瑞典行政法院体系

第二题　瑞典行政法院体系

一、瑞典行政法院体系总揽

瑞典行政法院正式的称谓是“普通行政法院”。其主要职责可以描述为维护公共管理领域法律的正确实施。有一些案子是直接针对普通行政法院的，但是大多数案件还是因为对行政机关的决定不服而提起诉讼。成文法典规定对行政机关的决定不服都可以上诉到普通行政法院。对这些案子主要是进行合法性审查。因此，普通行政法院的活动与行政机关的活动大不一样。对行政的审查主要可以分为三类:

第一类是占最大多数的，涵盖全国所有的行政机关。不仅仅是中央政府而且地方政府都会遇到此类问题，即它们的行政决定都会面临被诉至政府的某一特定机关。⁽⁶⁾以前在法院审理案件之前作为政府是无权这么做的。但是到了1988年，经最高行政法院授权，政府可以对涉及公权力机关和私人之间关系的行政决定，进行审查。这种审查称为合法性审查。审查的结果是可以撤销先前的决定。但是最高行政法院仍有权撤销。因此这种审查决定应当属于法律性的评估。

第二类仍然是中央或者地方政府的决定，但是它们能被诉至行政法院。因为这些决定引起了私人和公权力机关之间法律上的争议。为了解决这些争议，行政法院可以就中央或者地方政府的决定的合法性包括合理性进行判断，并可以变更原先行政机关作出的决定。

第三类是地方政府⁽⁷⁾根据自治的权限作出的行政决定。在此区域生活的任何居民对此不服，可以向行政法院提起诉讼。但是法院对此审查仅仅是法律上的评估，而且判决形式只有撤销一种。

郡行政法院是普通行政法院的第一个审级。在瑞典全国共有23个郡行政法院，如同普通法院中的地区法院，它们规模差异较大。法官的设置也与普通法院中的地区法院相同。大多数郡行政法院审理行政案件均由一个专业法官和三个非专业法官组成。

行政上诉法院在普通行政法院体系中处于第二个审级。在瑞典全国共有4个行政上诉法院。行政上诉法院的首席法官是行政上诉法院的院长。另外还有普通法官和各个庭的庭长。

行政上诉法院的最主要职责是对郡行政法院的判决不服提起上诉的案件进行审查。然而，在许多案件中需要对这些上诉案件进行上诉前的事先审查。另外，还有一些案件，行政上诉法院直接担任一审。例如，政府机关拒绝公开官方文件的案子。

行政上诉法院的判决往往由3名专业法官组成。但是在一些案子里，例如一些案子中涉及孩子的抚养问题，这时也有非专业法官加入法庭的审理。

最高行政法院是普通行政法院系统中最高的审级。现在，在最高行政法院共有17名大法官。在最高行政法院中至少有2/3的成员受过专门的法律训练。像普通最高法院一样最高行政法院也分为若干个庭，并相应的有若干个庭长，整个法院也有一个院长。

最高行政法院有5名大法官组成一个特别小组。当遇到事先审查的问题，就由他们当中的3名法官参加。他们的决定就代表了最高行政法院的决定，然而，并不是所有的案子都需要进行事先审查的。

最高法院和最高行政法院是可以创设先例的法院。如果这些法院的判例出版后，可以作为下级法院审判的指导。还应当提到的是最高法院和最高行政法院的大法官往往服务于一个名为“法律委员会”的机构。瑞典法律委员会的职责是在国会讨论法律草案前提出相关的法律意见。这个法律委员会通常有3名成员。他们可以对立法草案提出法律意见，但是这些意见对政府没有约束力。⁽⁸⁾

二、郡行政法院

郡行政法院瑞典语的表达为“l－nsr－tt”，英文翻译成“county administrative court”。⁽⁹⁾它是属于普通行政法院体系中的一种。普通行政法院的主要任务是解决个人和国家机关之间的争议。其组织包括作为一审的郡行政法院、作为二审的行政上诉法院和作为终审的最高行政法院。目前，在瑞典共有24个郡行政法院，4个行政上诉法院，1个最高行政法院。

郡行政法院作为普通行政法院的一审法院意味着一般情况下，相对人对行政机关的行政行为不服，应当首先诉至郡行政法院。

郡行政法院雇用的人员有法官、书记员、终生官员、行政人员，同时也包括参与审理的非专业法官。

(一)郡行政法院处理的案件种类

第一类由郡行政法院处理的案件为涉税⁽¹⁰⁾案件。相对人对税务机关的行政决定不服可以向郡行政法院提起诉讼。这些案件包括财产税的评估、所得税和资产税的评估，还有增值税等。在涉税案件通常由24个郡行政法院作为初审，当事人不服可以诉至行政上诉法院。如果经最高行政法院事先审查小组3名成员同意，可以将案件上诉至最高行政法院审理。在最高行政法院审理的案件中大约有40%的案件为涉税案件。⁽¹¹⁾由瑞典行政法院处理的比较著名的涉税案件有瑞典女子高山滑雪明星佩妮拉·维贝里案，佩妮拉·维贝里于1992年至1995年在居住瑞典期间有600多万瑞典克朗的收入没有缴纳个人所得税。维贝里本人认为，她把这笔钱存入了在爱尔兰一个海岛上注册的“北欧明星管理公司”的账户，后者则按月支付她2.5～3万克朗的“工资”，因此这笔钱不能算是一次性收入，而与税务机关对簿公堂。瑞典首都斯德哥尔摩行政法院最终判决维贝里败诉。⁽¹²⁾

第二类为有关社会保障⁽¹³⁾的案件。对社会保障办公室(Social Insurance Office)作出有关社会保障的行政决定不服也可以诉至郡行政法院。通常包括工伤的赔偿、病痛补偿费、医疗费、伤残补助费等。

第三类为有关社会社会福利的案件。对市政社会福利委员会的决定不服也可以诉至郡行政法院，一般是有关社会救济金发放的案件。

第四类为有关年轻人管教的案件。由行政法院决定儿童或者18岁以下的青年(有时候也可能是20岁)，是否需要在家庭教育之外给予额外的管教。⁽¹⁴⁾

第五类为有关滥用酒精和毒品的案件。在有关滥用酒精和毒品的案件中，由郡行政法院决定是否对那些嗜瘾者给予必要的治疗。如果这些人对酒精和毒品达到滥用的程度，郡行政法院可以采取强制手段，让这些人接受治疗，以便破除其恶习。

第六类为有关精神问题的案件。郡行政法院还受理有关强制的精神治疗的案件。在有关精神问题案件中法院要考虑的问题是:某人是否需要接受强制的精神治疗和精神治疗的时间是否需要延长。在延长治疗的案件中，应由高级顾问向郡行政法院提出申请，法院根据病人自身的情况，最后由法院颁布延长许可。

第七类为有关政府的行政决定合法性的案件。每一个公民对市政府或者郡行政委员会的行政决定的合法性质疑都可以向郡行政法院提起诉讼。根据《地方政府法》，郡行政法院仅对地方当局决定的合法性进行审查，而不审查其合理性。而且法院只审理原告控诉部分的内容，即行政法院可以撤销地方当局的不正确决定，但无权代替其作出具体的决定。⁽¹⁵⁾

第八类为其他由郡行政法院处理的案件。其他郡行政法院处理的案件有:吊销驾驶执照的案件、有关动物保护的案件、经营酒类的许可证的案件等。自从瑞典成为欧盟的一员后，它也适用欧盟法，例如，政府采购和农产品补贴方面的法律。⁽¹⁶⁾

虽然由行政法院受理的案件有以上这么多种，但是根据司法实践的情况来看，发生争议最多的为其中的两类案件，其一为涉税案件；其二为社会保险案件，两者总数接近行政案件总量的40%。(参见图1)

图1⁽¹⁷⁾

(二)郡行政法院适用的程序

在郡行政法院，原则上案件由1名有法律职业资格的专业法官和3名非专业法官共同审理，在审理市政当局行政决定合法性的案件中，还有2名特殊成员协助，在财产税评估的案件中，一般由1名专业法官、1名评估专家、2名非专业法官共同审理。

案件通常是书面审。这就意味着当事人必须以书面形式向郡行政法院表达他的诉讼请求是什么，提出请求的依据是什么。另一方面当事人也必须以书面形式答辩对方的控诉，并可以要求第三人加入到诉讼中来。法院也可以决定开庭审理，以补充书面审理程序的不足。

开庭后作出决定。在由专业法官和非专业法官共同出席的庭审中，当事人双方质证，最后，法庭认定案件的事实情况，并给出一个结论。

开庭审。有关精神问题的案件、有关年轻人管教的案件、有关滥用酒精和毒品的案件原则上必须开庭审，但是如果明显没有必要的可以例外。其他案件如果出于案件的需要也可以要求开庭审。法院或者当事人一方可以根据案件的实际情况要求由书面审转为开庭审。庭审通常是公开的，但是法院也可以决定不开庭审理。法庭在审理时将传唤当事人双方、诉讼代表、公共顾问、证人、专家。如果需要的话，还有翻译人员。

等出席庭审之后，法庭将考虑如何判决。如果有不同意见，那就投票决定。专业法官和非专业法官都只有一票。

郡行政法院的判决可以当庭宣判，也可以由法院择日宣判，判决通常是邮寄送达，以书面形式送达到涉案的当事人。

当事人对郡行政法院的判决不服可以以书面形式上诉至行政上诉法院。郡行政法院应当告知当事人上诉的期限。上诉状通常是向郡行政法院提交，并由其决定是否在上诉期限内上诉。

上诉状应说明为什么对郡行政法院的判决不服和要如何改变判决，如果对郡行政法院的判决不提起上诉，判决将发生法律效力。

许多案件上诉至行政上诉法院都要进行事先审查，如果没有通过事先审查，那郡行政法院的判决就直接生效。

(三)郡行政法院的法律援助等

作为一项规则，每个人在郡行政法院都有权获得辩护，法院也有某种责任帮助当事人并给予意见和指导。在郡行政法院有政府律师和法律援助等形式为当事人提供帮助。向郡行政法院提起诉讼之时，当事人也可以获得相关法律意见的帮助。郡行政法院之所以要提供法律援助因为在有些时候政府权力会或多或少地干预，法律援助的介入可以使调查全面、充分地进行。

政府律师通常是律师事务所的执业律师或者律师助理，是在某些特定案件里为当事人提供免费法律帮助的专家。其办案的费用则全部由国家支付，在有关精神问题的案件、未成年人管教的案件、滥用酒精和毒品的案件中，法庭通常会指派政府律师。

在郡行政法院的某些案件中如果没有被指派政府律师的话，可以寻求专业律师的帮助，国家将为其支付费用。提供法律意见的帮助，由法庭指派的律师为其提供不多于2小时的法律服务。

有关补充的问题。当事人因出庭所支付的车马费、住宿费、证人费用、误工费都可以向法院提出请求。在许多案件中法官向当事人征询索赔有关费用的意见。⁽¹⁸⁾

三、行政上诉法院

行政上诉法院瑞典语的表达为“Kammarr－tter”，英文翻译为“Administrative Courts of Appeal”。⁽¹⁹⁾行政上诉法院是郡行政法院的上诉法院，负责受理当事人对郡行政法院判决不服的案件的再审和受理部分直接由行政上诉法院受理的案件。因为当事人对郡行政法院的判决不服的案件的再审其受案范围直接由第一审决定，所以和郡行政法院的受案范围重复，并且程序也大致相同，所以在这里也就不赘述了。

这里主要介绍一下直接由行政上诉法院受理的案件。

主要有三类案件:⁽²⁰⁾

第一，涉及批准或者拒绝建设许可证的案件。这些案件许可主要是涉及建筑的位置和设计等问题。

第二，有关秘密的案件。原则上只要不涉及国家秘密公民都有权获得公共信息。在一审中法院要行政机关再次考虑是否公开相关信息，如果行政机关坚持不公开的话，可以上诉到行政上诉法院。⁽²¹⁾

第三，有关自然保护案件。当事人对除政府以外的行政管理机构作出的决定不服的，可以向行政上诉法院提起诉讼。⁽²²⁾

另外，行政上诉法院还有一个特别的制度就是上诉法院中法官的任职经历制度。根据1998年上诉法院和行政上诉法院实习活动法案原先的见习报告书记员制度将被新的制度取代。新法案规定在1998年12月到2000年12月间要取得行政上诉法院记录书记员资格就必须在地区法官或者郡行政法院任职一段时间。

在行政上诉法院担任一段时间的记录书记员之后才有资格被任命为报告书记员。自从被任命为报告书记员之日起，就开始了真正的法律生涯。郡行政法院的报告书记员就像法官一样独立办案。等完成郡行政法院的报告书记员的经历就可以获得行政上诉法院的任职资格。再经历9个月的见习期之后，就可以被任命为行政上诉法院的正式法官(参见图2)。

图2⁽²³⁾

四、最高行政法院

瑞典最高行政法院在瑞典语中的表达为:“Regerinsr－tten”，英文翻译为“The Supreme Administrative Court”。⁽²⁴⁾瑞典最高行政法院是法律上最高审级的法院，它受理来自四个行政上诉法院的上诉案件。此外，最高行政法院还受理对专利权申诉法院裁决不服案件的上诉。⁽²⁵⁾

不是所有的上诉案件都必须经过最高行政法院的审理。原则上，最高行政法院只审理有类似先例的案子。行政上诉法院也可以将自己不能纠正错误的案件交由最高行政法院审理。一般来说，最高行政法院接受案件后即要对案件进行全面的审理，但是也有部分审理的。此外，由检察总长和国会调查官提起的有关对违反职业纪律的医生进行处罚和限制的案件，可以不经过最高行政法院的事先审查程序，而直接进入审判程序，但是有关电影安全执照的案件除外。

在实践中行政上诉法院是大多数案件的最高审级。只有很小一部分的案件被允许上诉到最高行政法院。即使郡行政法院的上诉案件也要经过上诉法院批准，才能被行政上诉法院审理。

最高行政法院最重要的任务就是通过个案设立一个先例指导下级法院和律师如何适用法律。在普通最高法院，其任务也是创设先例，为刑事案件、民事案件如何适法提供指导性意见。

最高行政法院通过创设先例可以使相类似的案件得到相似的处理，并总结出法的一般原则，但是在许多案件中案情太过复杂，以至于很难总结出一个明确的处理原则。最高行政法院的判决对后继案件的审判都会产生重要影响，所以其经常给出许多原则，从而指导其他案件的审理。

最高行政法院审理的案件主要有涉税案件、社会福利案件、学生助学金案件、建筑施工案件、驾驶证案件、地方政府立法的合法性审查案件。在瑞典，最高法院和最高行政法院不像其他国家没有宣布法律和命令无效的权力。但是另一方面无论是最高法院，还是最高行政法院，甚至是其他法院和行政机关在具体案件中发现与宪法或者上位法抵触的情况，可以拒绝适用。

国会和政府立法如果明显错误可以不被采用。中央政府的案件一般都由最高行政法院决定。其他案件则一般由行政上诉法院决定。

这种机制称为司法审查。要在最高行政法院进行司法审查，则必须是涉及公权力和个人争议的案件，其他案件一般不被受理。如果最高行政法院和行政上诉法院发现行政机关的行政决定违法或者存在明显的错误，可以宣布行政决定无效，并将案件退回作出决定的行政机关。司法审查这种机制是满足欧洲宪法关于保护人权和公民自由并将其案件提交法院的权利。当今瑞典已经将欧洲宪法的规定融入到瑞典的成文法当中，持续传递的权利(A Continuous Transfer of Competency)要求对于政府案件都能被诉至行政法院接受审查。⁽²⁶⁾

最高行政法院和行政上诉法院目前主要审查对行政决定不服的案件和最高层次的政府、行政机关、法院因诉讼时效中断重新启动程序的案件。最高行政法院和行政上诉法院的审查都是属于司法审查。如果一个案件要进入司法审查程序，则必须是有新的事实或案件庭审和裁判过程中有明显的错误。诉讼时效中断的重新启动当事人则必须有不可预见并且可以宽恕的理由。

最高行政法院的成员被称为大法官。根据法律，最高行政法院应由16名大法官组成，但是如果有需要可以再增加。现在大法官人数为18名。法院共分为3个部门，分别审理各种案件。通常如果一个部门的法官要作出与以往判例相左的判决时，需要将案件交由最高行政法院全体成员组成的小组讨论。

批准复审或者重审简单案件如申请新的判决等一般只需1名大法官，而不是3名。诉讼时效中断，复审案件一般由3名大法官审理。有些案件为1名。大多数案件是根据作出行政决定的案卷进行审理。有时候也有言词辩论，并且通常都在斯德哥尔摩进行。一些案件最高行政法院也可以在不同的地方开庭。这些案件主要是一些有关财产、场所，物证需要在当地验证的。

在最高法院出席案件的双方必须是律师或者经特别授权的人，每一方当事人都有陈述己方观点的权利。

大法官由政府任命，并一直服务至退休为止。最高法院法官的职位不需要申请。它是由最高法院的成员秘密推选的。大多数大法官具有法律背景并且之前服务于其他法院。其中也有部分成员来自议会。其中有1名大法官来自于1名大学教授。现在最高法院迫切需要来自不同背景的人员加入其中，特别是那些专业性很强的案件。

最高行政法院的大法官都配备1名秘书，负责向大法官提交判决的意见。秘书必须是大学法科的毕业生。秘书的工作经验可以作为法律职业生涯的一部分。

最高行政法院每年都出版一本判例集，并且公布各种有关判决的数据。⁽²⁷⁾