第一节 保安服务法律制度研究报告
关于总报告研究背景的一点说明
保安服务是以向客户提供安全保障服务为目标的活动。20世纪80年代中期之前，由于社会上还没有出现专门的保安服务组织，各机关、单位的保安工作一般由机关和单位内部的保卫部门负责。20世纪80年代初，深圳市开始试点成立专门的保安服务公司，为机关、单位提供商业性和社会化的保安服务，由此就产生了保安服务如何制度化和法制化、保安服务业如何依法管理、依法发展的问题。虽然迄今为止我国已经在县级以上行政区域中基本上都成立相关的保安服务机构，但是，保安服务在法律上到底是何种性质，保安服务公司应当如何设立和可以享有哪些法律权益，机关、单位和个人能够获得什么样的安全服务，保安服务质量能否按照《消费者权益保护法》等法律、法规的有关规定来予以监督，保安人员在提供保安服务时的权利和义务如何界定，保安服务在实行社会综合治理、建设和谐社会中的功能和作用等，这些问题在法学界没有引起法学理论研究的关注，在实践中也缺乏正式有效的法律、法规加以规范。所以，总体上来说，保安服务法律制度在我国是一项待建的制度，必须要在认真研究保安服务活动性质和特征的基础之上，通过健全和完善有关保安立法、规范保安服务活动的方式来将保安工作纳入法制轨道，使保安工作能够在建设社会主义和谐社会中发挥应有的作用。
保安服务法律制度研究课题是2005年度北京市法学会重点研究课题之一，由中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员担任课题组负责人，课题组共由12名成员组成。包括北京市法学会领导、公安部治安管理局领导、中国法学会国际联络小组干部以及中国社会科学院法学研究所若干研究人员。一年来，课题组在调查研究、搜集材料和召开小型学术研讨会的基础上，对于保安服务法律制度所涉及的主要问题进行了全面和充分地探讨和研究，形成了目前的最终研究报告。本研究报告在总结和分析我国保安服务业建立和发展的经验基础之上，针对目前在保安服务业中存在的各种法律问题，结合我国现行法律制度的各项规定，提出了一系列健全和完善我国保安服务法律制度的一系列对策和建议，以供国家有关部门和保安服务企业在做出决策、立法和具体从事保安服务活动时参考。
一、我国保安服务业的历史发展、现状及特征
(一)我国保安服务业的历史发展
我国保安服务业的历史可以追溯到封建社会。明、清时代曾有过“镖局”、“镖行”，是当时专门为人护送押运贵重物品或货物的一种行业。民国以后，由于战乱，加之旧时的保安服务方式简单、低效，遂使镖局等行业失去市场而告消失。新中国成立以后，为了加强各机关和单位的保安工作，机关、单位内部都设立了以安全保障为目的的内部保卫机构，同时也形成了群策群防的机关、单位和社会安全保障体系。“文革”结束后，随着1978年党的十一届三中全会的召开，党的工作重点全面转移到社会主义现代化建设上来，市场经济迅速发展，改革开放不断深入，社会对安全防范需求日益增长。在这种大的历史背景下，1984年12月，中国当代第一家企业性质的“保安服务公司”在深圳蛇口工业区诞生了。1985年1月，全国政法工作会议总结了深圳首创保安服务公司的经验后，保安服务公司在全国各大中城市中如雨后春笋般地发展起来，截至2003年底，我国已拥有1800多家保安服务公司，保安从业人员已逾73万人。最新统计数据显示，到2005年底，全国保安服务公司已经达到2200多家，全国保安从业人员已达400万，在经济比较发达的地区，社会需求比较旺盛的地方，比如说北京、广东、上海、辽宁、山东、江苏，这几个省市的保安队伍均超过了4万人，广东省专职保安人员的数量已经达到13.5万，北京市正规保安服务公司所聘用的保安人员的数量也达到了7.6万。(2)
1992年4月9日，公安部部长办公会研究决定：同意筹备成立“中国保安协会”。同年12月31日经民政部注册成立中国保安协会。1994年6月25日至27日，中国保安协会在北京召开第一次会员代表大会。根据协会章程规定，其业务范围有10项：(1)开展调查研究，探讨在社会主义市场经济条件下促进保安服务业发展的对策；(2)开展保安服务理论、法规的研究，提供法律和业务方面的咨询服务；(3)指导地方保安协会工作；(4)组织培训保安服务公司的骨干力量，提高保安队伍的整体素质和企业管理水平；(5)组织和协调保安服务行业业务开展，举办行业研讨、信息传递、经验交流、展览展销活动；(6)组织和协调保安企业及有关单位研制、开发、引进保安技术防范的科技产品、器材、设备；(7)开展宣传，增进社会对保安服务业的了解；(8)发展同国外保安组织、企业的友好往来，进行对外业务技术交流，组织保安劳务输出，加入和参加国际保安组织的活动；(9)维护会员的合法权益，反映保安服务公司和从业人员合理意见和要求；(10)网站开通与运行、编印会刊等。由此，建立全国范围内的保安行业协会组织，比较有效地建立全国范围内的保安服务网络。
1996年10月8日，经公安部、外交部批准，亚洲专业保安协会中国分会成立。中国保安协会正式加入亚洲保安协会，(3)扩大了中国保安服务业的国际影响，标志着中国保安行业正式与世界接轨。二十几年来，保安业存在、发展的必要性从多方面得到体现。作为我国保安服务业诞生地的深圳市，其许多方面一直在我国保安业的发展中起着领跑作用。2003年，深圳市劳动和社会保障局、市公安局，根据保安业的社会作用、地位，针对发展需要，开始探寻保安职业化的可行性；2004年上半年着手组织编写保安职业培训教材，下半年组织初、中级保安人员职业技能大赛，大造了声势，在全市范围内掀起了保安从业人员学业务、练本领的热潮，从真正意义上拉开了保安职业化建设的序幕。随着保安制度的发展，保安服务公司的业务也逐步规范化。以北京市保安服务总公司(4)的业务为例，目前可以向社会公众和客户提供以下几种安全服务内容：1.为客户提供门卫、内部巡逻、特定目标守护、技术防范设备监控及其接处警等保安服务；2.为客户提供贵重、危险物资的押运、保管服务；3.为展览、展销、文娱、体育、旅游等临时性大型商业、文体活动提供保安服务；4.安全防范咨询服务；5.设计、生产、销售、安装、维修安全技术防范设施和保安装置以及其他经市公安机关批准的安全技术防范项目；6.法律、法规许可的其他保安服务项目等。
从全国其他城市和地区来看，保安服务公司为社会提供的保安服务也日益正规化和制度化，特别是社会公众对保安服务的性质和特征逐渐认同，机关、单位对商业性保安服务的需求也在稳步增长，保安服务业已经成为一个稳定发展的新兴行业。当然，在这种良好的发展背景下，由于我国目前在保安服务制度化、规范化方面还缺乏比较系统的法律规定，加上一些保安人员自身素质较低，发生了一些具有较大社会影响的严重刑事案件，引起了社会公众的一些不满。所以，当务之急就是要在理论上重视研究保安服务中出现的问题，在实践中通过完善立法来保障保安服务规范有序地向前发展。
(二)我国保安服务业的现状
中国现代保安业是在改革开放的经济社会条件下，为适应三资企业和社会各界对安全需求的迅猛增加和日益多样化而兴起的。1984年底深圳蛇口首创全国第一家保安服务公司，北京市在1986年4月1日，经北京市人民政府编制委员会批准，北京市公安局成立了北京市安全服务公司，其性质“为公安局下属的事业单位，编制50人，实行企业化管理，自负盈亏”。该公司的开办费由市财政支持，并依法在北京市工商行政管理局办理了注册登记手续。1992年，在各区县保安服务公司发展的基础上，建立了全市统一的北京市保安服务总公司。
经过20多年的发展，总体上讲，保安服务业在企业数量、人员规模方面有了很大发展，服务领域大大拓展，企业经营管理不断规范，不但创造了一定的经济效益，更创造了显著的社会效益。2004年全国保安服务公司的营业收入已经达到了75亿元，实现利税近10亿元。很多大的公司，像北京、广东、上海的公司，它们一年的营业额就有5亿元以上，上海已经达到了10亿元。保安公司在实现社会效益的同时，经济效益显著增长。(5)
以北京市保安服务业的现状为例，目前，北京市保安服务总公司已经发展成为有28家分公司、1家独资子公司、1家参股的中外合资公司的集团公司，从业人员达到7.6万余人。截至2005年10月底，保安服务总公司经营额达6.13亿元。保安服务客户12220家，其中人防服务客户4725家，技防服务客户7495家。服务对象涉及一般企业事业单位，水、电、气、热、易燃、易爆等危险品生产、贮存、运输、销售等国家重点、要害部门和单位，机关团体，金融单位，宾馆饭店，外国使领馆，国际组织驻京机构，其他涉外单位，大型活动，商业性展览展销活动等方面。经济效益也达到了一定规模，2004年北京保安服务总公司年经营额达到6亿多元，年利税达4000多万元，其中缴纳税金1000余万元(其中营业税及附加728万元、所得税300余万元)以及辅警支出3000余万元。与此同时，保安服务的社会效益也非常显著，主要表现在以下几个方面：第一，维护客户安全，客户安全护卫率达到99.8%。第二，辅警成就显著。辅警业务不断扩大，辅警工作机制进一步完善。2004年保安人员在履行保安工作职责、维护客户安全的同时，抓获违法犯罪嫌疑人23224人，协助破获刑事案件2423起，协查治安案件7342起，共计处理21392人。2005年以来，保安人员协助公安机关破获了“708案”、西客站抢劫案等一系列重特大案件。截至2005年10月底，北京市保安服务总公司系统共协助公安机关抓获违法犯罪嫌疑人25267人，公安机关从中破获各类刑事案件2840起，治安案件7676起，配合公安机关完成各类安全保卫勤务活动2045场次，为维护社会安全发挥了积极作用。第三，扩大就业。容纳和安置了大量外地来京务工青年和本市下岗人员，促进了首都经济发展。保安服务业现在已经成为具有一定职业吸引力的劳动力密集型的社会职业种类。1999年，劳动和社会保障部已经把保安人员列入国家职业序列(编号：3-02-02-01)，(6)保安已经明确作为一个职业类别，保安人员被列为两大类、329个工种，其中管理人员及专业技术人员(不是服务、生产人员岗位)序号为124，治安保卫人员序号为125。保安服务业已经正式获得了国家法律和社会公众的认可。
(三)我国保安服务业的基本特征
自20世纪80年代中期，在我国出现首家以向客户提供商业性安全服务为宗旨的保安服务公司之后，保安服务业的发展异常迅猛，主要表现为以下几个方面的特征：
1.保安服务公司从专业化不断向社会化方向发展，形成政府主管的保安服务公司为龙头、社会各种力量开办的保安服务企业为辅助的多种所有制、多种管理模式的保安服务主体的大格局。
我国的保安服务公司最初是依附于公安机关的，也就是说，正式的保安服务公司都是由公安机关组建的，虽然有关法律规定要求保安服务公司与举办单位要实行职能分离，保安服务公司不能成为公安机关的下属机构，(7)但是，迄今为止也没有从法律上完全明确举办保安服务公司的公安机关与所属的保安服务公司之间的关系。根据1988年7月公安部颁发的《关于组建保安服务公司的报告》(［88］公发14号)的规定：组建保安服务公司须经县、市公安机关审查批准，并按规定向工商行政管理机关申请登记，经核准登记发给营业执照后方可营业。保安服务公司是为客户承担保安服务和提供安全防范咨询业务的服务型企业，经济上实行独立核算，自负盈亏。保安服务公司的主管部门是公安机关，业务活动由公安机关指导和监督。所以，公安机关举办的保安服务公司是我国目前保安服务企业的最核心的组成部分。关于其他主体开办保安服务公司或从事保安服务业务的问题，目前相关的法律规定存在着不协调和不一致的地方。根据中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》的规定：保安服务公司只能由公安机关独资开办，其他任何单位、部门和个人不得经办保安服务公司。但是，在实际生活中，公安机关开办的保安服务公司虽然得到了非常迅速的发展，但私保现象仍在一些地方具有了一定的规模。
但是，随着社会主义市场经济的不断发展，社会公众日益关注自身的人身安全、财产安全，对保安服务的市场需求也越来越大。在这种情况下，除了正规的保安服务公司在依法向客户提供安全服务之外，一些社会组织或者居民社区开始自聘保安人员维护秩序，许多未经公安机关事先许可的企业组织也介入了保安服务市场。以北京市目前的保安服务市场为例，除了北京市保安服务总公司及其下属的各分公司向社会公众提供必要的人防和技防安全服务之外，还出现了其他形式的保安服务组织。如目前在北京市保安服务总公司名下的保安人员约7.6万人，而非正规的保安人员数目远远地超过了正规的保安人员数目。随着市场需求的扩大，企业登记的法定条件也发生了变化，加上相关法律规定滞后，形成了另一种现实，即没有经过公安机关批准，但到工商行政管理部门注册，一般以咨询和培训的名义注册了一批从事保安服务业务的公司。工商行政管理部门从2003年开始对注册企业的经营范围开始放宽，一般法律、法规禁止的或者是要求批准的行业，不得经营。在法律、法规没有规定的或者是未予禁止的，可以自主选择经营。因此，工商行政管理部门在企业注册登记条件上的变化导致了100多家没有经公安机关批准而从事保安服务业务的企业的诞生。2004年初北京市这样的企业就发展到100多家，这些企业目前在管理上可以听公安机关的，也可以不听。一般都是在社会上惹出了重大的、具有显著社会影响的事端后，公安机关才不得不被动介入。目前在这些企业从事保安服务工作的约有2万人。
此外，物业保安是根据建设部制定的《物业管理条例》而建立的。也就是说，物业公司自己配备的保安人员在本物业小区内进行服务。北京市目前约有2500家物业公司，雇佣的保安人员有5万人。由物业公司雇佣的保安人员的服务只能在小区里，不能把自己的保安雇佣给外单位。
另外，各企业事业单位内部不雇用商业性保安，自己招募或者是使用自有职工从事保安业务，从事内部保卫工作，但与保卫干部性质不一样。这类内保人员目前大概有6万。还有在娱乐场所由企业老板雇佣的保安人员，这部分人在社会上影响很大，目前大概有2万多人。(8)
所以，粗略地统计一下，在目前社会上存在的保安服务公司或者是保安服务市场中，由公安机关批准和认可的正规保安服务公司提供的保安人员只占到实际上从事各类保安服务业务的保安人员总数的1/3，还有2/3的保安人员都属于非正规渠道聘用的。从全国范围来看，正规渠道提供的保安人员与非正规渠道提供的保安人员的比例与北京市的情况大致相当。据统计，全国目前经公安机关自己批准组建和管理的保安服务公司是2169家，人数已达100万人。另外，在公安机关监管之下的物业公司的保安、商场的保安，其他一些地方自建的保安，包括一些企事业单位自建的保安，这批队伍大约有300万人。(9)
目前，非正规渠道产生的保安人员服务的领域和范围比较宽，一方面，比较好地弥补了正规渠道提供的保安人员的数量的不足，但另一方面，也给公安机关对保安人员和保安服务市场的管理和监督带来一定的困难和问题。
2.保安服务的服务范围也日渐扩大，从一般性的社会安全服务逐渐扩展到特殊形式的安全服务，形成了多种形式的保安服务并存的保安服务业务体系。
传统的保安服务业务主要是提供人防服务，即通过向客户提供保安人员的方式，来帮助客户解决安全防护的问题。保安人员所提供的安全服务一般限于警戒、巡逻和协助客户维持安全秩序等。随着保安服务业务的拓展，技防业务和咨询、培训等业务也逐渐成为保安服务的重要项目。我国的保安服务的服务范围目前也已经拓展到以人防服务为主，以技防服务为辅等一系列的综合性的保安服务产品体系。从1984年深圳蛇口成立第一家保安服务公司至今，中国保安业走过了22年的发展历程。在此期间，我国的保安业务已由单一的人力防范，发展为人防、技防、犬防、押运、保安咨询、劳务输出等为一体的全方位的保安服务网络。以北京保安服务总公司为例，目前的经营范围就包括下列事项：提供保安服务，派驻保安人员；保安人员培训；提供安全信息咨询；设计、安装安全技术防范设备；销售、维修安全技术防范器材等。
3.保安服务对象的规模、数量也不断增加，目前已经基本上涵盖了各类性质的社会客户。
保安服务最初的服务对象是一些三资企业、居民社区以及宾馆、旅游胜地等安全问题比较突出，依靠自身的保安力量无法有效地解决安全防护的单位和场所。但是，随着社会主义市场经济的不断发展，社会公众对商业性的安全服务形式逐渐予以认可，因此，越来越多的领域开始产生对商业性保安服务的需求。目前，保安服务公司或者是其他保安服务组织可以向客户提供的服务范围涉及门卫验证、内部安全巡视检查、目标守护、大型活动会议秩序维护、物资押运、安全产品的设计研究开发、安全工程施工、设施监护(报警服务)等。保安服务公司通过与客户之间签订安全服务合同和劳务服务合同的方式，已经建立了与社会各界紧密联系的保安服务客户网络。一些重要的国家机关、首脑部门和军事要地，在维持日常秩序或者是安全护卫中也开始使用社会上的商业性保安来弥补自身安全保护力量的不足。例如，浙江省义乌市民间镖局拥有吸引客户的过硬“三招儿”。队员均为义乌当地青年，训练有素，身手敏捷，护款时佩证上岗，3人一组，身穿防弹衣，头带钢盔，手持盾牌、电警棍，使用专门车辆和保险箱，并在护款车上装备了GPS卫星定位系统等先进设施，此其一；其二，与客户签订护款协议，同时与保险公司签订护款保险合同，约定一旦发生意外，即由保险公司赔付损失，年最高赔偿额为300万元，一次最高赔偿为150万元，这不但让客户放心，也让镖局自己有不怕万一失手的底气；其三，根据客户需求，不断健全护款流程，开发新的业务。(10)据《都市快报》报道：“现在义乌的银行门口几乎没有人敢抢钱了。”民间镖局——义乌保安服务公司在全国率先推出的有偿护款服务，不但使公司护款业务从零起步，做到一年护款22亿元，还使当地“两抢”案件大幅下降，其中尾随银行取款人抢夺案件几近绝迹。(11)当然，在保安服务客户普及化的过程中，也出现了一些以保护民营企业老板人身安全为主要任务的“私人保镖”等现象，引发了一些新的社会问题，(12)也引发了社会公众对私镖问题的不同认识，这些是需要认真加以研究和对待的。
4.保安服务公司在服务方式上坚持了社会服务与辅警服务相结合，在追求经济效益的同时，社会效益也是保安服务公司着重追求的企业目标。
保安服务公司的经营服务项目和安全服务活动与公安机关的工作有着紧密联系，其社会功能都是维护社会安全和治安秩序。根据1988年7月公安部颁发的《关于组建保安服务公司的报告》的规定，保安工作，在业务上受公安机关领导。广义上讲，所有保安服务活动，都具有辅警性质，保安组织的某些安全服务工作，比如大型活动、重要会议的警务活动安全保卫方案，报案力量与警察是按照一定比例配备的。保安的一些业务如交通、治安巡逻、社区保卫都是直接受公安机关管理的。我国目前保安服务在辅警方面的作用是非常显著的。以北京市保安服务总公司为例，就先后颁布了一些辅警的规章制度。如《辅警勤务管理规定》、《固定点联网报警系统接处警管理办法》、《保安纠察办法》等。但是，也存在着保安服务公司辅警任务重，保安服务公司无偿投入过多，企业负担加大的问题。从全国范围来看，保安人员在辅助警察维持社会治安、发现违法犯罪线索等方面取得了令人可喜的成绩。据统计，2004年，全国各地保安人员为公安机关提供的破案线索就有10万条，这对公安机关侦查破案、维护治安方面提供了很大的帮助。保安人员直接抓获犯罪嫌疑人10.7万人。(13)
5.目前我国的保安服务市场还没有完全向国外保安服务公司开放，保安服务业的发展还受到一定的特殊政策的保护。
我国的保安服务市场长期以来主要是对内的安全服务市场，即便是涉及外国贵宾、外国企业等有关的人防安全服务，也是由国内的保安服务公司来提供相关的服务业务。以北京市保安服务总公司为例，其下属的分公司中就有一个是专门从事外事服务的。(14)近年来，已有一些国外的保安企业开始在我国从事一些保安咨询、保安技术防范产品的推销等工作，甚至有个别外资企业还试图进入我国金融押运领域。与之相伴的是，关于外资能否进入保安行业的争论从未停止过。不过，保安服务市场带有一定的特殊性，即使是发达国家也不会无原则地允诺完全放开本国的每一块市场，特别是保安服务市场。因为像金融现钞押运等实行武装押运的保安业务，直接涉及枪支配备、管理和使用，关系到社会稳定、公共安全和金融安全等十分敏感的问题。2006年，根据我国加入WTO的承诺，我国将开始放开保安市场。但是，保安市场上的某些领域对于外国保安企业来说要有相应的限制性规定。公安部治安管理局负责人就保安服务市场向外国企业开放的事情曾经明确表态：“比如说防暴枪，因为在我国火器和枪支的管制历来是比较严格的，就算国外保安企业进入中国的保安市场，在带枪武装押运方面也要受到一些限制。”(15)保安服务市场如何向外国企业开放，目前还处于研究和探索阶段。
6.政府主管部门对保安服务公司的管理方式正在从政企不分的管理模式向政府主管部门主要对保安服务公司实行监督管理的模式转变和过渡。
我国的保安服务公司从成立一开始，就完全附属在公安机关之下。2000年的《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》规定：保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。直辖市和省会市以及省辖市公安局和县(市)级公安局可以组建保安服务公司。省、自治区公安厅、地区公安处、派出所(警署)和公安机关内部各部门、企事业单位不得组建保安服务公司。保安服务公司由人民政府公安机关统一领导和管理。公安机关治安管理部门是保安服务公司的主管部门，代表公安机关对保安服务业实施管理和监督，规范保安服务业的经营方向，指导保安队伍建设。
因此，公安机关与其所开办的保安服务公司之间的从属关系在法律文件中已作了规定，如《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》规定保安服务公司不得冠以公安机关名称，应作为独立的法人实体，实行独立核算、自主经营、自负盈亏，独立承担民事责任。公安机关与保安服务公司在经济上彻底脱钩，不得抽调、占用公司资产，不得以任何方式在公司报销或者提取费用，不得为公司提供任何形式的经济担保。但实际上，公安机关与其开办的保安服务公司在所有权关系上存在着密切的联系，也就是说，实际上是开办保安服务公司的公安机关是保安服务公司的产权所有人。此外，公安机关还通过派遣公安人员进入保安服务公司的管理层的方式来全面影响保安服务公司的各项业务活动。为防止这一现象，在《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》也有明确规定。该规定要求：保安服务公司应向工商行政管理部门登记注册，公司法定代表人人选须经公安机关治安管理部门审核。公安机关的现职领导干部不得在保安服务公司兼职，选派民警到保安服务公司工作，由公安机关人事部门按干部管理权限办理。从公安机关选派到保安服务公司工作的民警可以保留警籍，但不得着警服。在保安服务公司工作期间，晋级、晋衔等与其他民警相同，工资和福利待遇只能任选其一。以北京市保安服务总公司为例，从1996年12月开始，经北京市人民政府编制委员会批准，北京市保安服务总公司挂市公安局保安管理处的牌子，并核定为正处级事业单位。2003年，保安行政管理职能与企业经营职能分离，保安服务公司成为纯粹经营单位。目前，北京市保安服务总公司由北京市内保局保安处进行管理。
所以，公安机关对自身成立的保安服务公司还没有从管理体制上真正脱钩，在人、财、物上还存在着千丝万缕的法律联系，这种复杂的关系也在某种程度上阻碍了保安服务公司的自主经营，影响了保安服务公司的发展规模。但最近，随着民营化的保安服务企业的出现以及中国即将对外国企业开放保安服务市场，传统的公安机关与其所属的保安服务公司政企不分的局面正在逐步得到改进。
7.保安服务的内容从主要提供人防服务逐渐增加到包括技防服务在内的多品种、全方位的安全服务相结合的安全服务产品体系，商业性安全服务正在成为我国服务业的一个最有发展前景和活力的行业。
我国的保安服务公司向社会公众和客户提供的安全服务，长期以来属于一种特许经营项目。公安部曾经发布了相关的法律文件明确地规定了保安服务公司的服务内容和经营范围。《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》规定：保安服务公司的经营范围：(一)企事业单位、机关团体、居民住宅区、公共场所的安全守护；(二)货币、有价证券、金银珠宝、文物、艺术品及其他贵重物资和爆炸、化学等危险物品的押运；(三)展览、展销、文体、商业等活动的安全保卫；(四)研制开发、推广应用各类安全技术防范产品，承接各类安全技术防范系统工程，并提供相应的技术服务；(五)安全防范咨询服务。此外，该规定还明确规定：保安服务公司不得从事下列活动：(一)提供个人人身保安服务；(二)经营各类枪支、弹药、管制刀具等器械；(三)经营人民警察的警用标志、制式服装和警械。保安服务公司不得从事非保安业务，不得从事生产和商贸活动，不得接受企业挂靠，不得延伸办企业。
所以，总的看来，目前我国各类保安服务公司所提供的保安服务业务中，人防服务的比重比较大，以北京市保安服务总公司的收入为例，劳动力密集型的保安劳务收入占94.6%；技术和资金密集型的技术防范业务收入，包括技术防范服务收入，技术防范工程收入只占2.85%；押运服务业务比重更小。(16)因此，总体上来说，我国的保安服务企业基本上还是劳动密集型的服务企业，所提供的产品服务种类虽然齐全，但不同类型的产品种类分布比例还不均衡，企业自我发展的内在潜力还不是很大，还需要在提高技防等服务产品的数量和质量上进一步开拓市场，进一步优化保安服务企业的产品服务结构和经济效益，增加企业自身的造血功能。
8.保安服务公司正在从产权模糊的集体所有制或者是国家所有制的产权制度逐渐地向民营化方向发展，保安服务行业所提供的社会安全服务正在不断走向市场化、规范化。
保安服务目前在我国现有法律框架下属于特许经营项目，根据国务院保留的行政许可项目［《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(自2004年7月1日起施行)，《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(2004年)］，“设立保安培训机构审批”属于保留的行政许可项目，“开办保安服务企业审批”属于保留的非行政许可审批项目，因此，保安服务仍然是特许经营项目。另外对押运特别是武装押运有严格的审批管理规定。公安部2005年印发的《保安押运公司管理暂行规定》对押运车辆、注册资金、枪支使用都有严格规定。所以说，尽管目前社会上出现了非正规渠道的保安服务企业或者组织，但是，由于有关的政策和文件将许多重要的保安服务业务限定为特许经营项目，因此，除了正规的保安服务公司可以涉足所有的保安服务业务领域之外，其他类型的保安服务企业或组织实际上从事的保安服务业务非常有限，大多局限在向客户提供人防服务方面。因此，在非人防领域的安全服务业务还缺少必要的市场竞争机制，要真正开拓市场，特别是要应对向WTO成员国开放保安服务市场，必须取消不必要的限制保安服务的经营许可规定，只对个别领域加以特许经营的限制。
总之，我国目前的保安服务业的发展是以各级公安机关成立的保安服务公司为主体、以物业保安以及其他社会组织所提供的保安服务业务为补充，商业性保安服务与内部保安服务相结合的综合性的保安服务体系。由于受到传统体制的影响，目前的保安服务市场还没有完全开放，一是还没有向外国企业开放，二是许多重要的保安服务业务属于特许经营项目，加上保安服务公司主要以劳动密集型的人防服务为中心，所以，保安服务业还没有实现完全的市场化。此外，民营资本还很难进入保安服务市场，保安服务的对象还没有扩展到私人安全服务领域，加上目前的保安人员的文化素质低，在制度上又缺少相关的法律、法规规定，还缺少保安服务业的国家服务标准和行业服务标准，因此，不论是从管理体制上，还是从保安服务业的制度化和规范化方面来看，都需要在进一步完善和健全相关法律制度的基础上大力发展保安服务业，并使之逐步走向成熟。既要关注社会效益，充分发挥保安力量在辅警中的作用，同时也要注意经济效益，增强保安服务企业自身的造血功能和在市场中的生存能力，以适应社会经济的发展以及社会公众对安全需求不断增长的要求。
二、目前我国保安服务业制度化和法律化的现状、存在的主要问题及其原因分析
(一)目前我国保安服务业制度化和法律化的现状
我国的保安服务业已经历了20多年的发展历程，但是，其法制化的程度却不能令人满意，其基本状况表现为：至今没有有关保安服务业的专门性法律、法规，甚至缺乏法律、法规层面上统一的专门性规定，迄今为止，保安服务业的发展及其管理主要依靠有关的政策性文件，以及散见于有关法规中的相关规定、有关部门在不同时期发布的有关规范性文件、有关的地方性法规等。
我国关于保安服务业最早的政策性文件大概可以追溯至1985年1月经中央批准的全国政法工作会议文件。该文件中提出，借鉴国外经验，在大中城市创办保安服务公司，承担大型营业性展览、展销和文体活动，以及外商独资、合资企业的保安业务，建立这样一个在公安部门直接领导下的服务公司，既能满足社会需要，有利于治安管理，又有利于缓和警力不足的困难。在此基础上，1988年7月2日发布的《公安部关于印发〈关于组建保安服务公司的报告〉的通知》成为发展保安服务业比较直接的依据。根据该通知的规定，保安服务公司是为客户承担保安服务和提供安全防范咨询业务的服务型企业，经济上实行独立核算，自负盈亏。保安服务公司的主管部门是公安机关，业务活动由公安机关指导和监督，组建保安服务公司须经县、市公安机关审查批准，并按规定向工商行政管理机关申请登记，经核准登记发给营业执照后方可营业。
之后，由于保安服务组织在队伍管理、经营业务、人员培训、保安服装标志等方面的混乱状况较为普遍，一些地方不断发生保安人员侵犯公民人身权利等违法犯罪案件。有关部门还多次下发了文件，要求规范保安服务业的管理。如1999年5月2日的《公安部关于进一步做好保安服务业工作的通知》、1997年11月6日的《关于清理整顿保安服务行业的决定》、2000年3月1日的《公安部关于印发〈公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定〉的通知》、2002年11月22日的《清理非法保安组织规范保安服务市场专项整治工作方案》等。根据上述规定，公安机关应当在经济上与保安服务公司彻底脱钩，严禁将保安服务公司当作公安机关谋福利的实体。而且，保安服务公司应当由公安机关统一领导和管理，公安机关治安管理部门是保安服务公司的主管部门，代表公安机关对保安服务业实施管理和监督，规范保安服务业的经营方向，指导保安队伍建设。保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。
截至目前为止，保安服务业行政管理的法规依据主要是政府主管部门的规范性文件，根据公安部2004年《关于保留、修改、废止部门规章及规范性文件的通知》，清理了中华人民共和国成立以来由公安部主办起草的现行有效的法律、行政法规、部门规章以及由公安部或有关业务局下发的规范性文件共1871件(其中规范性文件1738件)。在决定保留的558件公安规章和规范性文件中，有关保安管理的规范性文件有2件：其一是1988年7月公安部《关于组建保安服务公司的报告》；其二是1992年5月公安部《关于进一步做好保安服务业工作的通知》。另外，有决定修改的规范性文件4件(另有已经决定废止的规范性文件7件)。
目前对于保安服务业有着直接影响的政策性文件主要是中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》。该规定声明：保安服务公司只能由公安机关独资开办，其他任何单位、部门和个人不得经办保安服务公司。这一规定对目前保安服务业的发展有着很大的影响，需要在实践中加以不断修改和完善。
为了加强对保安服务业的管理，公安部、国务院法制部门曾经在前几年组织起草《保安服务业管理条例》。但是，由于在一些基本法律关系上没有理清，特别是公安机关与保安服务公司之间的关系没有彻底明确，所以，一度出台希望很大的《保安服务业管理条例》遭到搁浅。在实践中，为了加强对本行政区域内的保安服务业的管理，天津、广东、广西、河南、辽宁、云南等十几个省、市、自治区的人大常委会或人民政府都先后制定了地方性法规或地方性政府规章。(1)有关保安服务业的地方性法规。例如，1995年11月27日云南省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，1995年11月27日云南省第八届人民代表大会常务委员会公告第43号公布，自1996年4月1日起施行，根据2004年6月29日云南省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议《云南省人民代表大会常务委员会关于修改和废止16件涉及行政许可的地方性法规的决定》修正的《云南省保安服务管理条例》；1999年8月3日经湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过并予公布，自1999年10月1日起施行的《湖南省保安服务管理条例》；1997年1月18日由广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过并予公布，自公布之日起施行的《广西壮族自治区保安服务管理条例》；2002年11月29日辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过并根据2004年9月29日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈辽宁省保安服务管理条例〉的决定》修正的《辽宁省保安服务管理条例》等。(2)地方政府规章。例如，2000年4月17日福建省人民政府第54号令发布并根据2004年7月7日福建省人民政府发布的《福建省人民政府关于修改〈福建省保安业务管理办法〉的决定》进行修订的《福建省保安业务管理办法》； 2002年12月27日根据山西省人民政府第159号令发布并于2003年2月1日起施行的《山西省保安服务业管理暂行办法》；1998年1月9日天津市人民政府发布并2002年1月18日根据天津市人民政府《关于修改〈天津市保安服务业管理规定〉的决定》修订的《天津市保安服务业管理规定》等，河南省和黑龙江省人民政府也制定了相应的保安服务业的管理办法。
北京市在加强保安服务业法制化方面还进行了一些立法工作。2005年9月20日北京市政府办公厅转发市公安局《关于加强保安服务企业和保安培训机构监督管理工作的意见》，对保安企业开办程序及经营范围、关于培训机构设立程序及培训内容等作出了规定。目前，北京市人民政府已经起草了《北京市保安服务业管理条例》(草案)，属于地方政府规章类别。
另外，近几年国务院颁布实施的行政法规，如《娱乐场所管理条例》、《物业管理条例》、《专职守护押运人员枪支使用管理条例》等对于保安服务业也有相应的规定。比如，《娱乐场所管理条例》中规定，娱乐场所经营单位应当建立、健全各项安全制度，按照国家有关规定配备保安人员，保安人员须经县级以上地方人民政府公安机关培训，经培训并取得资格证书的，方可上岗。
总之，目前我国关于保安服务业方面的立法：一是不统一，还没有出台以保安服务业为调整范围的专业性的保安服务法律或行政法规，因此，有关保安服务业的相关制度，都是分散在一系列政策或者是法律、法规以及规范性文件中，不利于建立统一、有效的保安法律制度，很多重大的保安理论问题没有得到解决。二是立法的层次较低。目前有关保安服务方面的立法，只有公安部发布的一些规范性文件，在地方上也只有十几个省、市人大或者人民政府出台了有关保安服务的条例或办法，在一些重大的保安服务制度方面，如公安机关与保安服务公司的关系、保安企业民营化、外国企业进入中国保安市场等问题上，还缺少全国性的可以统一予以实施的保安制度。三是有关保安立法的理论相对滞后，重大的有关保安服务业的法制理论问题，学术界基本上没有介入，保安服务业在市场经济中的法律定位还不是十分清晰，许多保安服务业务仍然属于特许经营的范围，有关安全服务的基本民事法律关系还没有得到民事法律或者是消费者权益保护法等重大的保障人身权利或者财产权利的部门法的高度关注。因此，保安服务业的法制建设任务很重，尤其是保安服务业方面的立法工作需要进一步加强。
(二)我国保安服务业制度化和法律化方面存在的主要问题
从保安服务业在我国存在的20多年的历史来看，保安服务业制度化和法律化过程中主要出现的问题及原因有以下几个方面：
1.立法严重不足。总体上来说，我国的保安服务业还处于无法可依的状态。如上所述，当前，我国保安服务业的管理主要依赖于有关部门就保安服务业专门下发的有关文件进行管理，迄今为止，尚没有就保安服务业制定专门性的法律乃至行政法规。有关的规范性文件只是对保安服务企业的设立、经营、管理等作了若干比较原则的规定，缺乏操作性，事实上，从保安服务企业的组建、管理，到保安服务企业的服务范围、提供服务的方式，再到保安人员提供服务时的权利义务等都没有权威的、统一的规定。这在很大程度上制约着我国保安服务企业的健康发展。目前在国家立法层面的规范保安服务业的只有公安部出台的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》这一部委规范性文件，在地方上也只有十几个关于保安服务的地方性法规和地方政府规章，地方性法规与地方政府规章相互配套的更少，只有个别省、市制定了这样的地方性法规或地方政府规章。如广东省的《广东省保安服务管理条例》和《广东省保安服务管理条例实施细则》等。这样的立法状况是不利于从总体上来确定保安服务业的法律地位以及在保安服务过程中各方之间的法律关系的。特别是保安服务涉及一些民事权利事项，仅仅由公安部的规定来提供一种政策性依据，这种立法状况与立法法所强调的法治精神是不相吻合的。所以，要解决保安服务法律化的问题，必须在立法上下功夫。
2.保安服务的法律性质还有待于进一步探讨。目前公安部出台的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中规定，保安服务公司是为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量。保安服务公司由人民政府公安机关统一领导和管理。公安机关治安管理部门是保安服务公司的主管部门，代表公安机关对保安服务业实施管理和监督，规范保安服务业的经营方向，指导保安队伍建设。保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。直辖市和省会市以及省辖市公安局和县(市)级公安局可以组建保安服务公司。省、自治区公安厅、地区公安处、派出所(警署)和公安机关内部各部门、企事业单位不得组建保安服务公司。保安服务公司不得冠以公安机关名称，应作为独立的法人实体，实行独立核算、自主经营、自负盈亏，独立承担民事责任。公安机关与保安服务公司在经济上彻底脱钩，不得抽调、占用公司资产，不得以任何方式在公司报销或者提取费用，不得为公司提供任何形式的经济担保。上述规定并没有完全弄清保安服务企业的法律性质，存在着许多价值上的矛盾。如果保安服务企业属于独立的民事主体，那么，个人只要符合申办条件，也应当根据法律规定的条件获得许可，但是，公安部的规定只允许公安机关设立保安服务公司，实际上是政企不分的模式。特别是保安服务公司的管理层由公安机关的工作人员担任，这种管理模式很难分清保安服务公司是在提供民事服务，还是在代表公安机关提供行政服务。因此，应当根据《行政许可法》的规定，来重新界定保安服务公司的法律地位，要依据特许经营权的思路来改造保安服务公司的企业性质，增强法律、法规对其约束力。
3.保安服务的范围显得相对较窄，应当建立起以保护消费者的安全利益为核心的保安服务体系。根据公安部目前的规定，保安服务不包括为个人的人身安全提供安全服务，而在实践中，恰恰是个人对安全服务存在着广泛的需求。在正规的保安服务公司无法为个人的人身安全提供服务的情况下，就出现了私人保镖和不合法地提供安全服务的情况，引发了一些不必要的法律纠纷。保安服务公司雇佣的保安人员文化素质比较低，以北京市保安服务总公司对3036名保安人员的学历调查为例，其中小学毕业的387人，占12.747%；初中毕业的920人，占30.303%；高中毕业的909人，占29.941%；大专毕业的416人，占13.702%；大学毕业的404人，占13.307%。保安人员的主体学历是大专文凭以下。同时由于一些机关、单位私自雇佣的保安人员素质太差，没有起码的服务水平，有些甚至是不法分子，因此，出现了一些广为社会关注的由保安人员的行为引发的违法犯罪案件和民事侵权行为。所以，从对保安服务规范管理的角度来看，应当通过制度改革来将所有的安全服务行为都纳入到法制轨道。
4.由于缺乏较高位阶的专门性立法，造成了在实际管理中，保安服务业的管理同其他法律、法规确立的制度之间存在着矛盾。这其中，比较典型的例子就是保安服务业管理同《行政许可法》有关规定之间的矛盾。按照《行政许可法》第12条的规定，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等的特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，是可以设定行政许可的。但是，该法也明确规定，本法第12条所列事项，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。而有关保安服务业的行政许可，其依据均是公安部的有关规范性文件，由于《行政许可法》出台后，部委规章或者是规范性文件已经不能再设立行政许可项目，所以，保留公安部确立的保安服务的特许经营项目实际上与《行政许可法》的基本法律精神相违背。毫无疑问，现行的保安服务业管理机制是同现行的行政许可制度相矛盾的。而这一矛盾只能通过加强保安服务业的立法来解决。
5.由于缺乏保安服务业的专门立法，关于保安服务业的认识不统一，也造成了国家的有关政策、有关部门的规范性文件同地方有关法规之间，以及地方有关法规相互之间在具体制度上的矛盾。比如，按照国家的有关政策，保安服务企业是禁止其他投资主体投资开办的，而只能由公安机关独自开办，(17)但是，各地方出台的有关的法规中并没有此类规定。类似这样的情况无疑会给公安机关的执法带来困难。而且，由于对于保安服务业及其管理机制缺乏统一的规定，导致有关的地方法规中关于保安服务业的具体制度也是有差异的，这种地区间的差别往往会影响保安服务业在全国范围内的市场化。
6.由于缺乏保安服务业的专门立法，在我国加入WTO逐步履行入世承诺过程中，不利于提高我国保安服务业在国外竞争者面前的竞争力。我国加入WTO后，保安服务业作为服务业的一部分，逐步扩大对外开放、允许外国或者境外的保安企业进入是迟早的事情。而我国的保安服务业由于长期以来是由一家保安服务企业垄断一个地区的保安服务业，保安服务业企业缺乏必要的竞争机制，随着国外保安服务企业的逐步进入，现有企业的服务质量及其服务的专业化很难适应将来客户的要求。同时，由于缺乏保安服务业的专门性法律规定，对于保安服务企业的服务范围、地位、职责、从事业务过程中的权利义务等均没有权威性的规定，在国外保安企业全方位进入国内的情况下，不能有效地规制其行为。事实上，这也必将会对我国的保安服务业造成严重的冲击。
7.保安服务的方式不太规范以及保安人员的权力模糊。目前在社会上存在的保安服务方式很不规范，特别是保安人员所持有的安全设备和所采取的保安手段没有得到有效控制。存在着保安人员权力过大的问题，有的甚至在行使着公安人员的职权。所以，应当通过立法的方式来明确保安人员提供保安服务可以采取的服务方式和手段，使得客户能够明确了解自己的合法权益。保安服务业立法的缺位还导致保安服务企业与保安从业人员之间的权利义务关系不明确，不利于其从事保安服务工作。首先，现行的有关规范性文件中对于保安服务企业、保安从业人员等违反保安管理的有关规定所应承但的法律责任没有做出切实可行的规定，这不利于规范保安人员的行为，也不利于监督管理机构依法实施监管。(18)其次，对于保安人员的权利义务缺乏必要的明确规定。现在，关于保安人员可配备的武器装备、保安人员行使职责过程中的职责权限、保安人员的各种福利待遇(19)等，均没有明确的法律规定，这既不能规范保安人员的履行职务行为，又不能确保其安于本职工作，从总体上说，是不利于保安服务业的健康发展的。
总的来说，我国的保安服务业经历了从无到有、从不健全到逐步完善的过程，有关的规范性文件借助其灵活性，在我国保安服务业的健康发展过程中起到了积极的作用。但是，随着保安服务业的进一步发展以及来自于国内外的种种压力，现行的缺乏法律法规的状况所带来的种种弊端也逐步暴露出来，并已经很难适应我国保安服务业进一步发展的需求。为此，迫切需要结合我国的实际国情，进一步加快我国保安服务业的法制化进程。就现有的保安服务制度化的情况来看，保安服务公司与公安机关、保安服务公司与保安人员、保安服务公司与客户、保安人员与客户、保安人员与居民等之间的法律关系并不是非常清晰，需要从法理上进行认真研究，在制度上设立起比较科学的管理机制。
(三)我国保安服务业制度化和法律化方面存在的问题的原因分析
总结我国保安服务业二十几年来在制度化和法律化方面的经验和教训，之所以会出现保安服务业方面相关的制度和法律的发展远远落后于实际生活中保安服务业蓬勃发展的要求，以及随着社会主义市场经济的不断发展，社会公众对商业性保安产生越来越多的需求的状况，出现了作为社会的上层建筑的制度和法律落后于保安服务业发展的现实的局面，主要的原因有以下几个方面：
1.对保安服务业的政策规制过于严厉，导致了保安服务业的发展规模受到体制的限制以及保安服务公司自身的法律地位不能完全地独立。我国保安服务业最早是从深圳发展起来的，但是，由于保安服务的特殊性质，使得在最初成立保安服务企业的时候，有关政策对保安服务业作为一个整体的服务行业的发展就控制得比较严。这里主要集中在两个重要的文件中。一是中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》。该规定声明：保安服务公司只能由公安机关独资开办，其他任何单位、部门和个人不得经办保安服务公司。二是根据中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》的精神而由公安部制定的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》。该规定强调：保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。直辖市和省会市以及省辖市公安局和县(市)级公安局可以组建保安服务公司。省、自治区公安厅、地区公安处、派出所(警署)和公安机关内部各部门、企事业单位不得组建保安服务公司。保安服务公司由人民政府公安机关统一领导和管理。公安机关治安管理部门是保安服务公司的主管部门，代表公安机关对保安服务业实施管理和监督，规范保安服务业的经营方向，指导保安队伍建设。由于这两个文件从体制上就将保安服务公司定位在公安机关开办上，实际上是实行政企不分的体制。所以，一方面，其他性质的保安服务企业或者是保安服务业务缺少制度上的合法性，另外一方面，也导致了公安机关开办的保安服务公司长期以来其法律地位无法明确，相关的法律、法规也无从确立保安服务公司的权属机制以及相关的权利和义务，保安服务公司被社会公众和客户视为“二公安”，保安服务公司自身的职能也被限制在以社会效益为主，以实现辅警功能为中心，经济效益不是保安服务公司关注的重要问题。此外，由于保安服务公司的成立受到了政策的限制，保安服务也很难真正地按照市场的要求实行行业化，建立行业规范和准则，只能依靠在一个行政区域内由一个保安服务总公司来领导一些下属的分公司。全国范围内的保安服务市场机制无法有效地建立起来，这种状况从某种程度上也影响保安服务行业相关的法律关系的发育和成熟。所以，保安服务业制度化和法律化的水平和程度较低，是由在这一领域的政策强势地位造成的。要真正将保安服务业纳入法律的轨道，建立各项具有稳定性和可靠性的制度，必须要对上述两项重要的政策进行调整。
2.保安服务相对于其他服务形式所具有的特殊性，导致了政府对保安服务市场的监管采取了非常谨慎的态度。在我国的保安服务市场正式建立之前，国家机关、企事业单位以及各种社会组织的安全问题是由自身的安全保卫力量来保证，很少依靠社会上提供的商业性保安服务。但是，随着市场经济的不断发展，传统的社会组织形态发生了变化，包括企事业单位在内的各种社会组织内部成员之间的社会关系发生了巨大变化，社会成员之间的社会联系紧密程度下降，因此，也就导致了社会公众对自身安全需求的提高。三资企业、旅游胜地、居民小区等新型的社群、社区的产生，使得传统体制下的依靠内部保卫力量来保证居民和公众的人身安全和财产安全的安全服务模式不再适应新情况和新形势的需要，加上社会公众对自身安全的需求品种和层次都有所提高，因此，就产生了对商业性保安服务的需求。但是，由于政府在退出传统的安全服务领域的过程中，并没有建立起一套健全和有效的安全服务机制，所以，对于许多重要的安全服务形式，政府仍然无法放弃直接管理和控制的手段，这些领域涉及银行押运、武装防护、技术防护、重点防护以及特殊安全服务等。政府基本上采取了行政特许的手段来严格控制这一类的保安服务的市场准入，结果导致了保安服务公司的服务业务范围受到严重限制。一方面，正规的保安服务公司也是将主要精力放在向客户提供人防服务上，保安服务公司成了劳动密集型的服务企业，企业自身的发展潜力刚性化，发展后劲严重受阻；另一方面，由于正规保安服务公司不能完全满足社会公众和客户对人防安全服务的需要，导致了社会上出现了各种主要以提供人防安全服务为特征的形形色色的保安服务企业。这些非正规的保安服务企业由于仅仅是向客户提供劳务型的保安服务，所以，与客户形成的服务关系也非常简单，相对于政府管理来说也比较容易。由此导致了政府管理部门与保安服务企业之间的管理与被管理关系相对简单，这种管理关系也使得政府管理部门不愿意投入大量精力去建立与保安服务企业之间的管理互动关系。政府通过严格地掌控少数保安服务领域的准入审批机制，就可以解决保安服务业领域的主要问题。所以，保安服务业领域的管理关系相对比较简单，也导致了有关保安服务业的制度和法律出台慢，甚至个别领导还没有认识到要依靠制度和法律来规范保安服务市场的重要性。
3.由于保安服务公司在所有权关系以及在服务功能上与公安机关存在着千丝万缕的联系，所以，尽管相关的法律文件规定保安服务公司在经营行为上和利益分配机制上要与公安机关脱钩，但实际上，在所有权归属、干部管理、利润分配、辅警协警等方面，保安服务公司起到了“准公安机关”的作用。由于作为主渠道的保安服务公司与公安机关之间存在着过于紧密的工作、人事和利益等方面的联系，所以，将保安服务公司从公安机关彻底分离虽然在理论上探讨过，在政策中也强调过，但在实际中却很难做到。公安机关与保安服务公司之间的模糊法律关系具有很强的现实性和适应性，所以，要从体制上彻底理顺保安服务公司与公安机关之间的关系非常困难，这也就导致了很难在现有的体制框架内，就保安服务公司的法律地位、保安服务公司与公安机关之间的关系、保安服务公司的企业功能等法律问题彻底地加以澄清，因此，模糊不清的法律实践也阻碍了保安服务业走向制度化和规范化的进程。
4.由于我国在加入WTO之时没有承诺立即向外国保安服务企业开放中国的保安服务市场，所以，在相当长的时间内，我国的保安服务市场缺少必要的外部竞争机制和市场压力，这样就导致了保安服务市场的基本规范、保安服务业的行业标准和质量标准都没有建立起来。保安服务业基本上自生自长，其还缺少外部压力和与国际惯例接轨的迫切需求，加上国内非正规性质的保安服务企业根本不可能在同一层次上与正规的保安服务公司之间开展公平竞争，所以，保安服务业的市场秩序一直没有得到有效的确立。保安服务市场的不成熟、保安服务业对制度化和法律化的要求不紧迫，导致了有关保安服务业的立法工作相对滞后。
5.由于保安服务市场涉及面广，导致许多部门从本部门的利益和管理体制出发，对保安服务业做了不同性质的规定，影响了政府主管部门对保安服务市场进行统一的监督和管理。事实上，目前根据《物业管理条例》产生的居民小区的保安队伍就很难接受公安机关的监督和管理，一些大型商场、旅游景点也是依靠自己招聘的保安人员来维持内部秩序，虽然这些保安人员实际上从事保安服务业务，但由于在人事关系上走的是内部保卫人员的管理制度，导致公安机关也很难直接插手进行业务监督和管理。特别是目前许多非正规渠道聘请的保安人员往往是部队的复员和退伍的军人，这些人自身素质较高，稍微加以培训就可以适应保安工作的要求，而正规保安服务公司招聘的保安人员自身素质往往不太高，所以，在实际中，许多客户还是乐于聘用从部队复员或退伍的军人，有的甚至还与部队建立了比较固定的联系，一旦战士复员，就直接从部队输送到服务单位从事保安服务工作。因此，保安人员自身素质的参差不齐，导致了正规渠道培训出来的保安人员在保安服务市场并不具备特别强的竞争力，客户在市场上可以自由选择的局面也导致了正规的保安服务公司的发展受到影响，同时也助长了保安服务市场的不规范。所以，在商业性保安服务与单位内部保安服务两种体制不统一的情况下，政府管理部门很难对保安服务市场实行统一和有效的集中管理。
6.由于目前我国保安服务企业大多属于劳动密集型的，所以，企业自身发展的潜力并不是很大，加上政府在这一方面并没有多大的政策倾斜或者是税收上的减免扶持政策，导致了保安人员待遇低、福利差，保安人员队伍稳定性较差。由于保安人员队伍不稳定，使得保安服务公司要对保安人员实行严格的制度管理或者是建立特别严厉的制度来管制保安人员比较难。这样，就导致了实践中许多保安服务公司对所聘保安人员疏于管理。一方面，保安人员的行为规范很难建立起来，另一方面保护保安人员合法权益的制度也很难有效建立起来，许多保安服务公司自身发展潜力不足，陷入了勉强维持的困境等。
总之，造成目前保安服务业制度化和法律化方面存在各种各样的问题的原因非常复杂。既有政策方面的，也有制度方面；既有管理方面的，也有社会方面的；既有保安服务企业内部的原因，也有目前存在着正规与非正规保安服务市场并行造成的需求与供给的矛盾、管理与脱管之间的矛盾；既有产权关系不清造成的制度松弛，也有缺少内外部的竞争压力，无法建立真正有效的市场运行机制的问题等。这些原因是长期存在的，需要从政策、制度、市场和社会等各个方面来入手，进行全面和系统地改革才能收到实效。保安服务业的制度化和法律化绝不是简单地制定和出台几部法律和行政法规就能解决的，必须从体制和从制度源头上抓起。
三、健全和完善我国保安服务法律制度的对策和建议
(一)进一步完善我国保安服务业制度化的立法工作，建立保安法体系
鉴于我国当前保安服务业发展的实际情况和对其法制化的迫切需要，在今后推进我国保安服务业法制化的进程中，有必要适时地针对保安服务业制定专门的立法。加强保安服务业的立法，通过法律手段明确保安服务业的法律地位等相关问题，这是提高保安服务业服务质量的重要保障，也是世界上有关国家和地区促进保安服务业健康发展的重要经验。美国、英国、比利时、南非、澳大利亚、日本、韩国乃至我国香港地区均制定有保安服务业方面的专门性法律。(20)我国极有必要充分借鉴有关国家和地区在保安服务业法制化方面的成功经验，结合我国保安服务业的发展的实际情况，进一步推进我国保安服务业法制化进程。
在推进保安服务业法制化的进程中，要逐步完善保安服务业的法律体系。关于保安服务业，国外已经有丰富的立法经验可供参考，而我国近二十年来也积累了大量的实践经验，立法的时机已经成熟。同时，由于保安服务业的立法涉及的问题比较多，而且，需要同其他相关的法律制度进行协调，因此，比较理想的，是通过制定全国性的法律推进其法制化。浙江省诸暨市全国人大代表赵林中在2001年3月的九届全国人大四次会议上，曾经提出了《关于尽快制定〈中华人民共和国保安法〉的议案》。同年5月，他收到国务院法制办公室的答复件：“目前有关部门正在进行保安法的调研、起草工作，您的具体立法建议，将在该法起草和审议过程中得到认真研究。”(21)这说明，制定有关保安服务方面的专门性法律的重要性已经得到了人大代表和国家立法机关的高度关注。
当然，如果现阶段制定法律存在难度，也可以采用由国务院制定行政法规的形式加以解决。(22)目前拟制定的可以是行政法规性质的《保安服务业管理条例》。在法律或者行政法规中，要对保安服务业所涉及的各种基本事项加以明确规定。同时，就某些较为具体的事项，可以授权有关的部门制定实施细则，并可以预留一定的空间，允许各地方根据当地的实际情况制定相应的地方性法规、规章。对现有的有关保安服务方面的地方性法规和地方政府规章中所确立的为实践证明是成功有效的制度加以充分肯定。由此，形成包括法律、法规、规章在内的全方位的保安服务业的法律体系。
在立法过程中，应当将各种专业性的保安服务企业以及各种内部保安组织均纳入法律规范的范围之内。在保安服务业的范围方面，应当恢复《公安部关于印发〈关于组建保安服务公司的报告〉的通知》中提到的“提供保护财产或人身安全的服务”方面的规定，满足社会上对此方面的需求，并允许设立从事民事调查业务的组织，借此，将黑保镖、私人侦探等纳入法制轨道，依法加以规范。同时，应当明确保安服务业的性质和地位，对各种保安服务组织的设立、投资主体、法律地位等做出明确的规定。尤为重要的是，立法中应当明确公安机关同保安服务组织之间的关系。现行体制下，公安机关同保安服务组织之间是一种领导和被领导的关系，而且，公安机关同保安服务组织之间没有真正做到政企分开，这成为保安服务业管理中迫切需要解决的问题。因此，在进行立法的过程中，应当根据国家关于发展保安服务业的有关精神和实际的需要，进一步明确政企分开的原则，将现有的公安机关开办的保安服务公司的产权关系移交国有资产管理部门，从产权、资金和人事关系上与公安机关彻底脱钩，保安服务公司完全按照市场规则来操作。允许投资主体的多元化，实行各种所有制形式的保安服务企业平等竞争的格局，逐步将公安机关对保安服务企业直接的领导转变为对保安服务组织设立和从事保安服务活动合法性方面的审查、对保安人员的培训等的事前监管以及对保安服务企业提供服务方面的事中、事后监督。另外，应当明确保安服务组织在辅助公安机关维持社会治安和公共安全方面的职责与义务，规范其在着装、标志、配备武器装备方面的行为，并就国家对保安服务组织的相应的扶持政策如减免税收问题等做出相应的制度安排。
另外，在立法中应当对保安人员的从业保障机制做出规定。这其中，最为重要的便是通过法律的明确规定强化对保安从业人员的社会保障机制，要求保安服务企业必须为其从业人员购买各种社会保险及意外伤害保险。现在，保安服务企业往往不为其从业人员购买养老、失业、医疗保险，特别是，不为其购买意外伤害保险，一旦其从业人员因执行职务行为遭受到人身伤害，其生活将失去保障。而保安服务企业也存在着因其从业人员在执行职务过程中遭受伤害而承担高额赔偿的风险。所以，还应当适时建立与保安服务业务相关的保险制度。除此之外，由于我国还缺乏类似于机动车第三者责任险的机制，即保安服务企业在受客户委托从事业务过程中，给客户或者第三人造成损害的，首先根据其投保限额，由保险公司予以偿付，只有确立该制度，才能避免保安服务企业因无力承担给他人造成的损害而面临破产的风险。为此，在法律中必须将为从业人员购买社会保险、意外保险、第三者责任险作为保安服务企业的法定义务。
(二)转变政府管理职能，强化对保安服务业的依法管理
我国的保安服务企业在产生和发展的过程中一直是在政府的严格监督和管理下进行活动的，但是，由于体制上的原因，实际生活中在正规保安服务公司之外还发展出了其他形式的保安服务企业或者保安服务队伍，因此，对保安服务企业的监督和管理机制是不健全和不到位的。20世纪八九十年代，最初在全国各地出现的保安服务公司都属于与公安机关政企不分性质的企业，保安服务公司在产权、资金、人事以及利润分配等方面与公安机关有着千丝万缕的联系。但另一方面，由于正规渠道的保安服务公司不能满足市场对商业性保安服务的需求，因此，从其他渠道又发展出一些不规范的保安服务企业或保安服务业务。这些不规范的保安服务企业或者保安服务业务，基本上不在公安机关的监督和管理的范围之内。而从整个社会公众来说，由于分不清到底谁是正规的，谁不是正规的，所以，因为非正规渠道产生的保安服务企业或者是保安服务业务所造成的服务质量差、企业内部管理混乱、保安人员违法乱纪等现象都直接影响到正规的保安服务公司为社会公众和客户提供保安服务时的良好的商业形象。但是，作为正规渠道的保安服务公司的管理机关，一方面，在政企不分的体制下，对保安服务公司的业务和管理活动大包大揽，甚至将保安服务公司视为公安机关的内部机构，搞一套人马，两块牌子，如北京市保安服务总公司曾挂牌北京市公安局保安管理处，显然，保安服务公司又成了公安机关的内设的机构；另一方面，对于那些非正规渠道的保安服务企业或保安服务业务，公安机关又鞭长莫及。所以，形成了公安机关作为保安服务企业的主管部门，对正规渠道的保安服务公司管得过死，而对非正规渠道的保安服务企业又疏于管理。保安服务市场竞争无序、保安人员违法乱纪等问题没有得到很好地根治和解决。
为进一步贯彻落实1998年《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈政法机关不再从事经商活动的实施方案〉的通知》和1999年《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈政法机关保留企业规范管理若干规定〉的通知》精神，巩固公安机关与所办经营性企业彻底脱钩的成果，加强公安机关对保安服务公司的领导和管理，规范保安服务行为，完善保安服务管理制度，公安部于2000年3月1日制定了《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》。该规定重申：保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。直辖市和省会市以及省辖市公安局和县(市)级公安局可以组建保安服务公司。省、自治区公安厅、地区公安处、派出所(警署)和公安机关内部各部门、企事业单位不得组建保安服务公司。保安服务公司不得冠以公安机关名称，应作为独立的法人实体，实行独立核算、自主经营、自负盈亏，独立承担民事责任。公安机关与保安服务公司在经济上彻底脱钩，不得抽调、占用公司资产，不得以任何方式在公司报销或者提取费用，不得为公司提供任何形式的经济担保。尽管《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》对保安服务公司的经营活动在强调公安机关与保安服务公司经济上彻底脱钩的基础上，实行完全的自主经营，但是，这些正规渠道的保安服务公司的资产归属和利润分配方式并没有得到根本解决。虽然在保安服务公司的服务方式、保安人员的素质培训和保安服务规范化和标准化等方面都进行了严格要求，但从总体上来说，对正规渠道的保安服务公司的严格监管并没有对整个产权不明、投资主体多元化的保安服务市场主体的格局产生实质性影响。特别是在工商行政管理机关改变了注册登记的经营范围制度之后，那些直接到工商行政管理机关注册登记、从事与保安服务业务相关的企业根本不在公安机关的监管之列，公安机关有时连这些企业在干什么也不是非常清楚，要进行监督更是非常困难，只能根据群众举报的线索来对那些明显违法乱纪的行为进行查处。
为了规范全国的保安服务市场，加强对各类保安服务企业服务活动的严格管理，建议通过立法的形式建立对于各类保安服务企业进行严格监管的制度。首先，对从事保安服务业务的企业，不管是何种性质的企业，在登记注册之前，都应当到公安机关进行备案登记，公安机关一般只进行形式要件的审查，没有特殊情况，应当允许登记，要防止公安机关滥用审查职权，限制保安服务企业的发展；其次，在保安服务企业按照法律、法规登记之后，如果从事保安服务业务，公安机关有权力进行定期或者是不定期的检查和监督，特别是公安机关可以通过对某些种类的保安服务业务的特许来对保安服务企业的经营活动的合法性进行有效的监督，对于保安服务企业的一般性经营活动，公安机关只作为一般管理者的角色来进行管理，制定和颁布一定的规则和服务标准，对违法乱纪行为进行查处；再次，对所有的保安人员，不论在何种性质的场合为客户提供何种性质的保安服务，不管是内部保安人员还是商业性保安人员，都必须在接受保安培训机构的正规培训之后，获得保安人员上岗资格证书后才能上岗，否则，就是非法服务，对雇主和保安人员一经查实，就可以给予必要的处罚；在公安部建立全国范围内的保安服务公司档案登记制度、在省级公安部门建立本行政区域内的保安人员人事档案制度，通过电子服务系统，对保安服务公司以及保安人员进行网络化管理，将政府管理与社会监督结合起来，提高对保安服务公司和保安人员的管理效率。
(三)切实保障保安服务企业的经营自主权，逐步推进保安服务企业的民营化
世界各国保安行业的诞生和保安服务公司的出现，是保安服务社会化、市场化的必然要求。随着我国市场经济的深入发展，由保安服务公司提供社会性的安全服务已经成为我们今天社会的普遍做法。据统计，自1984年底深圳蛇口首创全国第一家保安服务公司起，经过20多年的发展，全国保安服务企业已发展到数千家，400万人从事保安工作。据有关政府部门领导介绍“发达国家的概念，一般的警察和保安的比例是1∶6，一百万的警察，就有五六百万的保安。现在，中国警察的总数是170万人，保安是400万人左右，所以还要继续发展”。(23)在我国，保安服务已经成为一种专门的业务领域，保安人员已被劳动和社会保障部列入国家职业序列。
保安服务公司作为一种为服务对象提供社会化安全服务的经济组织，其性质我们可以作如下两个方面的分析。
一方面，从保安服务公司提供服务的有偿性和经营内容来看，与市场上的其他经济组织同样，其有自己的经营范围，形成了特定的行业领域，有其特定的服务对象。它依照法律规定进行登记，在法律规定的范围内从事有偿的服务性经营活动，依法享有权利、履行义务，并以自己的财产对外承担民事责任。从这些特征来看，我们可以确定，保安服务公司是一种营利的民事活动主体。
另一方面，保安服务公司提供的不是商品或者劳务的服务，而是按照他人的要求向服务对象提供相应的人身和财产安全保障，是一个比提供简单的劳务内涵更加丰富的安全服务，这种安全服务首先由保安人员所提供的劳务构成，但是，这种劳务又与对客户的安全保障紧密结合起来，需要特殊的工作技能。身体健康和生命安全不仅是公民个人的最大利益，而且涉及公共秩序的安全与稳定。因此，拟设立保安服务公司者必须具备相应的资质，获得从业资格证书，并必须向国家主管部门申请取得许可认定。保安服务公司的成立和废止都应当向国家主管部门备案，并接受公安部门的指导监督。这是保安行业与其他行业不同的特殊之处。
从保安服务企业的上述两个特点来看，保障保安服务企业的经营自主权应当从两个方面着手，一个是严格施行“准入制”，由国家制定标准，拟从事保安服务者取得国家规定的相应资格证书，向国家主管部门提出申请，经审核符合从事保安服务业的条件方能得到认可。另一个是明确保安服务企业经营自主权的范围与内容。在保安服务企业的设立和经营活动符合国家法律的前提下，允许其自主地依法经营保安服务业务。
1.我国保安服务企业及其经营的现状与问题
目前我国的保安服务企业状况比较复杂，有记者经过调查，将保安服务企业分为两大类，一类是具备提供保安服务条件，经过国家批准或者由公安机关建立的保安服务公司，另一类是除此以外的其他“保安人员”，这些“保安人员”，“有与保安服务公司联建的，与保安服务公司无关但经过公安机关批准的，有打政策‘擦边球’的，也有些根本是不合法组建的”。(24)而且，这种各类“保安人员”大量存在，从而在客观上给保安市场造成了不小的混乱。
也有人对合法(指在某些方面经公安机关批准)成立的保安服务企业进行过调查，认为我国保安服务业的主体大致有两种，其一是公安机关组建的保安服务公司，是为客户承担保安服务和提供安全防范咨询业务的服务型企业，由公安机关实行统一领导，归口管理。保安服务公司在性质上属于企业单位，在经济上与公安机关分开，其收入只用做自身建设。保安服务公司成立要经省、自治区、直辖市的公安厅、局审批，经当地工商行政管理部门登记注册，并报公安部治安局备案。依照有关规定，保安服务公司的法定代表人由公安机关委派或聘任。公安机关可选派部分干警担任公司的业务骨干，也可聘请少量能坚持工作的离退休公安干警到公司工作。其二是企事业单位自建的保安组织。单位自建的保安组织，是由企事业单位根据实际需要，在单位内部组建的专门负责守卫、巡逻、防盗、防自然灾害事故的安全防范组织，它不对外开展有偿保安服务业务。单位自建的保安组织必须接受当地公安机关的领导，其负责人的确定，必须经当地区、县(市)公安局(分局)审核同意，同时向公安派出所报告开展工作情况，接受公安机关检查、指导。(25)
针对这种现状，业内人士分析认为，目前国内的保安服务行业并没有形成真正的竞争模式，仍处于一种垄断体制下。(26)所以，必须要从制度上真正打破目前保安服务企业所有制单一的格局，吸收多方资金和多种性质的资金进入保安服务领域，扩大保安服务主体的范围，实行在依法经营基础上的保安服务企业的民营化，在一些普通的人防安全服务领域，可以考虑引进个人资本，建立针对居民小区安全服务的私人性质的保安服务企业，形成一个以国有制为核心、多种投资主体为基础、私人资本为补充的多元化的保安服务投资主体制度。
2.保障保安服务企业经营自主权的条件
(1)准入制的建立
保障保安服务企业的经营自主权，首先是开放保安服务行业市场，只要不是禁止从事该行业的人，接受培训具备了该行业的从业资格证书，经审核具备了经营保安服务业的条件者，就应当允许其从事保安服务业。所有参与保安服务市场的保安服务业者，在统一的法律规定面前一律平等，自由竞争。这样，认可和培训就非常重要。国家对保安服务业采取的总的方针，应当是放宽限制，强化监督管理，对违法行为加重处罚力度。
(2)明确服务范围
建立准入制度之后，还要划定保安服务企业能够活动的范围，即明确保安服务的范围。保安服务的提供是保安服务者与接受服务者在平等自愿的基础上，经过协商就保安服务达成保安服务合同。这种保安服务提供的，只是日常的安全防卫，它可以是门卫、维持秩序、防止盗窃发生等通常接受服务者自己能够做的事情，也可以是贵重物品的押送，危险物品的处理、运输等需要专业人员实施的安全处理业务。但无论哪种情况，都是民事主体之间的合同关系。保安服务公司的职务范围，根据公司与客户签订的合同内容确定。保安服务公司及其保安人员实施了合同约定外行为的，由保安服务公司承担责任。
保安服务业者不是公权力机关，不能执行属于公安机关的任务，即使参加“辅警工作”，也没有限制他人自由，拘束他人身体，搜查他人身体或者扣押他人证件、财物的权力。保安人员在辅警工作中造成他人损害的，公安机关应对受害人承担赔偿责任，但不排除其对有过错的保安服务业者进行追偿的权利。
保安服务不得干预保安服务接受者(客户方)内部的罢工、劳资纷争等公民正当权利行使活动，也不得为客户追索各种债务，因为这些都是雇主与雇员私人间的利益之争，或者是债务纠纷，与保安服务公司提供的安全服务没有关系。保安业者要对自己在执行保安服务业务时实施的违反法律、法规、规章的行为承担相应的法律责任。
(3)排除法外干扰
政府在严格施行准入制，明确保安服务范围的前提下，应当确保保安服务企业享有依法根据市场的需求自己决定经营项目、经营方式等自由。除负责审核检查和认定保安服务公司资格，给予业务指导，监督其经营外，任何公安机关不得干涉保安服务公司的合法经济活动，更不得无偿使用保安服务公司的人、财、物力，要求保安服务公司参加辅警工作时，应当支付合理的薪酬。只有对配带枪支、使用警具等特殊保安设施或者是设备，可以依据法律、法规的相关规定，对保安服务企业和保安人员通过严格的特许经营制度来加以监控。
除此之外，其他影响保安服务公司正常经营的因素，政府一经发现就应及时消除。
(四)不断扩大保安服务业的服务范围，进一步完善商业性保安服务的社会化体系，健全安全服务的民事服务法律制度
在世界范围的保安服务业社会化的大趋势下，我国的保安服务业的社会化不仅是可能的，而且已经呈现出一种迅速发展的必然趋势。据统计，现在中国已有400万人从事保安工作。目前，全国已有20多个省、自治区、直辖市开办了专业的金融押运公司，这是保安战线中的高端服务，他们带着防爆枪，开着运钞车，不但服务于金融单位，还要为一些公司押送字画，为一些珠宝厂商押送贵重物品，为一些大型展销、展览场所运送贵重物品。比如说前不久在北京举办的毕加索的百年画展，投保一亿元，就交给金融押运公司。所以，保安在整个社会经济生活中，在人们的日常生活中，确实无时不在，作用越来越大。(27)如果是这样，那么当务之急是顺应这种社会化的良好趋势，及早在立法上采取妥当的对策将保安服务业引导上健康发展的道路。
关于是否应当采取立法的措施，有学者介绍了一些其他国家的情况：“亚洲许多国家保安都已立法，规定了企业的营业范围、权利、标准。但西方的很多国家至今也没有立法，譬如说英国，保安立法就争论了很多年，直到前年才出台了一部相关的法律。之所以迟迟不肯立法，英国内政部的解释是：保安服务行业作为一个企业本身并没有什么特殊性，用于规范企业的法律对于它也是适用的，譬如对于保安服务公司的雇员，和对别的任何公司雇员的要求是一样的，对任何企业都是适用的，没有必要进行单独立法。”(28)这一信息非常重要，它告诉我们了这样一个现实，即有其民主传统和资本主义革命比较彻底的西方，针对作为民间企业的保安服务公司立法并不具有迫切性，而亚洲许多国家，包括资本主义改良相对多一些的日本同样制定了《保安业法》。同时，英美等国虽然没有就保安服务业立法，但它们都有保安服务行业协会，都制定了行业协会章程、规则，那些规章很好地发挥了规范行业行为的作用，从某种意义上说，这等于有了实质上的“法”。从我国的社会发展水平以及保安服务业的发展状况来看，保安服务业社会化和健康发展的首要对策仍然是立法。围绕着建立和健全完善的民事保安服务制度，相关的立法应当解决如下一些问题。
1.明确保安服务企业的定位
保安服务要实现社会化，首先要对“保安服务业”等概念作出明确的定义，确立其作为民营企业经营保安服务业的合法地位。这样才能形成一个行业领域，使保安服务行业的从业者能够处于其行业领域的合法地位上，努力依据规范从事正常的“保安服务业”。关于这一点，有许多国家和地区的经验可供我们参考。(29)
2.建立健全的“准入制”
要将社会化性质的保安服务引入机关、团体、社会组织和社区等的安全保卫工作之中，首先就要取得上述这些保安服务对象的信赖与认可，要做到这一点，就必须由国家制定统一可靠的国家标准，由相关国家主管部门负责审核，严格施行准入制。
保安服务业的从业资格必须依法律规定，这是由这种业务在某种程度上关系到服务对象的人身和财产安全，或者说是在一定程度上为服务对象提供安全保障这一特性决定的。关于保安服务业的从业资格、保安人员从事保安服务的就职资格等，国家都应有严格的规定。有的国家对保安服务业的从业资格和保安人员从事保安服务的就职资格作排除规定。例如，日本保安业法第3条(30)规定了保安业的要件，对保安服务业的从业者作了11项限制规定，以防止不良人员从事该行业给保安服务对象造成损害。
3.建立严格的培训制度
可以考虑建立两级培训考核制度，对保安人员进行专业训练。(31)首先国家制定从业人员资格标准，未参加培训者不能取得资格证书。进一步地讲，制定各种具体保安服务的标准和规范，例如机关、学校等的门卫，厂区、校区和住宅区等的警戒巡逻，仓库、重要设施等的守卫，放射性材料、化学品及各种有毒有害危险物质的运输押送，都规定从业人员必须具备的知识，并进行培训和考核，合格者发给从业资格证书。也可以参照日本的做法，规定保安业者及保安人员为适当正确地实施保安业务，必须努力提高有关保安业务的知识及能力。保安业者为使其保安人员能够适当正确地实施保安业务，除根据保安业法的规定外，还必须根据内阁府令的规定进行教育，并实施必要的指导及监督。由公安委员会按照国家公安委员会规则规定的类别，根据国家公安委员会规则的规定，对保安人员或者想成为保安人员者进行有关该类别知识及能力的检定。并设置保安人员指导教育责任人，要求保安业者必须对每个营业所，制作有关保安人员指导及教育的计划，基于其计划进行指导及教育保安人员的业务。公安委员会对符合条件者，交付保安人员指导教育责任人资格者证。保安人员指导教育责任人情况有变化时必须及时报告公安委员会，发生失格情况时，可以根据内阁府令的规定，命令交回其保安人员指导教育责任人资格者证。
对使用各种保安服务设备的所谓技防保安服务，更应当进行认真的训练，严格的考核，使保安人员熟悉其使用的保安服务设备，成为该种类技术设备的专家，从而符合保安服务专业化、职业化的趋势。
4.建立保安服务行业协会
建立保安服务行业协会，实现最起码的自律、自治。保安服务业的行业协会应当是依法成立的行业自律组织，同时也是维护自身利益的自治组织。一方面对内制定行业协会规章，促进从业者认真执行行业规范，处理违反规定者，保持行业组织始终符合法律规定的基准。另一方面，作为法人代表为自己的成员服务，维护保安服务从业者和保安人员的合法权益。这方面可以参照英美的行业协会章程和规则。
5.严格区分自身的保安服务业务与协助警察的“辅警工作”
保安服务公司是为服务对象提供安全服务的营利经济组织，一般是与服务对象就服务内容、范围以及要求，服务报酬、劳动待遇等进行协商，在意思一致的基础上签订合同，双方履行合同约定的内容，保安服务公司指派自己的保安人员执行合同约定的职务。这是保安服务公司的日常业务。除此之外，保安服务公司还常常协助公安机关作一些维护社会治安、预防和打击违法犯罪的工作，即所谓“辅警工作”。
保安服务的正常业务与“辅警工作”这两种职务，性质是不同的。根据合同约定向服务对象提供的安全服务属于履行合同的私法上的行为，辅助警察进行的维护社会治安、制止违法、打击犯罪等活动属于辅助警察执行的公法上的职务行为。前者是保安服务公司作为独立的法人、经济组织自己实施的行为，如果给他人造成了损害，就要自己承担赔偿责任。后者已经不是保安服务公司自己的独立行为，而是辅助警察行为的一部分，保安服务公司在履行辅警功能时，应获得公安机关的特别授权或者是事后的明确认可，因此，保安服务公司执行警察的命令造成他人损害时，就要由指挥其行为的警察机关负责赔偿。
反之，接受服务的法人、组织、团体的日常安全警卫、各种演出、展览、学术活动以及商品推销等商业性活动的秩序维持及事故防范等是该法人、组织、团体自己的安全事务，这时，即使警察协助其活动的秩序维持，也是对该接受服务者私法性质的事务的协助。如果在该活动现场出现犯罪行为，警察采取行动制止，这与一般情况下处理社会治安突发情况的性质是相同的。
6.政府在保安服务业社会化中的任务
严格区分保安服务业的日常保安服务提供活动和“辅警工作”，避免发生民间保安服务行为与公权力行使辅助行为混淆，给保安服务对象或他人带来损害的现象发生。
解决所谓“政企不分”的问题，是在保安服务领域实现市场规则的关键。如何给予保安服务企业更大的经营自主权是政府应当研究的问题。
关于产权的问题，与社会上其他公司无异，保安服务公司独立核算、自负盈亏，拥有充分的人、财、物的支配权及企业的自主权。
政府对其的依法审核、监督、管理部分应当是作为国家机关的公安机关，或者公安委员会，而不是公安部门某个机构或者许多机构，任何派出所、交警大队均不得干涉保安服务公司的业务。如果邀请保安服务公司参与“辅警工作”，与保安服务公司向其他民间客户提供服务性质同样，公安机关应当支付合理的费用，而不是挤占保安服务公司的利润留成。
关于保安服务公司的股份制改造问题，参照公司法的规定即可。
这些都需要政府采取必要的措施，真正将保安服务企业作为独立的经济组织对待。
(五)建立公平、合理的安全服务市场竞争机制，提高保安服务业的整体服务水平
在对现行的保安服务制度进行改革的过程中，其中一个最重要的改革目标就是要建立保安服务市场的必要的规章制度，规范保安服务行为，控制保安服务的质量，建立公平、合理的安全服务市场竞争机制，提高保安服务业的整体服务水平，全面提升保安服务市场的竞争力。
1.健全保安服务公司内部的各项规章制度
保安服务市场要规范，首先依赖于保安服务公司自身要建立起比较规范有序的管理制度。总结近年来保安服务市场的总体经营状况，之所以会出现一些保安服务领域客户存在严重不满和社会公众对保安人员的素质存在负面评价的问题，是因为一些非正规渠道的保安服务公司或者保安人员自身素质太低，企业内部管理混乱，甚至有些企业对聘用的保安人员根本不进行严格管理，以致有许多违法犯罪分子利用保安服务市场管理混乱的机会，冒充保安人员或者是骗取客户的信任，实施违法犯罪活动，造成了比较恶劣的社会影响。
其实，目前正规渠道的保安服务公司一般都建立起了比较健全的内部管理制度。以北京市保安服务总公司为例，先后就业务发展、辅警工作和队伍管理颁发了近三十个内部规章，对于提高保安人员的素质和保安服务公司的服务质量，赢得客户信任，争取更大的客户市场起到了非常重要的保障作用。如在业务管理方面，就出台了《北京市保安服务公司各分公司经理岗位目标责任书》、《北京市保安服务总公司客户服务中心工作规范》、《北京市保安服务总公司保安服务收费办法》、《北京市保安服务总公司关于加强安全生产的暂行规定》等；在辅警工作方面，先后出台了《北京市保安服务总公司保安协警勤务管理规定》、《保安队伍配合公安机关处置突发事件工作预案》、《北京市保安服务总公司固定点联网报警系统接处警管理办法》等；在队伍管理方面，也出台了《保安系统各级领导岗位职责》、《北京市保安服务总公司保安纠察办法》、《保安系统六条禁令》、《北京市保安服务总公司保安人员奖励工作实施办法》等。(32)很显然，北京保安服务总公司已经形成了比较严格和规范的内部管理和对外开展服务业务以及发挥在辅警中的积极作用的各项规章制度。这些规章制度的建立都有效地保证了北京市保安服务总公司所属的保安人员在为客户提供保安服务的过程中，能够尽心尽责，服务周到，赢得客户好评和获得稳定可靠的服务市场。
但是，相比之下，目前在物业公司管理下的保安人员或者是商场聘用的保安人员，以及一些商业性公司开展的保安业务服务，不论是其内部管理，还是其对外服务，都不是非常规范。一方面表现在这些保安服务企业自身没有建立起严格的规章制度，对保安人员的管理松弛，有的甚至将违法犯罪分子都吸收进保安人员队伍，给客户的安全造成严重威胁；另一方面，由于这些保安服务企业没有建立起严格的用人制度，由于工资低、待遇不好，造成保安人员流动性大，不能很好地对外开拓服务市场，也无法在保安服务市场中获得比较稳定和可靠的客户来源。所以，为了提高保安人员的素质，从整体上提升保安服务市场的服务水平，就必须要强化对保安服务企业的内部管理，建立严格的规章制度。对此，作为主管部门的公安机关可以对保安服务企业的内部规章制度进行定期或者是抽样检查，对于那些内部管理制度混乱的应当限期整顿，经劝告屡教不改的，应当建议工商机关不予年审登记或者是取消经营资格。
2.尽快制定和通过保安服务业的全行业的国家标准或行业标准
保安服务业是以劳动密集型为主的劳务服务市场，所以，从某种意义上来说，保安服务公司在向客户提供保安服务时，更容易建立起比较规范的服务标准体系。因为客户对安全的需求种类和层次都是比较相似的，而保安人员通过自身的劳务向客户提供保安服务的能力和服务内容都是相同和相似的，因此，为了在保安服务公司与客户、保安人员与客户之间建立比较规范和稳定的服务关系，特别是从全国的保安服务行业的整体角度出发，应当制定适用于保安服务公司与保安人员的全国性的国家标准或行业标准。(33)只有确立全国性的国家标准和行业标准，保安服务市场才能真正地打破地区封锁，保安服务公司才能在市场竞争中跨越区域的界限，在全国范围内建立起稳定可靠的客户服务网络。与此同时，确立保安服务行业的全国性的国家标准和行业标准也可以增强国内保安服务企业在国际市场上的竞争力，在我国依据WTO规则的要求于2006年年底向WTO成员国的保安企业开放了国内市场之后，能够在适用于全行业的国家标准和行业标准的保护下，有效地与国外的保安企业开展公平和有效的市场竞争，同时也有利于中国保安服务企业走出国门，开拓海外的客户服务市场。
目前，由于体制的原因，我国的保安服务企业主要是按区域来划分和限制自身的服务范围的，在这种情况下，就缺少适用于全国范围内的保安服务行业应当遵循的国家标准和行业标准，只是在某些行政区域内有着适用于该行政区域的保安服务业的服务标准。虽然这些服务标准对于规范保安服务市场秩序，提高保安人员的服务质量和意识，建立客户与保安服务公司的相互信任关系和有效的业务联系起到了较好的作用，但是，这些标准还没有摆脱区域的限制，还缺少全国性的国家标准和行业标准，这样就使得全国各地的保安服务公司的服务质量和服务水平参差不齐，保安人员的素质也是相差很大，严重影响了保安服务市场的发展和保安服务公司跨区域之间的横向协作和联合。因此，要加快研究和制定适用于全国范围内的保安服务企业的国家标准和行业标准，并且将保安服务纳入消费者权益保障体系。
3.建立和健全保安服务业的行业协会以及规范保安服务业的行业协会章程，提高保安服务行业的自治和自我管理能力
目前，由于受到政策因素的影响，保安服务公司主要是由公安机关设立和进行管理，因此，保安服务公司之间的跨地区、跨行业之间的协作和联系还无法有效地建立，原本应当由保安服务业自发进行管理的事务实际上都由公安机关或者是政府有关部门代替了。全国性的保安协会虽然早已经建立起来(34)，但是，这一协会本身还不是利益组合型的，而是情况和信息沟通型的，并不能真正地在全国范围内的各保安服务公司之间建立比较有效的组织联系。所以，要建立全国性的保安服务大市场的概念，除了在体制上要保证保安服务公司与公安机关完全脱钩，建立起完全受市场规律支配的保安服务企业之外，更重要的还是要充分发挥保安协会在协调、联系和组织全国范围内的保安服务企业的作用，特别是要让保安协会成为协调全国范围内的保安服务市场的分配、保安服务的标准和保安服务企业维护自身权益的行业自治组织，通过制定和出台相关的行业自治规范，建立全国范围内的保安服务体系。实现从过去的公安办保安向社会办保安的模式过渡，真正地解决保安服务市场目前政企不分和双轨经营的弊端，进一步发挥商业性保安在维护社会秩序、保障企事业单位和居民安全方面的重要作用。
4.扩大与国外保安服务企业的交流渠道，在开放保安服务市场的同时，借鉴和吸收国际化的服务标准和规范，提高我国保安服务企业在国际保安服务市场中的竞争力
保安服务业要面对即将向WTO成员国开放保安服务市场的新情况，除了从自身深挖潜力，形成统一和规范有序的市场秩序之外，更重要的是要提高在与外国同行之间开展服务竞争的竞争力。长期以来，我国的保安服务主要是以人防服务为主，对技防和其他形式的保安服务重视不够，因此，保安服务企业在为社会公众提供安全的品种和质量方面就很有限。对此，必须认真地予以对待，否则就会在我国对外国企业开放了保安服务市场之后，在允许外国保安服务企业进入的保安服务领域，很容易丧失市场份额，在与外国同行竞争的过程中失去应有的服务市场，而且也很难打入国际市场，进一步提升保安服务公司的国际竞争力。因此，保安服务公司必须要建立与国外保安服务企业的企业联系和合作关系，(35)要经常性派遣人员到国外学习，学习保安业务知识和先进的管理经验，要走出劳动密集型的服务模式，通过引进先进的科学技术和管理方法，全面提升我国保安服务企业在国内外保安服务市场上的竞争力，特别是依靠我国保安服务企业自身人力资源的优势，力争占取一部分国际市场。
(六)尊重和保障保安人员的合法权益，努力营造稳定和可靠的保安人员队伍
随着保安服务业的不断发展，保安人员的队伍也不断壮大，而且，保安人员在协助公安机关维护社会治安方面也发挥着越来越大的作用，但是，保安人员的地位一直比较低，而且，人们对保安人员往往欠缺必要的尊重，不仅如此，保安人员的权益保障问题一直没有引起人们必要的关注。由于现实中对保安人员权益的保障不够健全，既影响到保安人员的切身利益，又影响到整个保安服务业的健康发展。根据劳动法的规定，保安人员享有与保安服务业者签订劳动合同的自由和权利，有领取报酬的权利，有保障劳动时间和休假的权利，有获得劳动安全保护和劳动保险的权利，有获得学习和职业培训的权利，有享受社会保险和福利的权利，在与雇主发生争议时，有向劳动仲裁委员会提起劳动争议的权利，等等。总之，保安人员与其他行业的从业人员同样，享有任何普通公民应当享有的一切合法权益。
当前，我国保安人员的权益保障存在的主要问题大体表现为如下几个方面。
首先，保安人员的薪金普遍较低。薪金较低是当前我国保安人员普遍面临的问题。据调查，当前，我国大多数城市中正规的保安服务公司聘用的保安人员的工资多在600～800元之间，而一些非正规保安服务公司聘用的保安人员的工资则在300～500元之间。而在深圳，保安人员的工资水平相对于其他地区，还是比较高的，约为每月1600元，并且，企业可以上下浮动30%。但是，深圳市职工的平均工资每年都在提高，其中2001年是2162元，2004年已经提高至2661元，然而，保安人员的工资水平却一直保持着原有的水平，这对保安人员而言是很不公平的。这一状况有着众多的负面作用。一是由于薪金较低，导致整个保安服务业缺乏吸引力，很少有本地居民及高学历人员愿意从事保安人员的工作，这不利于整个保安人员服务水平的提高。二是保安人员的普遍低收入和低素质，也会造成保安人员同有关的客户之间的心理和实际的冲突，某些保安人员打人、甚至侵害客户合法权益的案件都与此有一定的关联。
其次，大多数保安人员不能享受基本的社会保险。按照我国社会保障方面的有关规定，企事业单位应当为其职工办理养老、医疗、失业等基本的社会保险，并为其交纳公积金，但是，现在，绝大多数保安服务企业是不为其保安人员办理上述社会保障的。据《南方日报》2005年7月27日的一份报道显示，某市11家正规保安服务公司中，有5家明确表示不为保安人员购买社会保险，只购买商业性的人身意外保险，每年90多元；有4家表示会为保安人员购买社会保险，但是只有工伤保险和住院医疗保险，其中有的表示在保安人员干满一段时间后，如果表现好，可以考虑为其购买社会养老保险；仅有两家保安服务公司表示会在转正后为保安人员购买所有的社会保险。这只是从一个侧面反映了我国当前保安服务业中保安人员基本社会保障机制的问题。如果考虑到各种非正规的保安服务企业，那么，这种状况就会更加严重。事实上，现在一些住宅小区物业管理公司等机构内部聘任的保安人员以及各种未经注册擅自经营保安服务业务的企业聘用的保安人员都是享受不到社会保障方面的待遇的。而且，据称，保安人员不享受社会保险待遇已经成为了一个不成文的行规。其结果是导致广大的保安人员普遍对未来缺乏信心，不利于保安服务行业的稳定。尤其是保安服务在工作的性质上具有相当的风险性，保安人员在执行工作过程中，一旦身体健康遭受到损害，如果没有完善的社会保障机制，其今后的生活将失去任何的保障。因此，缺乏完善的社会保障机制往往导致保安人员的合法权益很难得到有效的保障。
总的来说，当前我国对于保安人员的权益保障问题重视不够，保安服务企业由于种种原因忽视保安人员权益的问题比较普遍，这一状况既侵害到保安人员的合法权益，又不利于整个保安服务行业的健康发展。另外，当前比较受关注的另一个问题便是保安人员受到客户或者其他主体人身伤害的问题，这也是属于保安人员权益保障的问题，但是，该问题从根本上与普通人的人权权益保障问题并没有本质区别，因此，本部分不作为重点加以探讨。
为了确保保安服务业的健康发展，必须高度重视保安人员的权益保障问题，为此，有必要结合对保安服务企业的监管，强化企业的责任，并通过逐步确立相应的制度，以进一步完善对保安人员权益的保障问题。
首先，应当确立保安人员的最低工资制度。一般接受保安服务者支付给保安服务企业劳务费，由保安服务企业发给保安人员工资。保安服务公司的收入中，多少为支付给保安人员的工资，应明确比例，制定适当的收入标准。应当把作为保安人员工资的部分与公司经营的收益和经费等部分分开。有报道说“国外的保安服务业是高文化、高素质、高技术、高收入的职业，其收入是警察的三至四倍”。(36)这种说法不太确切，或许有的国家的有的保安人员是这样。据资料表明，日本的“保安人员”的收入一般没有警察高。况且，保安人员薪酬一般与其所从事的保安服务内容挂钩，没有一个“统一”的标准。笼统讲国外保安收入如何高，容易产生误解，反而不利于保安人员利益的保护，目前应当首先明确保安服务公司与保安人员的“分成比例”。有些住宅小区按每月每位保安人员800元的标准向保安公司支付费用，而保安公司只给保安人员350～400元的薪酬。这种比例是否适当，需要政府有关部门予以研究，以便在各领域的保安行业内规定一个统一的比例基准，维护保安人员的合法权益。由于保安服务业在服务过程中具有一定的风险性，因此，应当结合该特点并综合考虑其他行业的工资水平具体确定保安人员合理的工资标准。并且，应当针对保安服务业的实际情况，研究制定保安人员的最低工资标准，要求保安服务企业必须严格执行该工资标准。
其次，保障8小时工作时间和按照劳动法规定加班的权利。保安服务工作经常加班、上夜班，应当依法保障保安人员的休息权和领取加班费、夜班费的权利。另外，保安人员的休假问题应当引起注意，往往越是节假日，保安人员越忙，常常得不到应有的节假日，应当要求保安服务公司采取措施加以改进，且监管部门要经常对保安公司进行检查。
再次，应当完善保安人员的社会保险机制。严格地讲，按照我国的现行法律法规，为职工办理各类社会保险乃是企业的法定义务，但是，该制度在现实的执行中存在许多问题，企业逃避社会保险金交纳义务的现象比较明显。因此，要解决保安人员的社会保险问题，从根本上还是要依赖于进一步完善国家的社会保障制度，只有整个国家的社会保障制度逐步健全，保安人员的社会保障问题才能够得到最终的解决。但是，这并不意味着在对于完善保安人员的社会保障体制而言，构建保安服务业的监管机制毫无作为。事实上，完全可以通过加强对保安服务企业的监管强化保安人员的社会保障机制。在这方面，最主要的一点就是，可以将保安服务企业为职工办理各类社会保险作为对其实施日常监管和年审的一个重要内容，凡不能依法为职工交纳社会保险费的，监管机关可以对其实施警告乃至处罚，并可以以此为理由，判定其年审不合格。借此，可以在一定程度上规范保安人员的社会保险机制。
最后，应当针对保安服务业的实际情况，引入专门的意外伤害综合保险制度。最低工资制度以及社会保险制度只能解决保安人员基本的生存保障问题，由于保安服务工作具有较高的风险性，在履行职务过程中，遭受意外伤害的可能性比较大，仅仅依靠基本的社会保险是不能确保保安人员在遭受严重意外伤害后得到及时有效地治疗的。因此，还应当引入强制性的意外伤害综合保险制度。(37)凡加入该行业的人员，均应当按照企业和个人共同负担或者其他独自负担的原则，保障保安人员加入意外伤害综合保险。一旦保安人员在执行职务过程中遭受意外伤害，除了可以依法向加害方及保安服务企业索赔之外，保安人员还可以通过意外伤害综合保险获得一定数额的经济补偿，以确保其伤病能够得到及时救治，免去保安人员的后顾之忧。
总之，为了保安服务业的健康发展，为了切实保障保安人员的合法权益，应当至少从上述几个方面着手完善保安人员的权益保障机制。
(七)严格地规范保安服务企业、保安人员与服务对象之间的关系，完善保安服务合同，建立规范有序的安全服务市场秩序
要规范保安服务市场，加强保安服务业的法制建设，归根结底是应当严格地按照市场运作的要求来处理保安服务企业、保安人员、客户之间的法律关系，其中，最重要的法律手段就是健全和完善保安服务合同制度，将保安服务市场中的各方主体之间的法律关系完全建立在平等、自愿和等价有偿的基础之上。此外，即便是保安服务企业履行自身的辅警和协警义务时，除了要获得公安机关的授权或者是特别许可从事特定的辅警和协警活动之外，公安机关也要对保安服务公司在辅警和协警过程中所花费的实际费用进行适当补偿，以保证保安服务企业能够正常开展业务活动。
1.保安服务合同的性质
根据合同法的规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同当事人的法律地位平等，当事人依法享有自愿订立合同的权利，且应当遵循公平原则确定各方的权利和义务，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，受法律保护。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。这些合同的一般原则，对保安服务合同也是当然适用的。
保安服务的范围一般是应保安服务对象的要求，在其住所、工作地、财产所在地，或者在其活动的各种公共场所、人车混杂拥挤的场所进行警戒和防止盗窃及人身事故的发生，以及防止运送中的现金及其他贵重物品丢失，防止或看护运输中的危险品造成人身及财产损害等。由于保安业务具有这些内容和特征，保安服务必然涉及服务对象的人身、财产安全，又与社会公共秩序相关联，这样在许多方面就需要接受公安机关的指导和监督。尽管如此，保安服务业务的私人性，即民事活动的性质并未改变。保安服务的提供不具有公权力行使的意义，在执行其保安服务接受者要求的职务时，不得实施罚款、扣押物品、拘束人身等处罚和处置行为。
2.保安服务合同的基本条款和签订时应注意的问题
在向服务对象提供服务时，保安服务公司应与服务接受方(客户)就保安服务活动签订保安服务合同。保安服务合同的基本条款应当包括保安服务的事项、安全保障的具体要求、保安服务所使用设备、保安服务活动所需经费、保安人员薪酬、双方的权利义务和职责以及发生违约时的赔偿与处理等。
在签订合同时，保安服务业者应当对保安服务的业务实施现场或者对安全保障对象进行调查，在全面了解服务对象的安全状况的情况下，就保安服务的具体内容、要求、费用以及合同履行中的各种问题，与接受保安服务方进行约定，为保障保安服务合同的顺利履行，保安服务接受方也应本着诚实信用的精神，如实介绍情况。一旦由于情况不明发生损害时，属于接受服务方没有如实介绍情况致使保安人员无法采取正确措施导致损害发生的，应当由接受服务方承担责任；属于保安服务提供方没有对服务接受方提出的疑点进行认真调查疏忽大意造成的，应由保安服务提供方承担责任。
合同中应规定具体的保安服务事项，如门卫、巡逻、守卫仓库，维持秩序、设置安全设施，押运贵重物品、运输危险物品等具体内容。提供技防的保安服务公司应就具体的技防安全保护对象和保证设备始终处于良好状态等做出规定。
依据所提供具体保安服务事项的人力、物力消耗情况和器材使用状况，约定接受服务方应支付的经费和保安人员的薪酬。
基本条款中还应规定保安人员在实施保安服务业务时，必须着装，可以携带护身用具。其着装颜色、样式和所携帯护身用具的种类、规格都应向公安机关备案。必须规定保安人员护身用具的使用，不得超过自我保护的限度，不得伤害他人。公安机关认为在维持公共安全上有必要时，可以制定规则，限制或禁止使用。
鉴于保安服务行业的特点，有的国家保安行业协会制定出专门的保安服务业的行业基准，发放给各保安服务公司遵照执行。这对于规范保安服务行为，保护保安服务对象的利益，防止业界同行间的恶性竞争行为都是有利的，值得我国保安服务业参考借鉴。
3.保安服务合同的履行
保安服务提供的是对保安服务对象安全利益的保护，因此，保安服务公司及保安人员在实施保安服务行为时，应当特别注意严格遵守保安服务合同的约定，行为必须符合国家法律的规定，不得超越法律赋予的权限。在职务执行中，不得侵害保安服务接受方及其他人的权利及自由，不得干涉任何个人或团体的正当活动。例如，不得干预保安服务接受方雇员的罢工和集会活动，不得介入劳动争议事件，也不得参与保安服务接受方与他人的债务纠纷等。在超市执行保安服务职务者，发现偷盗商品的人可以将其移交公安机关，但不得伤害其人身。在使用电子监视器执行保安业务时应当严格按照规定选择安装位置，正确使用，以防造成对他人人格权的侵害等。所有使用保安服务器材的保安服务业者均负有保证其保安服务器材不会造成他人人身或财产损害的义务。
在保安服务实施过程中，保安人员护身用具的使用，不得超过自我保护的限度，不得伤害他人。公安机关认为在维持公共安全上有必要，发出限制或禁止使用护身用具的命令时，保安人员必须服从。
在合同履行过程中，遇有合同未约定事项，双方应当及时协商解决。在遇到不及时处理就可能给服务接受方带来损害且来不及向保安服务接受者报告的紧急情况时，应及时采取措施避免损害发生或者扩大，事后按照紧急避险的情况处理。
4.损害赔偿责任
保安服务公司向服务对象提供保安服务是通过作为其雇员的保安人员的职务执行行为实现的，二者之间形成雇主与雇员的关系。根据民法的规定，雇主对雇员负有选任、教育和监督的义务。具体而言，保安服务公司对准备雇用的人员必须进行严格审查，防止不符合条件者进入公司，给服务对象造成损害。保安服务公司还有经常对保安人员进行保安业务基本知识及技能的教育和对其主要从事的保安业务的专门知识和能力进行教育的义务。并且，负有监督保安人员依法执行保安服务业务的职责。当保安人员在保安业务的职务执行中给他人造成损害时，保安服务公司对此负赔偿责任。从这种情况来看，保安服务公司对服务对象承担的是一种严格责任。例如，超市保安打伤人，保安服务公司与超市就要连带地对受害人承担损害赔偿责任。
保安服务行业在我国粗具规模，出现的问题不少，特别是保安人员侵害服务对象的事件屡有发生，甚至出现个别坏人以保安人员的身份实施犯罪行为的现象。这些问题虽然均可依据现行法律追究行为人的民事、刑事责任，但仍然要制定专门的保安服务业法，强化保安服务公司的责任，使损害防范于未然，使保安服务业得到健康发展。
另外，保安人员超出保安服务的服务范围，干预罢工、劳资纷争，或者介入保安服务接受方的债务纠纷，给他人造成损害的，保安服务公司亦应对受害人承担责任。
保安服务公司根据公安机关的要求参加“辅警工作”造成他人损害的，由该公安机关对受害人承担赔偿责任。但不排除公安机关追偿权的行使，不过是否可以对保安人员进行追偿，其决定权应当在人民法院。应当通过赔偿诉讼程序，由人民法院根据个案的具体情况和公平的原则作出是否允许保安服务业者向其雇用的保安人员追偿的决定。
(八)进一步强化保安服务的技术含量，依靠电子网络，建立面向全国的保安服务电子网络系统，改进和完善保安服务的产品结构，提高保安服务全行业的整体经济效益
保安服务要突破仅仅依靠劳动密集型的劳务服务的局限，就必须要走人防与技防相结合的发展模式，特别是要增强保安工作的科技含量，充分运用先进的科技手段，提高保安服务的服务能力，拓展保安服务的服务领域和全面提升保安服务的服务质量。因此，有必要在人防服务的各个领域引进技防措施，提高为客户服务的整体效率。具体来说，在今后一段时间内，在有条件的地区，应当抓好以下三个方面的网络建设：
1.建设好电子保安联网报警系统。目前，在许多高档的住宅小区都安装了电子保安联网报警系统，该系统对于保证小区的治安起到了非常重要的作用。这种电子保安联网报警系统可以在保安服务的各个领域加以推广。具体来说，可以在各个保安服务公司之间建立有效的信息联系和报警网络，并与公安机关的110等报警系统联接，充分利用遍布城市各个社区的保安人力资源，在主要的客户区安装电子报警系统，提高预警和快速反应能力，一旦出现险情，公安、保安专业处警队、险情发生区和附近保安人员三级处警，实现“一点有警，多方支援”，充分利用保安服务力量的整合效应，从小保安观念发展到大保安的思路，实现全城或者是全区的保安服务联网行动。
2.建设好内保防空网。目前，除了商业性保安服务公司之外，城市中的国家机关、企事业单位和社会组织内部也有自己的内部保安服务体系。如何将这些分散在各单位和各部门的内部保安服务力量有效地组合起来，也是提高保安服务质量和水平的重要举措。具体做法是可以在当地公安机关的统一协调和指挥下，通过信息网络将各个单位和部门的内部保安力量以及保安设施有效地整合起来，建立以辅警协警为目标、以强化社会治安综合治理为基本任务、以着重应对突发性重大事件为突破点的全社会性的群策群防的社会安全保障系统。通过该系统的建设，保证各单位、各部门能够有效地配合公安机关掌握社会警情和险情，协助公安机关及时研判警情和险情，高效调配警力，直接获取犯罪证据，减少人工成本，提高处警响应速度和精确打击犯罪活动的能力。
3.以中心城市为核心，建立中心城市与城乡结合部以及周边农村社区之间的警情和险情信息的电子预报和管理系统，进一步扩大电子保安系统的社会功能，增强电子保安系统的辐射功能。并在此基础上，建立全国城市与城市、地区与地区之间的电子保安信息系统，并将电子保安信息系统与公安机关的应急反应系统有效地组合起来，将全国的警情和险情集中和统一起来，便于对那些具有跨地区、跨部门影响的重大警情和险情，以及可能产生全国性影响的突发性公共安全事件情况进行跟踪分析，利于调动各种警力和保安力量来及时地参与预防工作和处警工作。
总之，应当将电子保安系统纳入电子政府和信息管理系统之中，最大限度地发挥保安服务在维护社会治安、保障公众安全、应对和处理重大突发事件等公共危机方面的作用。要转变小保安的思想，树立大保安的意识，(38)要有全国一盘棋的战略考虑，要使保安服务系统在提高自身技术含量的基础上，真正地起到辅警协警、维护社会公众安全等方面的应有作用。
(九)集中力量办大事，以北京2008年举办奥运会为契机，提高全国保安服务市场的保安服务力量之间的综合协作和配合能力，建立全国性的保安力量的人才后备库，解决全国范围内对保安服务的市场需求问题，最大限度地保障保安服务的有效供给
目前的保安服务市场是按照地区来组建的。根据公安部制定的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》，保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。直辖市和省会市以及省辖市公安局和县(市)级公安局可以组建保安服务公司。省、自治区公安厅、地区公安处、派出所(警署)和公安机关内部各部门、企事业单位不得组建保安服务公司。根据上述规定，即便是公安机关，也不是所有公安机关都可以组建在本行政区域内从事保安服务的保安服务公司，只有直辖市和省会市以及省辖市公安局和县(市)级公安局可以组建保安服务公司。这种法律限制实际上并没有以社会公众对保安服务的市场需求为基础，而仅仅是以方便对保安服务公司的管理为依据的。在这种情况下，不仅许多地方需要建立正规的保安服务公司，由于权限问题，本地公安机关无法设立，而且根据公安部的规定设立的保安服务公司自身也存在着许多子公司没有独立的法人地位，不能适应市场的需求而很好地组织保安服务力量来满足市场的需求的问题。至于说，在全国范围内，因为某地区范围内在某一时段发生某件重大的社会事件需要临时向本行政区域之外的保安服务公司借用保安力量的，不同区域内的保安服务公司之间的相互业务协作就会出现各种各样的法律问题。首先是领导和组织管理体制上存在麻烦，因为实际中由于设立保安服务公司的公安机关对保安服务公司实行专管专营制度，所以，不同区域内的保安服务公司之间的协作实际上涉及它们共同的主管机关如何协调彼此之间的关系问题；其次，由于目前保安服务公司在提供保安服务方面还没有完全实行市场化，不同区域内的保安服务公司之间进行横向联合如何承担费用的问题和如何进行经济核算的问题等都没有得到很好地解决；再次，由于目前大多数保安服务公司的保安人员都是来自农村的青壮年劳动力，所以，在那些农村劳动力人口相对较少的地区，就很难招聘到必要数目的保安人员，一旦这些地区出现了重大或者是紧急的社会事件需要扩大保安人员队伍和加强保安力量建设的，就会出现人员储备不足的情况。以北京市为例，面对即将来临的2008年的北京奥运会，根据市场初步估计，至少需要近20万左右的保安力量，但是，目前所具有的正规保安服务公司提供的保安力量不到8万人，而要在短时间内补充近10万左右的保安人员，实际上是一个非常艰巨的任务。当然，依靠北京市自身来挖掘潜力也是一个办法，如向其他非正规渠道的保安服务企业借用保安人员，但无论如何，面对这样的具有世界影响的举世盛会，没有一支高素质的保安队伍是不行的。例如，2008年北京奥运会将需要5000多名专业的安检保安，现在通过认证的只有100名。这5000多名专业保安主要是帮助民警进行防爆炸、安全检查等工作。在保安的种类里，本来没有专门的安检保安，今后将设立安检保安，这会成为一种长期的职业，而不仅仅是为奥运会工作。据北京市公安局防爆安检处处长朱益军介绍说，安检保安将从北京市现有的专业保安中挑选一部分，再从单位内保人员中挑选一部分，还要从外省市的专业保安中选取一部分，除此之外，还要从社会上进行招募。所以，从现在起，北京市保安服务总公司就可以建立与周边省、市保安服务公司之间的横向联系，实行保安服务公司跨地区之间的横向联合。如果单纯走扩大规模的路子，很可能会导致奥运会之后，在短时间内无法通过市场来消化剩余的保安力量，不仅导致保安力量的浪费，也很容易因为大批保安人员的下岗而引发新的社会问题。所以，建议北京市奥组委在组织北京市保安服务总公司下属的保安力量为奥运会的各项安全设施和场所提供保安服务时，应当立即着手与天津市、河北省毗邻北京市的周边县市，山西省毗邻北京市的周边县市等地的保安服务公司建立业务联系，借用这些地区的保安人员临时组成为北京2008年奥运会服务的保安力量。从现在起组织这些周边地区的保安服务公司的保安人员进京与北京市保安服务总公司下属的保安人员进行针对性培训和联合性的演习，争取把北京2008年奥运会期间的各项保安工作做好。
在注重不同区域的保安服务公司之间进行保安人员的调剂和横向联合的同时，保安服务公司自身的保安人员内部结构也要进行相应调整。一方面，要增加技术人员的比重，扩大保安服务公司技防服务的能力，改进保安服务公司为客户提供的服务产品的结构，提高保安服务公司的服务质量和效率；另一方面，也要根据客户对保安服务的特殊要求，有针对性培训一批女性保安人员、(39)特种保安人员。在某些保安服务领域，甚至可以特许招聘外籍保安人员来从事特殊的保安服务工作。
为了从整体上发挥保安服务在辅警和协警方面的作用，将保安人员队伍发展成名符其实的保护公众安全、维护社会治安的第二警察力量，从长远角度来看，要在参照国外保安力量建设的经验基础上，在合理地配置保安力量与警察力量之间关系的基础上，将保安人员的队伍控制在一个适度的规模内。
总的来说，要进一步规范我国保安服务市场，除了要制定一批调整保安服务业的基本社会关系的法律、法规之外，更重要的还是要从保障保安服务企业的经营自主权、明确保安服务的质量和标准、提高保安人员的自身素质以及建立一些行之有效的监督和管理制度入手，这样才能收到事半功倍的效果。当务之急是着手制定一部调整保安服务业活动的行政法规性质的《保安服务业管理条例》，明确保安服务公司的市场准入条件，打破保安服务公司与公安机关政企不分的局面，建立公平、合理和有序的市场竞争机制。与此同时，应当在履行WTO承诺、向国外保安企业开放局部领域的保安服务市场的过程中，依据相关的国际惯例，建立必要的规章和制度，保证我国的保安服务业能够在整体上健康有序地向前发展。
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