殊案件已有明文规定，如撤销总统和部长会议的命令的诉讼、总统任命的高级公务员个人地位有关的诉讼、撤销部长制定的行政条例的某些诉讼、不在行政法庭土地管辖权范围内的事项、超过一个行政法庭管辖范围的事项等。第二，上诉审管辖权。审理对地方行政法庭的判决不服而上诉的案件是最高行政法院最繁重的任务。此外，还有行政争议庭、捕获法庭等的判决，都上诉于最高行政法院。1987年创设上诉行政法院后，部分任务转移到上诉行政法院，减轻了最高行政法院上诉审的负担。第三，复核审管辖权。当事人对终审判决认为其适用法律有错误时，可以请求最高行政法院，就法律问题进行复核。最高行政法院可根据情况作出撤销的判决、发回重新审理的判决。

(2)裁决行政法院系统内部的管辖权

最高行政法院是全部行政法院的共同最高法院，因而也是行政法院系统内部管辖权的调整者，管辖权的调整有三种方式:管辖的合并、管辖的指定、管辖的移送。

(3)指导下级行政法院的工作

最高行政法院作为全部行政法院的上级法院，负有指导后者工作的经常性任务。实际上这种指导只对普通行政法院，即行政法庭和行政争议庭执行。由最高行政法院派遣一个代表团，在1名最高行政法官的率领下，视察地方行政法庭，指导它们改进工作，但不干预它们的审判事务。代表团可向有关的部长提出报告，建议关于地方行政法庭的组织活动和人员方面的改革措施。代表团的视察对于沟通上下级法院之间的情况很有帮助。最高行政法院有时召集地方行政法庭庭长会议，使后者了解最高行政法院判例发展趋势，同时使最高行政法院法官了解行政法庭工作中所遇到的困难及其反应，上诉行政法院遇到严重困难的新法律问题，而且出现于大量案件中时，也可请求最高行政法院提出指示意见。

三、上诉行政法院(Cours administratifs d'appel)

上诉行政法院是法国行政法院系统中的上诉审级法院，对不服普通地方行政法庭判决的上诉案件有一般管辖权。它是依照1987年12月31日的《行政诉讼改革法》(1988年2月15日、5月9日、9月2日政令)创设的，目的是为了减轻最高行政法院的上诉审理负担。它没有初审管辖权，只有上诉管辖权，它原则上可以受理地方行政法庭所有的上诉案件，以及法律明文规定的专门行政法院的上诉案件，但由最高行政法院保留上诉审管辖权的除外。

(一)创设上诉行政法院的理由⁽³⁶⁾

创设上诉行政法院的目的，是为了减轻最高行政法院的负担，加速行政诉讼的进程。最高行政法院由于积压的案件太多，诉讼最终解决所需的时间太长，法国曾在1953年进行了一次重大的行政诉讼改革，扩大了地方行政法庭的职权。最高行政法院由原来的一般管辖权法院，成为特定管辖权法院。地方行政法庭由原来的特定管辖权法院，成为一般管辖权法院。1953年改革以后，最高行政法院的积压现象，短时期内曾有好转。由于行政职务的不断扩张，行政诉讼案件继续增加，不久以后最高行政法院的积压现象又加剧，为了应付这种情况，法国曾经对最高行政法院进行了一些小规模的改革。例如在1980年时，在最高行政法院的诉讼组内增设一个小组，由原来的9个小组改为10个小组，而且简单的诉讼案件可由一个小组判决，不必经过联组讨论。1981年的一个条例规定当事人在预审过程中必须严格遵守法院所规定的时间。这些改革，虽然也有一定的作用，但仍然不能应付最高行政法院所面临的困难。因此，为了减轻最高行政法院的工作负担，加速行政诉讼的进程，1987年12月31日制定了《行政诉讼改革法》再次对行政诉讼制度进行改革。

根据1987年法律的规定，上诉行政法院的权限为受理地方行政法庭的上诉案件。但有些地方行政法庭的上诉案件也由最高行政法院管辖。除地方行政法庭外，专门行政法院的上诉案件，只在法律有明文规定时，上诉行政法院才有管辖权。

(二)上诉行政法院的组织

上诉行政法院分设在全国各地区，首先在巴黎、南锡、里昂、南特、波尔多5个大城市设立，而后又在马赛、凡尔赛和杜埃设立。有关法律于1989年1月1日起实施。

上诉行政法院包括一些分庭，其数量由政令确定(见行政法院法R221-8)。现有一部适用于所有行政法庭和行政上诉法院的法典——行政法院法(Code Justice Administratif，简称CJA)，该法典对诉讼程序作出了规定，它混合了适用于最高行政法院的诉讼程序和适用于各行政法庭的诉讼程序。

(三)上诉行政法院的成员

上诉行政法院法官，至少必须具备地方行政法庭一级法官资格，而且还需要有6年的工作经验，其中4年必须是从事审判工作(行政法院法R227-1)。上诉行政法院院长，由最高行政法院的1名普通职最高行政法官担任。地方行政法官被任命主持上诉行政法院时，也任命为最高行政法院的普通职最高行政法官，后面这种情况，被任命者在5年内，除担任上诉行政法院院长以外，不能担任其他职务(行政法院法L231-6)。

上诉行政法院初成立时，由于需要大量法官，法律规定了资格限制较宽的由外界录用方式。在1989年12月31日以前，A职类的公务员以及司法法官可以被任命为上诉行政法院法官，享有一级地方行政法官或特级地方行政法官的地位。上述人员在任命前必须具有10年以上A职类公务员的经验。如果是国家行政学院毕业生，只要求6年以上的工作经验。最高法院和最高行政法院律师，具有6年以上的工作经验，也可以任命为上诉行政法院法官，上述人员的录用由一个以总统命令任命的遴选委员会提名。遴选委员会以最高行政法院诉讼组组长为主席，成员包括最高行政法院视察团团长，以及总理根据最高行政法院副院长提名和地方行政法庭及上诉行政法院全国委员会提名所指定的人员，依遴选委员会提名而任命的上诉行政法院法官，人数不能超过上诉行政法院法官人数的1/3。

1995年12月31日以前，作为补充录用方式，地方行政法庭的一级和二级行政法官，可以通过竞争考试录用为上诉行政法院法官。

以前，内务部长负责管理所有行政法院的成员，这项权力现已被取消。目前，最高行政法院的秘书长负责管理各法院成员。每个法院由一位最高行政法院的普通职行政法官掌管。当行政法庭和上诉行政法院的某位成员行使这些职能时，他就被任命为最高行政法院的普通职行政法官。

(四)上诉行政法院的职能

上诉行政法院是专门为解决最高行政法院审判工作繁重而专门设立的，因此与其他行政法院不同，它仅拥有审判(上诉审)这一种职能。上诉行政法院是地方行政法庭的上诉法院，没有初审管辖权。专门行政法院对上诉案件只在法律有规定的时候才有管辖权。法律规定地方行政法庭的上诉法院为最高行政法院的除外。

四、地方行政法庭(Tribunaux administratifs)

法国的地方行政法庭称为行政法庭，它们是法国本土和海外省的地方行政审判机构。在1953年行政法院改革中，确立“行政法庭”(Tribunaux administratifs)名称。它们对于初审行政案件有一般管辖权，凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政案件，都以行政法庭为初审法庭。行政法庭在法国本土和海外省都设有行政法庭，是最普遍的审判行政案件的法院。它可以分为三类:外省行政法庭、巴黎行政法庭和海外行政争议庭。

行政法庭的判决根据性质的不同，分别上诉于上诉行政法院和最高行政法院。

(一)行政法庭的产生和发展⁽³⁷⁾

行政法庭在1953年以前称为省际参事院，省际参事院在1926年以前称为省参事院(Conseil de Préfecture)，省参事院由共和八年雨月28日法律所创设，是省长的咨询机关，它在省内的地位和国家参事院在中央政府的地位一样。

省参事院的渊源可追溯到旧制度时代。法国在1789年大革命以前，国王委派于各省的总督，同时行使行政职能和行政审判职能。从路易十三统治时期起，总督在其管辖区域内拥有行政诉讼的一般管辖权，受理有关直接税、间接税、关税、公共工程、道路、招募士兵、清理市镇债务及警察等方面的行政案件。当事人不服总督的裁决，可向国王参事院上诉，各省总督由国王的亲信担任，他们的存在保证了行使审判权的统一。

1789年大革命后建立共和国，国王参事院和总督不再存在。大革命初年，行政上的争议由行政机关受理。拿破仑一世于共和八年在中央政府创设国家参事院的同时，也在各省创设省参事院，作为省长的咨询机关，同时受理行政诉讼，范围限于法律所明确规定的事项，主要是关于公共工程和直接税的争议以及处罚破坏道路保管规则的行为。

省参事院在受理行政诉讼方面，和国家参事院有极大的不同，国家参事院在1872年以前，只有保留的审判权，省参事院从其成立时起，就具有委任的审判权。省参事院不是向省长建议行政争议的解决，而是直接判决行政争议，因为省参事院由省长担任院长。

省参事院经过几次重大的改革，发展成为今日的行政法庭。

第一，1865年6月21日法律和1889年7月22日法律，规定省参事院的审理公开、口头辩论、政府专员参与诉讼、判决要说明理由等程序方面的原则。

第二，1914～1918年的普法战争后，众多关于省参事院的改革建议被提出。这些建议中有的建议用一个参事院取代除巴黎外的所有参事院，并将其司法管辖权移交给普通民事法院。1926年9月6日和9月26日的法律采取了较为温和的态度，将原先全国86个参事院，通过合并改为数省设立一个省参事院，称为省际参事院，全国共设立26个省际参事院。省长不再兼任省际参事院院长，省政府秘书长也不再兼任政府专员。参事院院长由参事院内专职参事(Conseil)担任。但省际参事院法官的质量，直到1953年改革以前，未能提高。⁽³⁸⁾

第三，1934年5月5日的法律命令和1938年6月17日的法律命令，扩大了省际参事院的职权，包括受理关于地方公务员地位的诉讼案件。

第四，1953年9月30日的条例，对省际参事院的地位做了极大的改变。在此之前，省际参事院受理诉讼的范围，以法律所明确规定的为限，是一个特定权限(Jurisdiction d'attribution)的法院。1953年的改革为了减轻最高行政法院的负担，加速行政诉讼的进程，规定省际参事院为一般权限(Jurisdiction de droit commun)法院，一切行政诉讼案件，凡法律未规定由其他法院管辖，都以省际参事院为初审法院，并改变名称为行政法庭。不服行政法庭的判决可向最高行政法院上诉。这次改革确定了法国行政审判权限的内部职权分配。1953年以后，关于行政法庭的改革，主要着眼于提高行政法官的质量，其他方面没有重大变化。关于行政法庭的法律和法规，概括在1973年的行政法庭法典中，这个法典在20世纪70年代和80年代只有一些小的补充。

(二)行政法庭成员

1.成员的等级

行政法庭成员共分7级，由低向高排列如下:二级行政法官、一级行政法官、特级行政法官、行政法庭庭长、行政法庭特级庭长、巴黎行政法庭副庭长、巴黎行政法庭庭长。行政法庭的组成成员，主要受最高行政法院的秘书长管理。

2.录用、晋升

行政法庭成员主要受内政部的管理。二级行政法官由国家行政学院学员按毕业成绩分配，先在最高行政法院实习6个月，然后到行政法庭工作。由于国家行政学院不能满足法庭全部需要，也有少数其他来源。一级行政法官及其以上成员主要由下级晋升，小部分选自外界人员，比例比最高行政法院录用外界人员大。等级的晋升一般根据年资条件，职称的晋升由内政部长从晋升名单中选择任命。重要的任命和晋升需要司法部长部署。行政法官工作2年以后，可以保留原职，暂时外调行政机关工作。

(三)行政法庭的组织

法国本土共设28个行政法庭，以所在地城市命名。海外省和海外领地9个，各设1个行政法庭，全国共设37个行政法庭。据政令列出的行政法庭情况，它们中的一部分拥有两个或数个分庭，由一位特级庭长和一位或数名副庭长领导。其组成人员按等级划分:第二等级的行政法官中3/4在法国国立行政学院的毕业生中招聘，其他的职位主要留给晋升者；另有一些法律条文规定了通过其他渠道录用的条件。1986年1月6日的重要法律保证了行政法庭成员的独立性:其任命和晋升由共和国总统令决定；在没有得到他们同意的情况下不能调离其职位；设立行政法庭最高委员会，由最高行政法院的副院长管理，该委员会在晋升和纪律措施方面提出建议；设立行政法庭秘书长。

行政法庭因工作繁简不同，组织不完全一样，可以分3类:法兰西岛(Ile-de-France)的行政法庭、外省行政法庭及海外省和海外领地(Départments d'Outre-Mer et Territoires d'Outre-Mer，简称DOMTOM)行政法庭。行政法庭的名称和所管辖的区域，见后列附表。

1.法兰西岛(Ile-de-France)的行政法庭

法兰西岛(Ile-de-France)，是指赛纳(Seine)、瓦兹(Oise)和马恩(Marne)河及其流域所围成的区域，是法国第一个政治中心。该地区政治、经济发达，人口密集，是法国的心脏地区。因此，该地区行政法庭的工作量比外省行政法庭大，行政法庭的组织也比较大。尤其是巴黎，作为法国首都，人口众多，行政机构集中，其行政法庭的工作量和行政法庭的组织都十分庞大。

巴黎行政庭由1名庭长、1名副庭长、7名组长、7名副组长及29名特级行政法官(其中12名行使政府专员职能)组成。法庭共设7个组，每组包括2个审判庭，每庭设3名法官，构成一个独立的审判单位。重大案件需要举行判决大会时，由庭长、组长和报告员参加，巴黎行政法庭的书记处只有中心办公室，没有附属办公室。

2.外省行政法庭⁽³⁹⁾

外省行政法庭指法国本土除法兰西岛行政法庭以外的其他24个行政法庭。每一个法庭管辖两个以上的省。它们的组织结构基本相同。但由于各法庭的工作量不同，在组织规模上有所差异。有的行政法庭，例如马赛行政法庭设立8个审判庭。波尔多、里昂等几个大城市的行政法庭设2个或3个审判庭。大部分行政法庭只设一个审判庭。

在行政法庭内根据不同情况设若干个审判庭。每个审判庭设审判长1名，3名行政法官(其中1名行使政府专员的职能)。对行政案件的判决原则上由3名行政法官(包括审判长在内)合议作出，对于某些简单的行政案件可由1名行政法官代表单独裁决。行政法官代表由行政法庭庭长指派，驻在法庭辖区内各省的首府，目的在于向行政诉讼的当事人提供便利条件，但行政诉讼当事人仍可直接向行政法庭起诉。

行政法庭庭长全面负责法庭的各项工作。他在行政方面的职责是:领导法庭的书记室和图书室，维持法庭内部的秩序和纪律，拟定鉴定人的名单，对政府专员的任命、行政法官的晋升、书记室和附属办公室人员的任命和晋升提出建议，决定审判官的人选和分配案件，指派行政法官代表，负责和内政部部长、最高行政法院视察署、其他行政法庭庭长及普通法院院长等进行联系，每年度向内政部部长递交一份工作报告，对法庭成员给予年度鉴定。如果省长要任命行政法庭成员担任行政职务，或委托他们承担某项行政任务，必须得到庭长的同意。

在审判工作方面，庭长有权决定是否受理诉讼案件，决定诉讼的合并，决定紧急程序等。庭长缺席或不能履行职务时，由副庭长代行职责，副庭长亦缺席或不能履行职务时，由级别最高、资历最深的法官充任。

行政法庭的书记处由两部分机构组成:一为中心办公室，同行政法庭设在一处，由省长指派1名书记长负责，1名或数名书记官协助工作；他们的编制不属于地方行政法官职系，而属于省公务员职系，在工作上受所属行政法庭庭长领导。二为附属办公室，设在行政法庭辖区内各省的首府，由省长指派的1名书记官负责，在工作上直接受行政法庭庭长领导。

3.海外省和海外领地(DOM-TOM)行政法庭

法国目前共有9个海外省和海外领地，它们分为三类:(1)海外省(Départments d'Outre-Mer简称DOM)。包括瓜德罗普岛(Guadeloupe)、马提尼克岛(Martinique)和留尼汪岛(Réunion)。(2)海外领地(Territoires d'Outre-Mer简称TOM)。包括法属波利尼西亚(Polynésie fran9aise)、新喀里多尼亚埃松(Nouvelle-Calédonie)和法属圭亚那(Guyane)。(3)海外地方团体(Collectivités Territoires)。包括法属圣皮埃尔岛和密克隆岛(Saint-Pierre-et-Miquelon)、马约特岛(Mayotte)、法属瓦利斯群岛和富图纳群岛(Wallis et Futuna)。

法国在海外省和海外领地按辖区划分共设9个行政法庭。由于诉讼案件较少，而且情况特殊，所以行政法庭的组织比较简单。每个行政法庭设1名庭长，2名行政法官，2名候补行政法官。庭长属于地方行政法官职系，1名行政法官和候补法官在本省的普通法院的在职法官中任命；另1名行政法官和候补法官在本省的在职公务员中任命。任期均为4年，均不属于地方行政法官集团，政府专员由省政府秘书长兼任。另外，巴斯特尔、卡赛、法兰西堡三个行政法庭共有一个庭长。

此外，在法国海外设有建省的领地，即海外地方团体(Collectivités Territoires)，还设立行政争议庭(法文都以Tribunaux administratifs表示)，作为当地受理行政诉讼的机构。

在审判的独立性和职权方面，行政争议庭都不如行政法庭。⁽⁴⁰⁾行政争议庭的前身是1825年成立的总督枢密院。枢密院包括领地上行政部门的负责人，以总督为主席，是辅助总督进行统治的行政机构，同时受理行政诉讼。1881年改称行政争议庭，增加2名法官成员，仍以总督为主席。1921年的改革减少行政争议庭的成员，总督不再担任主席，由1名高级法官担任主席。

行政争议庭目前的组织包括庭长1人，由上诉法院院长或当地最高法官担任，2名法官，2名候补法官，l名政府专员，都由行政官员担任，但尽可能在大学法律系毕业生中选任。

行政争议庭对其管辖区域内的地方行政诉讼案件有一般的管辖权。对管辖区域内的国家行政诉讼案件，只有特定的管辖权，而最高行政法院仍具有一般的管辖权。所谓特定的管辖权，是指依法律规定对下列几种案件有权进行管辖:国家行政机关与其供应商或承包人之间的行政合同争议，有关公共工程的损害赔偿案件，公产特许利用案件，道路保护违警案件等。除上述案件外，行政争议庭无权受理以国家为一方当事人的行政案件。

不服行政争议庭的裁判，可上诉于最高行政法院。

(四)行政法庭的职能

行政法庭具有审判职能、咨询职能，此外还有个别的行政职能。

1.审判职能

行政法庭的审判职能，主要根据事物管辖和地域管辖两个方面来确定。(1)事物管辖，也就是根据案件争议的性质、重要程度和影响大小等，将案件分配于不同等级的行政法院。所以，又称级别管辖。根据法律规定，一切行政案件除法定由其他法院受理外，均以行政法庭为第一审法院。通常，不服行政法庭的判决，可以向上诉行政法院和最高行政法院上诉。(2)地域管辖，行政法庭原则上对其管辖区内行政机关的决定和行政合同的诉讼有管辖权。但有不少例外情况。如不动产的诉讼由不动产所在地法庭管辖，行政合同的诉讼由合同履行地法庭管辖，行政侵权赔偿之诉由侵权行为地法庭管辖，等等。

2.咨询职能

法国行政法院法L211-4明文规定，“行政法庭具有咨询职能”。法律对咨询问题的性质没有限制，但前提是咨询的问题不能是已成为争端的问题。行政法庭的咨询意见仅是参考性的，即使行政机关必须征求其意见时，它也没有义务一定要采纳这种意见。实际上，地方行政部门很少咨询行政法庭的意见。行政法庭的咨询职务不占重要地位。法庭也没有设立专门的咨询机构。咨询职务和审判职务由同一机构执行。被咨询的行政决定以后被诉于行政法庭时，法庭的判决不受咨询意见的拘束。

3.行政职能

行政法庭直接行使行政职权，是一种例外现象。纳税人认为应由市镇提起的行政诉讼，经申请市镇起诉而遭到拒绝时，可以请求行政庭批准纳税人以市镇名义提起行政诉讼。这个批准是行政法庭执行的行政职务。

行政法庭成员个别地执行行政职务的情况较多，省长在取得行政法庭庭长同意时，可以任命行政法庭成员担任行政委员会的主席或委员。行政法庭成员也可要求庭长同意，参加某些公共行政工作。

五、专门行政法院

上述最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法庭、行政争议庭共同组成了法国的普通行政法院系统。与之相对应的为专门行政法院，专门行政法院数目繁多，有永久性的，也有临时设立的。比较重要的有审计法院、财政和预算纪律法院、战争赔偿法院、各种职业团体的纪委委员会。不服专门行政法院的裁判，可上诉至最高行政法院。

审计法院历史最悠久，建立于1807年。它具有行政和司法双重职能。它的职责包括审理对中央审核各省财务作出的结论持有异议的案件、审查国家机关的开支、对不合法开支的做法提出改进意见以及根据宪法第47条的规定，“协同政府和议会监督财政法令的执行”等。作为司法机构，审计法院不审判个人，它审查的对象是所有的会计账目。由1982年3月2日和7月10日的法律设立的大区审计法庭在预算方面有咨询权，它们审查地方行政机构的账目。

预算纪律法院建立于1948年，它负责惩治有损行政机构的管理过错。但其管辖范围十分有限，有些政府成员不在监督范围内。

行政司法委员会，多是临时性的机构，它们在任务完成时就自行解散，如有关战争时期的交易、肃清等事务的委员会。⁽⁴¹⁾

法国行政法庭的名称和管辖区域

续表

续表