中央机关机制概说

一、中央机关机制概说

(一)中央机关的提出

所谓中央机关(Central Authority)，是指各国根据有关国际条约或公约设立的全面负责跨国民商事司法与行政合作工作的行政性机关。根据公约建立的中央机关为当事人及其律师和法院提供了直接性的帮助。通过与法律执行组织、社会服务组织以及非营利组织之间的合作，也促进了公约的目标更为广泛地被接受。其任务不同于设计公约案文，在出现个案请求协助的紧急情况之前，有效的程序各就各位，接收申请并确保其执行。⁽¹⁾因此，中央机关是用来改善在特定案件中条约的日常运作，执行一定的条约功能。这种思想相对较新。1956年联合国《关于向国外追索扶养费的公约》(纽约公约)是这方面较早的例子，公约建立了执行一定条约功能的“转送机构”和“接收机构”，但当时并没有要求这些机构必须是中央化的。海牙国际私法会议后来对其进行了发展，将其发展成带有特定条约功能的中央化的政府机关。这种模式被国际立法采纳，最早是在1965年海牙《关于向国外送达民事或商事司法文书及司法外文书公约》和1970年海牙《关于从国外调取民事或商事证据的公约》中建立起来的，以后的许多国际民商事司法合作公约几乎都有这方面的规定。

(二)中央机关的发展

建立中央机关作为开展国际民商事司法与行政合作的一种最重要方法，历来已久。法国的地方法官路易斯·查丹(Louis Chatin)被认为是最早提出中央机关模式的人物。⁽²⁾在他1988年去世后，在法国巴黎设立了以其名字命名的常设性组织，即路易斯·查丹未成年人法律保护协会(the Association Louis Chatin pour la defense des droits de l'enfant)，定期在巴黎举行有关儿童权利和福利的会议。⁽³⁾从中央机关的发展中，可以看出以下两个比较明显的变化:

一是表现在模式的双边化。法国政府拓展了1965年《海牙域外送达公约》和1970年《海牙域外取证公约》中中央机关的任务，即将本国提出的请求也通过中央机关转交，这就播下了进一步改革的种子。这种方法的优点，受到促进来自法国的请求以适当的形式提出的愿望的推动，并得到海牙国际私法会议常设局的支持，在1977年和1978年两次举行会议审查送达公约和取证公约的进展时，已经认识到，中央机关之间日益增多的个人接触和直接交流，使得这些公约运作更加顺利。同时，程序的个人化能够提高个人的可期待性，促进中央机关之间的双边信任，因此，每一方中央机关对改善公约的执行均做出了贡献。⁽⁴⁾由于送达公约和取证公约规定的是单向的中央机关，仅限于接受请求，因此，新近的许多公约，包括1980年《国际儿童诱拐民事方面的公约》和1980年《国际司法救助公约》采用了修改后的中央机关模式，即规定的是双向的中央机关，负责提出和接受请求两方面的职责。⁽⁵⁾常设局还收集了所有国家的中央机关的有关信息，包括现在的联系地址，工作人员及工作语言，电话、电报、传真号码等，并在网上公布，便利了请求的提出。常设局还定期在成员国之间举行会议，鼓励中央机关的工作人员参加会议，讨论公约执行的进展和存在的问题。这种模式取得了如此成功，以至被1993年《跨国收养方面保护儿童及合作公约》采纳。⁽⁶⁾

二是表现为功能的多样化。现代中央机关的功能已趋于多样化，不仅仅是作为传递请求的联系途径，而且还具有直接处理申请、促进相互合作、教育普通公众等多重功能。以1980年《国际儿童诱拐民事方面的公约》为例，这些中央机关及其对方成员国的中央机关的任务是“应相互合作，并促进其各自国内主管机关的合作，以确保交还儿童和实现本公约的其他目的”。特别是，它们应采取各种直接或间接的恰当措施履行义务，包括但不限于:查找儿童的下落;采取临时措施阻止危害扩大，促使自愿交还儿童;需要时交换有关儿童社会背景的资料;提供介绍本国法律中与执行公约有关的一般情况的资料;适用司法或行政程序或为之提供便利，以确保迅速交还儿童，并为探望权的有效行使做出安排;若中央机关依其本国国内法不能直接代申请人采取行动，则在必要时应为申请人提供或协助提供包括法律顾问介入在内的法律援助;提供必要和恰当的行政安排，以确保迅速交还儿童;中央机关间相互通报有关公约的执行情况，并尽可能消除阻扰公约执行的障碍。另外，中央机关如有理由相信儿童有惯常居所地在该国，应尽可能协助申请人取得儿童确是非法带走或滞留的判决或其他决定，并向另一成员国的中央机关提出，监督司法或行政机关对返还请求的拖延，妥善安排并确保探视权的和平和有效行使等。因此，中央机关的设置，减少了公约执行中可能产生的各种困难和挫折。也正是基于此，有学者建议，寻求探视权或请求返还儿童的当事人，应充分利用中央机关的这种多元化机制。⁽⁷⁾

(三)中央机关的指定

中央机关的指定或设立是公约加于成员国的一项义务，这项义务不仅要将指定或设立的中央机关的具体情况通知相应机构，而且在指定或设立的中央机关发生变化时亦须做相应通知，并尽可能地在网上公布。海牙国际私法会议要求许多民商事司法与行政合作公约成员国将指定或设立的中央机关的具体情况，包括具体名称、详细地址、联系电话、传真、电子邮件、通讯地址等，递交给海牙国际私法会议常设局，在网站上公布，并随时更新各国中央机关的信息。

当然，每一成员国根据公约指定的中央机关不尽相同，这个问题取决于各国国内法的规定，特别是有关法律体制和机构编制。以1980年《国际儿童诱拐民事方面的公约》为例，公约要求各国指定的中央机关，法国、荷兰、丹麦、土耳其、奥地利、挪威、波兰等国家指定为司法部，阿根廷、委内瑞拉、阿瓜多尔、墨西哥、瑞典等国家指定为外交部，比利时、秘鲁、克罗地亚等国家指定为社会服务部，德国指定为联邦最高法院律师办公室，泰国指定为总检察官办公室，乌拉圭指定为教育和文化部，丹麦指定为家庭事务部，中国香港和澳门则分别指定律政司和社会服务处等。在联邦制国家或拥有多个自治领土单位的国家，还往往指定多个中央机关，例如，加拿大为该公约指定的中央机关除了联邦的司法法律服务处(Justice Legal Services(JLS))和外交及国际贸易部(Department of Foreign Affairs and International Trade)外，还为阿尔伯特、西北区等14个省、区指定了各自的中央机关。又如，英国除英格兰和威尔士指定儿童诱拐委员会(The Child Abduction Unit)作为中央机关外，北爱尔兰、苏格兰等7个地区也指定了各自的中央机关。在美国，根据公约指定的中央机关有两个，一个是国务院儿童事务办公室(The Office of Children's Issues)，主要负责处理从美国将儿童诱拐到其他国家的案件，另一个是遗弃和虐待儿童国家中心(the National Center for Missing and Exploited Children，NCMEC)，主要负责处理从其他国家将儿童诱拐到美国的案件。当然，无论指定多少个中央机关，一国必须指定一个国家级的中央机关来接受外国的申请并转交给合适的国内各地区中央机关。截至2005年，根据该公约建立的各国中央机关已达104个之多⁽⁸⁾，可以说已经形成了一个工作网络。