德国行政法院的组织结构

第三题　德国行政法院的组织结构

一、行政法院的外部结构

行政法院法第2条决定了行政法院的机构，同时也确定了法院的名称。据此，行政法院原则上具有三级(Dreistufig)结构。此外还明确规定，初等行政法院(VG)和高级行政法院(OVG)为州法院，并且规定每个州必须设立多个初等行政法院和一个高级行政法院。以下依次介绍这三个层级的行政法院。

(一)初等行政法院(Verwaltungsgerichte，即VG)

初等行政法院设在各州，数目因州的大小而异。较小的州，如石勒苏益格－荷尔斯泰因(Schleswig-Holstein)、汉堡(Hamburg)、不来梅(Bremen)、萨尔布兰(Saarland)、柏林(Berlin)，每州只设一个初等行政法院。而一些较大的州，如北莱茵－威斯特法伦(Nordrhein-Westfalen)、巴威略(Bayern)，设立了多达6至7个初等行政法院。⁽³⁶⁾对于初等行政法院的具体地区分布，一般在大城市和行政法上的中级结构(区政府、政府主席驻地等)所在地，设立初等行政法院。根据各法院管辖大小和居民数量的差别，法院规模也相应有所不同。通常，初等法院都是第一审法院，具有初审管辖权。

(二)高级行政法院(Oberverwaltungsgericht，即OVG)

各高级行政法院共同组成行政法院系统的“中级机构”。它们和初等行政法院一样是州法院。每一个州都设立了一个高级行政法院。根据行政法院法第184条的规定，各州可以自行决定，是否仍然沿用其原有名称“高等行政法院”(Verwaltungsgerichtshof，即VGH)。巴登－符腾堡州、拜恩和黑森州就是仍然沿用原有名称的。高级行政法院⁽³⁷⁾是受理对各初等行政法院之裁判提出的普通上诉的法院。根据行政法院法第48条的规定，它们也开始越来越多地受理第一审案件。由于州的执行权原则和在统一趋势中仍然存在着的各州行政法上的差异，这些高级行政法院的司法实践构成了各州行政最重要的标准性决定基础，对于行政法的统一完善具有极其重要的作用。

各高级行政法院和高等行政法院的分布分别为:巴登－符腾堡高等行政法院设在曼海姆；拜恩高等行政法院设在慕尼黑；柏林高级行政法院；布兰登堡高级行政法院设在法兰克福；自由汉萨市不来梅高级行政法院；汉堡高级行政法院；黑森高等行政法院设在卡赛尔；梅克伦堡－前波莫瑞高级行政法院设在格莱丝瓦尔德；下萨克森高级行政法院设在吕内堡；北莱茵－威斯特法伦高级行政法院设在明斯特；莱茵兰－法尔次高级行政法院设在科布伦次；萨尔高级行政法院设在萨尔路易斯；萨克森高级行政法院设在鲍岑；萨克森－安哈特高级行政法院设在马格德堡；石勒苏益格－荷尔斯泰因高级行政法院设在石勒苏益格；图林根高级行政法院设在魏玛。⁽³⁸⁾

(三)联邦行政法院(Bundesverwaltungsgericht)

联邦行政法院是德意志联邦共和国的最高行政法院。它是基于1952年关于联邦行政法院的法律建立的，和联邦最高法院、联邦财政法院、联邦劳动法院和联邦社会法院一样，是《基本法》第95条第1款意义上的最高级别的一般法院，跟它们具有同等地位。联邦行政法院的驻地已于1997年从柏林迁至莱比锡。⁽³⁹⁾

从行政法院的历史沿革看，联邦行政法院的设置经历是一个十分

曲折的过程。然而后来的历史证明，它对形成和维护德国行政法的统一性，具有极其重要的意义。法官法的一些基本原则，以及后来法典化的行政法规则，都可以到联邦行政法院的司法实践中去追根溯源。

二、行政法院的内部结构

在行政法院的内部结构方面，需要区分三个方面，一是有关行政法院的人员构成，二是裁判机关(法庭)的组成和划分问题，三是关于院委会和“法院内部组织”问题。对于前两个问题，行政法院法已经作出特别规定；就院委会的任务、业务划分等事宜，行政法院法第4条规定准用行政组织法第2章的规定。

(一)行政法院的内部人员构成

总体说来，没有一个初等行政法院、高级行政法院或联邦行政法院法官的具体数目是固定的。初等行政法院一般是由院长一人和其他需要的专业法官若干人组成。除了其职责是负责审理案件和撰写判决书的职业法官之外，每一个初等行政法院也需要与专业法官数量相同的非专业法官，以便协助专业法官处理事实问题。高级行政法院由院长一人、法庭庭长数人和其他必需的行政法官若干人所组成，可以有若干名誉法官。联邦行政法院由院长一人，法庭庭长若干人和其他必需的行政法官若干人所组成。

(二)裁判机关的组成和划分

1.普通合议庭

行政法院的判决通常是通过合议庭作出的。合议庭的形式有两种，一是法庭(Kammer)，二是大审判庭(Senat)。初等行政法院的裁判机关被称为法庭。在没有适用独任法官的案件中，它通常由3名专职法官和2位名誉法官组成并审理案件。名誉法官不可能否决职业法官的意见。在口头审理以外作出裁定以及适用简易程序作出判决时，名誉法官不参与判决的作出。⁽⁴⁰⁾资历最长的专业法官负责主持法庭工作。根据工作量的状况，初等行政法院可以设立多至10个或10个以上的法庭。每个法庭的成员并不是固定不变的。每个法庭负责处理一些特定的事项，例如，法律、秩序、商业、收容所、土地、建设、教育、公共设施等问题。在每个法庭工作年度开始之前，行政法院成立一些法庭。除法律明确规定的条件外，在法院工作年度期间不得改变某一个法庭法官的组成状况和受案范围。⁽⁴¹⁾

初等行政法院的人员构成以及任务的分配，均向社会公开，任何人都可以在该法庭所在的行政法院处所的办案日期内旁听。行政法院的这种安排具有两个目的:第一，由于特定法庭的法官负责处理某一特定类型的纠纷，因此，保证了行政法院内部的专业化；第二，保证平等地对待同一类型的一切诉讼当事人，贯彻《基本法》第101条第1项所保障的内容:“不得剥夺任何人由合法的法官审判的权利。”只有在没有了解各方当事人的观点，而是根据该纠纷的内容事先有理由地指定的某一个法官或者法庭，才能够受理和判决这个纠纷，而不能够由可能偶然地接受该案的法官或法庭受理并作出判决。⁽⁴²⁾

在高级行政法院的结构和组织方面，各州拥有相对宽松的余地。它们的裁判机关，原则上都叫做审判庭(Senat)。审判庭由庭长、首席法官和相应数额的法官组成。根据行政法院法第9条第3款的规定，高级行政法院的大法庭由3名职业法官组成并行使审判权，但州的有关法律也可规定增加2名法官，这2名法官也可以是名誉法官。⁽⁴³⁾在行政法院法第48条第1款中列举的，须由高级行政法院以第一审对特定大型案件作出判决的，其法庭原则上必须由5名法官组成；各州也可以在立法中规定，其中2人为名誉法官。高级行政法院的审判庭按照与初等行政法院法庭同样的原则设立。一些较大的州，如巴登－符腾堡，根据工作量的需要，设立了多至15个审判庭。

联邦行政法院的审判庭由5名法官组成并行使审判权。鉴于联邦行政法院受理的主要是法律审上诉案件，所以没有规定需有名誉法官参加法庭审判。在那些无需举行口头听审的案件中，可以由一个由3名法官组成的审判庭作出。这种审判庭的数目是不固定的。但是，通常有8个或者9个审判庭受理正式的变更之诉。此外，还有2个审判庭负责纪律方面和国防方面的案件。

2.联邦行政法院和高级行政法院的大审判庭(GroBer Senat)

随着法律争议多样化和法庭专业化趋势的日益发展，已经有必要保证各普通上诉和法律审上诉法庭的司法活动的一致性。这项任务在联邦行政法院层面，根据行政法院法第11条，由联邦行政法院的大审判庭(GroBer Senat)执行，在各州内，则根据行政法院法第12条，由高级行政法院的大审判庭执行。

联邦行政法院大审判庭(GroBer Senat des BVerwG)与联邦最高法院联合审判庭(Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtch9fe desBundes/GSOBG)不同，后者负责审判各联邦最高法院之间在法律观点上的意见分歧。而联邦行政法院大审判庭的职能是负责裁判行政法院内具体法律问题的意见分歧。根据行政法院法第11条规定，大审判庭由院长和院长不兼任庭长的各复审审判庭的一名法官组成。复审审判庭以外的另一审判庭移送案件时或欲偏离该审判庭的裁判时，也可由其派一名代表参加大审判庭。院长因故不能出席时由其所在的审判庭一名法官代表。大审判庭的成员和代表人由院长委员会在每一业务年度指定。大审判庭由院长担任庭长，院长因故不能出席时由最年长的成员代任庭长。大审判庭只就法律问题作出裁判，可以不进行口头审理即作出裁判，其裁判对负责现复审案的审判庭有约束力。

根据行政法院法的规定，由联邦行政法院大审判庭审判的案件可以是:某一审判庭需要作出一个在法律上偏离另一审判庭或大审判庭有关裁判的决定时；经负责审理现复审案的审判庭的询问，另一审判庭答复申明坚持其原来的法律意见时；负责审理现复审案的审判庭如认为某项问题对司法的延续和统一意义重大时也可送交大审判庭。

相应地，高级行政法院在涉及州法律某一问题的最终裁判时，可以适用行政法院法第11条，由大审判庭介入。但如果一个法庭对某个问题所作的裁决，是可以通过联邦行政法院的法律审的，大审判庭则不得介入。如果高级行政法院只由两个上诉审判庭组成，则由联合审判庭代替大审判庭。

3.独任法官审判制

在德国行政诉讼中，采用独任法官的方式进行审判在过去是受到严格限制的，但自从1993年以来，根据行政法院法第6条第1款的规定，独任法官审判制获得法律明确规范，采取这一审判方式进行审判的案件数目也逐渐上升。

根据行政法院法第6条规定，诉讼案件在事实和法律方面不是特别复杂的，且不具备基本原则上的意义，法庭“一般”应将案件交由它指定的独任法官(Einzelrichter)处理。但是，见习法官在任命后第一年内不得作为独任法官独立审案。并且，如果诉讼案件事先经过法庭口头审理，则不得再将之移交独任法官，但已作出保留判决、局部判决和临时判决的除外。如果在独任法官审判过程中发现案情发生重大变化，或者诉讼案件具有原则意义，或者案件事实或法律方面较为复杂的，独任法官可以将案件交回法庭，之后不得再将该案移交给独任法官审理了。

但是独任法官审判也引发了一些忧虑。首先是因为行政诉讼很少是“简单的”，并且，所预期的通过独任法官来达到的减负效果，也是微乎其微。采用独任法官、法院判决书和普通上诉认可制，反而使得有待处理的判决堆积如山，特别令人担忧。⁽⁴⁴⁾

(三)法院内部组织:法官自治与业务分配

法官自治(RichterlicheSelbstverwaltung)和业务分配(Gesch－ftsverteilung)具有重要意义。《基本法》第101条不仅确定法官法定，而且表明，对法院内部事务进行分配是一种责任。因此立法者通过修正涉及行政法院院委会及其选举的规定，强化法官和法庭的独立性。经选举产生的每一个行政法院的院委会相对于“法院机关”的院长，具有重要的制衡意义。依照法院组织法第21e条的规定，行政法院院委会负责决定法庭组成人选，确定出庭代理人和业务分配。法院组织法第21b条和第21c条对院委会的选举以及成员代理，作了相应的规定。

在法庭内部，庭长负责向法庭成员分配任务，决定必须符合法定法官(Gesetzlicher Richer)原则，并且其分配计划原则上应于每个业务年度之初确立。法院的业务分配计划(Gesch－ftsverteilungsplan)对于普通公民不产生外部效力，但如果涉及损害法定法官原则的情况时，则可以考虑对业务分配计划进行附带审查。

(四)法院办事处

为了执行行政法院的业务工作，依照行政法院法第13条规定，每个行政法院必须设立一个办事处(Gesch－ftsstelle)，并配备必要数量的书记官。除了例行的整理与登记卷宗、传唤与送达、制作文书等日常协助工作外，书记官还应独立承担一系列事务，例如:确定应缴费用、确定诉讼参加人的必要支出、⁽⁴⁵⁾对证人和鉴定人支付补偿，以及涉及诉讼费用救助时支付律师费用等。⁽⁴⁶⁾书记官独立履行以上职责时，不受任何指示的约束。

三、行政法官

(一)概况

行政法院的地位与状况在很大程度上取决于行政法官的地位和状况。行政法官的法律地位首先是由法官独立原则(Grundsatz richtlicher Unabh－ngigkeit)确定的。《基本法》第97条规定，法官独立，只服从法律。还规定，在既定的职位上被任命为永久性的专业法官，不得违背其本人的意志而解除其职务，也不得长期地或暂时中止其职务。除非根据一个司法判决，并且只能根据法律规定的理由，按照法律规定的程序解除和中止法官的职务。第98条规定，法官的法律地位受特别法的调整，一个弹劾法官的最终决定须由联邦宪法法院作出。

1972年的法官法已经使基本法的这些规定具体化并且进行了补充。法官法第25条重申，法官独立并且只服从法律。该法还进一步地规定了有关法官的任职、职能、转职、免职、监督等问题。这个法律既适用于一切联邦法官，也适用于各州的法官。1960年的行政法院法也规定了关于行政法院法官独立的某些内容。关于法官独立这种普遍的要求同样地适用于非专业法官和专业法官。但是，非专业法官与专业法官也存在着一些重要的区别，即在有关任职资格、任命方式、任职期限等方面都存在区别。

(二)专业法官

凡是已经通过一个德国大学和州司法部组织的两次法律考试的人，都具有被任命为一个法官的资格。第一次考试至少是在大学学习3年以上才能参加。第二次考试是在各种不同的法院、行政机构、法律机构和律师事务所实习两年半之后参加。⁽⁴⁷⁾

联邦行政法院的法官经联邦行政法院法官选举委员会选举产生之后，由联邦总统任命，必须年满35周岁。联邦法官选举委员会由11个州的部长和联邦德国的联邦议院、下议院选举的11名议员组成。该选举委员会由联邦司法部长主持工作，但是，联邦司法部长在选举过程中没有投票表决的权利。根据各州宪法的规定，高级行政法院和初等行政法院法官，经该州的法官选举委员会选举产生之后，由该州的政府或者该州有权任命的部长任命。在选举法官之前，必须获得本州总统的法官选举顾问委员会关于担任某一个法官职位的候选人的个人品质和专业能力的书面意见。各州总统法官选举委员会的结构是互不相同的。在巴威略州，总统法官选举委员会由高级行政法院院长与直接从本州高级行政法院和初等行政法院的法官中间选举产生的其他4名法官所组成。除联邦行政法院的法官和高级行政法院院长之外，一切空额的法官职位都必须公开地发布通告。

一般来说，行政法院的法官被任命为终身的职务，例如，联邦行政法院的法官直到年满68岁。如前所述，除非有理由明确符合法律规定的程序，一个终身任职的法官不得违背其意志而被解职、免职、退休或者转职。此外，《基本法》第98条第2项规定，如果一个联邦法官违背了《基本法》规定的这些原则，违反了一个州的宪法规定，那么，联邦宪法法院则可以应联邦议院、下议院的请求，经2/3的多数决定，赋予该法官另一种不同的职务或者决定其退休。如果该法官是故意地违反这些规定，则可以命令解除其法官职务。《基本法》第98条第5项授权各州制定类似的有关本州法官的规定，即专门授权各州制定关于本州高级行政法院和初等行政法院的类似的规定。如果控告是关于一个州的法官的决定，也取决于联邦宪法法院的意见。此外，1972年的法官法还规定了可以解除一个法官职务所依据的理由与程序。该法还特别规定，非经司法程序，任何一种法官都不得违背其意志解除其职务。控告联邦法官的司法程序，由联邦法院一个专门的审判庭即法官纪律法院受理。控告州的法官的司法程序，由本州的法官纪律法院处理，州法官纪律法院的决定可被联邦纪律法院变更。因此，联邦德国已经充分地保障了法官的任期并排除行政机关和立法机关的干涉。法官只服从法律和司法判决。

每个法官在任职之前，都要举行这种宣誓:捍卫法律和基本法，不徇私情、凭良心办事，忠于真理和正义。法官必须按照宣誓的内容工作，其独立性才不会受到任何危害。法官必须避免作出法律咨询，除非是关于一个法官的问题。法官不得参与任何业余活动，除非是司法、法院管理或者法律教学工作。法官只有在不违背法官的职责，并且这类事情既不属于未决案，也不可能是今后在自己的法院中出现的事项时，才可以担任一个仲裁员。

法官受本院院长的监督。高级行政法院院长是初等行政法院最重要的监督机构。只有在不损害法官独立性的条件下，才允许对法官进行监督。对法官的监督包括告诫一个无秩序执行业务工作的法官，但不包括有关执行该工作的内容与法律意义。如果一个法官怀疑任何一种监督活动损害了自己的独立性，那么，该法官可以申请法官纪律法院作出评价。

(三)兼职法官

高级行政法院和初等行政法院的法官，可以由其他法院终身委任的法官兼任，也可以由法学正职教授兼任，时间最短不少于两年，最长不超过其担任专职的年限。此处需要指明，大学教授在高级行政法院及初等行政法院领域内的兼职活动，具有重要的实践意义。这种兼职行为，一方面体现了从单纯的“知识传授”领域，转入职业实践的一种重要形式；另一方面，这种做法也保证了高校教师把他们源于实践的经验传授给他们的学生及晚辈学者。⁽⁴⁸⁾兼职法官的人数，不得超过本法院法官总人数的1/3。因为兼职法官每次参加一个法庭或审判庭只能不超过1人，同时，他们也不得主持法庭或者审判庭的工作。

(四)试用期法官和受委托法官

初等行政法院(不包括高级行政法院和联邦行政法院)可以任命试用期法官或受委托法官。⁽⁴⁹⁾试用期法官(Richter auf Probe)大都是刚刚开始职业生涯的比较年轻的行政法官，其“试用期”的表现，将决定他们是否具备作为终身法官或担任检察官的资质(德国法官法第12条)。试用期法官与受委托法官(Richter kraft Auftrags)的唯一区别在于，后者已经是终身任命的公职人员，或者尚未终身任命但以后将被任命为终身法官(德国法官法第14条)。此处，存在作出终身任命之前考察人选的必要性。因此，这两种职能对于行政法院而言，都是绝不可少的。对于这两类法官需要注意的是，一方面，由于其在资格认定和审判经验方面的相对缺乏，行政法院法规定，在任命后的第一年里，他们不可以作为独任法官受理案件。另一方面是由于他们在法律上尚未获得确切地位，因此其独立性需要受到特别的保护。与兼职法官相同，试用期法官和受委托法官的人数，不得超过本法院法官总人数的1/3。

(五)名誉法官

行政法院法用了相当笔墨对“外行法官”(Laieinrichter)，即名誉法官(Ehrenamtlicher Richter)作了规定。这些法官虽不从事法官职业，却在言词审理和判决形成中，享有与其他法官相同的权利(Gleichberechtigter)。名誉法官作为社会力量共同参与法庭裁判的形式，其历史根源可以追溯到早期的市民阶层借助陪审法庭以实现民主的司法活动的要求。

与职业法官的要求相比，名誉法官的要求相对较低，因此行政法院法用大幅篇章就相应的法律规范作了详细规定。从任命的积极条件看，名誉法官须为年满30周岁的德国人，并于选任前一年在有关法院管辖区内拥有住所。从任命的消极条件看，行政法院法第19～24条分别采用列举的方式规定了名誉法官任命人选的排除范围、⁽⁵⁰⁾排除理由⁽⁵¹⁾和可以拒绝任命的人员⁽⁵²⁾以及免职条件。此外，行政法院法还就名誉法官的选任、人数、人选、补偿、违纪金的确定等作了规定。

尽管在行政法院实践中，这些“外行法官”可谓是久经考验。然而，由于行政法律事务的实际复杂性和专业性，名誉法官还是有被过高要求的危险。正因为如此，虽然行政法院法明确规定高级行政法院可以设立名誉法官参与审理，现实中只有少数几个州在高级行政法院或高级行政法院的层次上，任用了名誉法官。

(六)公益代表

在行政法院的诉讼中，由于诉讼除涉及当事人的私人利益之外，还关系到公共利益和社会利益，因此，由某些人负责代表和捍卫公共利益也是必不可少的。行政法院法第36条规定，按照州政府法规规定或者经过指定，高级行政法院及初等行政法院内各设1名公益代表(Vertreter des9ffentlichen Interesses)，在一般或特定情况下代表州或州行政机关。在联邦行政法院中，公益代表人可以由高级联邦检察员担任，为维护公共利益参加联邦法院的任一诉讼程序。公益代表人和高级联邦检察员及其专职人员，必须具有担任法官职务的能力(行政法院法第37条)。根据行政法院法第63条第4项的规定，只要属于其参与权限范围内的事务，公益代表人可以作为相应案件的诉讼参加人。

迄今为止，只有巴登－符腾堡、拜恩、梅克伦堡－前波莫瑞、北莱茵－威斯特法伦、莱茵兰－法尔次和石勒苏益格－荷尔斯泰因州，运用授权设立了公益代表人。必须注意的是，公益代表只能代表州或州机关，而对于乡镇及其他利益实体的代表，却尚未引起重视。此外，从理论上说，是否真的存在统一的“公共利益”也不无疑问。⁽⁵³⁾

公益代表人并不是任何一个行政法院诉讼中的一个必不可少的当事人。但是，必须告知公益代表人已经提交到某个行政法院的一切诉讼，并且由他自己决定是否参加诉讼代理。如果公益代表人决定此案应当参与代理，那么，行政法院必须将已经安排的诉讼日期告诉该公益代表人。在公益代表人已经参与的任何案件中，如果公益代表人不同意初等行政法院或者高级行政法院的判决，可以提出上诉和变更要求。如果认为行政法院的判决与自己所代表的公共利益相冲突，也可以提起上诉或变更之诉。即使是诉讼的主要当事人对行政法院的判决表示满意，公益代表人也可以提起上诉或变更之诉。