《中华人民共和国人权保障法》的立法说明

第一节　《中华人民共和国人权保障法》的立法说明

一、《中华人民共和国人权保障法》的立法目的和宗旨

《中华人民共和国人权保障法》(专家建议稿)立法目的和宗旨主要出于五个方面：

1.制定本法是为了我国开展人权保障事业的需要。虽然人权保障事业在我国已经得到了蓬勃发展，但是，毕竟我们在人权保障领域起步较晚，不仅是人权保障制度的设计存在着许多不合理的地方，人权保障实践还存在着许多不尽如人意之处，更重要的是，人权保障意识还没有在全社会得到全面认同，不论是政府，还是社会公众，都缺少应有的人权保障知识，这些问题的存在严重影响了我国人权保障事业的发展。制定本法，通过确立人权保障的基本制度，可以为人权保障实践提供一整套比较规范和有序的依据，有利于促进人权保障事业的健康发展。

2.本法是以全国人民代表大会制定的法律的形式来专门规定人权保障的法律，属于人权保障领域的基本法律。在此之前，我国宪法以及其他法律、法规、规章对于人权保障都从不同的角度有所规范，但是，并没有形成一个非常科学严密的人权保障的完整体系，甚至在不同的人权保障制度之间还存在各种价值矛盾，严重地影响了人权保障事业的生存和发展，所以，为了使人权保障规范化和制度化，特制定本法，来统一和规范我国目前存在的各种人权保障法律制度，为我国人权保障事业的健康发展提供一个清晰的发展思路和规范化的制度保障体系，通过制定本法的形式来集中规定我国人权保障政策和法律规范很有必要。

3.人权保障事业目前已经成为一个全球性的课题，以联合国人权保障机构为核心所开展的人权国际保护事业近年来也得到了突飞猛进的发展。世界各国逐渐接受联合国人权机构所确立的人权保障标准，各国之间也不断地开展人权保障的国际交流和合作，为此，制定《中华人民共和国人权保障法》，按照目前国际社会通行的人权保障标准来确立我国的人权保障原则，建立起比较规范的人权保障制度，是我国人权保障事业健康和有序发展的必然要求。因此，从推动人权保障的国际交流和合作的角度来看，制定本法具有非常重要的实践意义。

4.制定《中华人民共和国人权保障法》，可以合理地安排我国国内法上人权保障的法律结构，建立起以每个自然人都享有的普遍人权为基础，以公民的基本权利为重点，以宪法和法律所保障的特殊主体享有的宪法和法律权利为补充的人权法律保障体系，从而使得我国国内法上所建立的人权保障体系适应实施国际人权公约的要求。根据两个国际人权公约的规定，凡是在公约中所保护的普遍人权，除了个别权利之外，一般都是以所有的自然人作为权利主体的主体性权利，而在我国目前国内法上，不论是宪法保护的权利，还是一般法律所保护的权利，都没有以每个自然人个体作为权利主体的主体性权利，所以，从严格意义上讲，我国目前国内法并不具备实施国际人权公约所保护的普遍人权的条件，因为国内法上没有与国际人权公约所保护的普遍人权相一致的主体性权利。如果仅仅以国内法上对公民权利的规定作为履行国际人权公约义务的保障，实际上是缩小了对国际人权公约的保障责任。为了从制度上改变这一被动局面，就必须要制定一部以每一个生活在中华人民共和国境内的自然人个体作为权利主体的人权保障法，全面落实我国已经批准的国际人权公约对普遍人权保护所提出的要求。所以说，制定《中华人民共和国人权保障法》有利于进一步完善我国国内法履行国际人权公约的保障机制。

5.制定《中华人民共和国人权保障法》有利于完善我国宪法权利制度，建立起科学合理的宪法权利保障体系。目前，我国现行宪法中并没有以每一个自然人作为权利主体的宪法权利，这种宪法权利结构不利于履行两个国际人权公约保障普遍人权的法律义务，所以，必须将普遍人权的观念引进宪法。但是，将普遍人权全面引进宪法，需要对宪法作出全面修改，从目前的修宪条件来看，还不成熟。2004年3月14日通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“国家尊重和保障人权”写进了宪法，尽管迄今为止对该条宪法修正案中所规定的“人权”的含义还缺少统一的认识。不过，从履行国际人权公约义务的要求来看，通过宪法解释的手段，将“国家尊重和保障人权”中的“人权”解释为国际人权公约所保护的“普遍人权”，也就是说，以每一个自然人作为权利主体而享有的普遍人权，就可以以此来完善我国宪法权利的结构，使普遍人权也成为我国宪法权利的重要内容。为了使“国家尊重和保障人权”的规定落到实处，通过制定《中华人民共和国人权保障法》的形式来充实宪法修正案对“人权”进行保障的内容，并通过目前的司法保障体制来实施人权保障法，就可以使为国际人权公约所肯定的普遍人权在我国国内法上的制度获得除了立法和行政保护手段之外的司法渠道的保护，进一步扩大了我国国内法上实现人权的保障渠道。

总之，在目前的情况下，制定《中华人民共和国人权保障法》不仅必要，而且可行，应当抓住“人权入宪”所提供的立法机遇，及时制定和出台《中华人民共和国人权保障法》。

二、制定《中华人民共和国人权保障法》的法律依据

《中华人民共和国人权保障法》(专家建议稿)在确立立法目的和宗旨的同时，还对制定该法的法律依据作了明确的规定。根据该法规定，制定该法的法律依据有两个方面：一是中华人民共和国宪法的规定；二是有关国际人权公约(主要是两个国际人权公约)的规定。宪法作为该法制定的依据，是由我国宪法作为根本法的特性决定的。宪法是我国的根本大法，它确立了人权保障的一般原则，并且也设立了不同层次的人权保障制度，其他法律、法规和规章都必须以宪法为依据，否则就构成了违宪。《中华人民共和国人权保障法》作为我国人权保障领域的专门性法律以及全国人民代表大会通过的基本法律，也必须以宪法为依据，这样才能保证我国人权保障立法的法制统一原则。将国际人权公约作为该法的立法依据之一，说明了作为国际人权公约的缔约国的我国高度重视并全面准确地履行了国际人权公约下的义务。目前我国已经批准20几个国际人权公约，根据这些国际人权公约的基本要求，我国政府都有义务通过立法的措施来保证这些国际人权公约在我国的准确实施。其中，对我国人权保障的国内立法影响最大的应当属于联合国1966年通过的两个国际人权公约，即《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。虽然我国目前只批准了《经济、社会和文化权利国际公约》，但是，签署《公民权利和政治权利国际公约》也意味着我国政府必须遵守该公约的基本精神，同时，应当积极创造条件，争取早日批准该公约。由于我国实行社会主义制度，社会主义法制的高度统一要求我国在处理国际人权公约与国内法之间的关系时，不能简单地采用“纳入”的方式，不能在国内法上直接适用国际人权公约的规定，因此，从法治原则出发，通过制定《中华人民共和国人权保障法》，将国际人权公约，尤其是《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的规定的主要内容转化成国内法的形式，是我国政府履行国际人权公约下的缔约国义务的最重要的法律形式，既保存了我国的独立的法律主权，同时，又最大限度地遵守了国际义务。所以，又可以从某种意义上说，《中华人民共和国人权保障法》是两个国际人权公约在国内法上的实施法，两个国际人权公约在我国是通过《中华人民共和国人权保障法》的各项规定来实现的。

总之，本条开宗明义地规定了本法的立法宗旨和合法性来源，明确了人权保障领域国际法与国内法的关系，并且在宪法与该法之间建立比较清晰的价值联系，既树立了宪法的根本法权威，同时，又明示了该法在我国人权保障法律制度中所占据的重要法律地位。

三、《中华人民共和国人权保障法》的主要调整范围

人权保障事业是一项复杂的社会系统工程，涉及方方面面的社会关系，特别是对于负有人权保障责任的国家机关来说，更是应当将保障人权作为行使国家权力的根本目标。该法所调整的社会关系，主要是国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关在履行自身职权的过程中，有责任通过各种形式来保障和促进人权的实现。该法也分门别类地规定了国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关在人权保障方面各自所应当承担的不同性质和不同形式的责任。同时，还对我国作为国际人权公约的缔约国，如何履行国际人权公约下的缔约国义务，如何有效地开展人权保障领域的国际交流和合作，以及如何将《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》中所规定的普遍人权转化为国内立法上受到具体法律保护的法律权利等事项都作了非常细致的规定。因此，该法是我国人权保障事业领域的基本法律，全面系统地规定了我国国内法上的人权保障制度。

四、《中华人民共和国人权保障法》的主要章节结构

《中华人民共和国人权保障法》(专家建议稿)总共10章共计106条，包括第1章“总则”，第2章“人权保障机构”，第3章“国家权力机关在人权保障中的责任”，第4章“国家行政机关在人权保障中的责任”，第5章“国家审判机关、国家检察机关在人权保障中的责任”，第6章“突发事件与紧急状态处置期间的人权保障”，第7章“公民权利与政治权利的保障”，第8章“经济、社会和文化权利的保障”，第9章“人权保障的国际交流与合作”以及第10章附则。

《中华人民共和国人权保障法》章节结构设计和安排既考虑了以国家机关的保障责任为前提的实现人权的保障机构和保障机制，同时又对每一种受到该法保护的普遍人权受到该法保护的内容进行详细规定，另外，还对紧急状态时期的人权保障制度以及人权的国际交流和合作作了规定。应当说，基本上兼顾了人权国内法保护与国际法保护的特点，同时，又按照人权保障的基本要求对受到法律保障的人权与人权实现的保障机制加以全面系统的规定，为普遍人权在我国国内法上获得有效实现的保障机制提供了可靠的法律保障。

五、《中华人民共和国人权保障法》所确立的人权保障的主要法律原则

《中华人民共和国人权保障法》主要确立了以下几个方面的法律原则：

1.人权保障的普遍性原则。《中华人民共和国人权保障法》确立了受该法所保障的权利对象是每一个在中华人民共和国境内生活和居住的自然人，因此，该法与以往国内法上对人权的保障方式有所不同，它扩大了人权主体的范围，使得普遍人权在国内法上得到了法律的承认并获得可以实现的法律机制。

2.人权保障的平等性原则。《中华人民共和国人权保障法》在确立了人权主体的普遍性的同时，还规定，每一个符合该法保护条件的人权主体在受到该法保护时都是平等的，不仅表现为中国公民之间的平等，而且也表现为中国公民与外国人、无国籍人之间的平等，以及外国人、无国籍人相互之间的权利平等。

3.人权保障的开放性原则。《中华人民共和国人权保障法》在规定应当受到该法所保护的人权时，没有排除并没有在该法中得到明确规定，但是符合该法所规定的人权保障精神的，由其他法律形式加以保障的普遍人权，对该法所保障的各项具体人权的内涵，也没有作狭义的限制，体现了人权保障的开放性。

4.人权保障的协调性原则。《中华人民共和国人权保障法》特别关注了人权保障的有效性和科学性，确立了解决权利冲突的基本法律原则，在该法所规定的人权与人权之间，该法规定的人权与宪法和其他法律所规定的权利之间建立了有机联系，注重了人权保障的实效性。

5.人权保障的终极性原则。《中华人民共和国人权保障法》建立了人权保障的最终救济机制，给人权的法律救济提供了一整套完善的法律机制。设立了人权保障委员会作为实施该法的最重要的机构。

6.人权保障的发展性原则。《中华人民共和国人权保障法》对人权保障所赖以存在的社会条件与人权保障的水平给予了高度关注，注重了人权保障的现实性和可行性，尤其是针对我国人权保障的具体实际，确立了比较系统的人权保障与国际人权公约下义务相一致的国内法上的标准。

总之，《中华人民共和国人权保障法》确立了上述各项人权保障应当遵循的法律原则，为建立和健全我国国内法上的人权保障机制提供了基本的法律依据。