行政机关是唯一的行政主体吗

4.2.2　行政行为的分类

现代行政管理活动非常复杂，呈现出各种管理手段和活动方式，而每一种管理手段和活动方式，往往又有其自身特点。分类是科学研究的重要方法和手段之一，对事物进行科学分类，有助于深化对研究现象的认识，有助于我们从某一角度或某一侧面认识和揭示行政行为的某些方面的特征，从而透过这些特征，更深层次地把握行政行为的内容和运行规律，遵循相应的活动程序和标准，使之符合法律规范，能达到相应的行政目的。因此，对行政行为的科学分类，历来为行政法学所重视。由于国内外分类方法和标准的差异，国内学者在行政行为的分类上并没有形成完全一致的意见。但随着研究的不断深入，关于行政行为的分类的问题也形成了一些较为一致的观点，这里以多数学者肯定的几种分类方法为主进行介绍:

1.抽象行政行为与具体行政行为

以行政行为是否针对特定的对象和是否可以重复适用为标准，可以分为抽象行政行为与具体行政行为。

抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象设定或规定具有普通约束力的行为规范的活动。抽象行政行为包括两类:一类是行政立法行为，如制定行政法规和行政规章的行为;另一类是制定不具有法源性的行政规范性文件的行为，如县政府制定的在全县境内普遍有效的某些规定或办法等。具体行政行为是指行政主体针对特定对象具体适用法律规范所做出的对特定对象产生约束力的活动。一般包括行政救助、行政征收、行政确认、行政许可、行政处罚等。具体行政行为的最突出的特点是行为对象的特定性和具体化，只针对特定对象，一次性发生法律效力。

2.行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为

这是以行政权作用的表现方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准进行划分，将行政行为分为行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为。

所谓行政立法行为，指的是行政主体依职权和程序制定带有普通约束力的规范性文件的行为，它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以不确定的行政相对人为另一方。所谓行政执法行为，是指行政主体依法实施的直接影响相对人的权利义务的行为或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。它形成的法律关系是以行政主体为一方，以被采取措施的相对人为另一方的双方法律关系。具体包括行政许可、行政确认、行政奖励、行政处罚、行政监督等行为。所谓行政司法行为，是指行政机关作为争议双方之外的第三者，按照准司法程序审理特定的行政争议或民事争议，并做出裁决的行为，它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各为一方的三方法律关系，具体包括行政裁决、行政复议等行为。⁽¹⁰⁾

3.内部行政行为和外部行政行为

根据行政行为发挥效力的领域不同，可以把行政行为分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为是指行政主体对其内部事务实施管理所做的行政行为，如行政机关以行政机关工作人员的奖惩、任免决定，上级行政机关对下级行政机关报告的审批，审计机关对有关行政部门财务的审计检查等。外部行政行为亦称公共行政行为，是指行政主体对行政主体之外的被管理的公民、法人及其他组织所做出的行政行为，是行政主体对社会事务的法律管理。一般来说，外部行政行为要接受司法审查，而内部行政行为则往往排斥司法审查。主要原因在于内部行政行为属于行政系统内部各部门之间或各级政府之间以及政府与部门之间的范畴。在我国，政府与部门之间、上级政府与下级政府之间是领导与被领导关系。行政系统内部又有自己的一套运行秩序和纪律。因此，它们内部之间若发生矛盾，通常在内部解决。这种观点也体现在我国现行的行政诉讼法与行政复议法中。⁽¹¹⁾

4.羁束行政行为和自由裁量行为

根据行政主体运作行为时的主观意志参与程度，即灵活性程度，可把行政行为分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。

羁束行政行为是指法律对行为的适用条件、内容、方式、程度都有明确、具体详细的规定。行政主体在实施该行为时，受到法律的严格控制，对法律规范的适用没有或有很少的选择、裁量的余地。如税务机关征税须严格按照法律规定的税种、税率征税。自由裁量行政行为，是指法律只对行为的内容、方式、程度等规定一定的范围和幅度，行政主体可以凭自身对法律精神的理解和执法经验，在法律规定的限度内，做出自认最恰当、最合适的行政行为。如《治安管理处罚法》第24条规定，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的违法行为，处警告或者200元以下罚款;情节严重的，处五日以上一日以下拘留，可以并处500元以下罚款。根据该规定，公安机关对违反治安管理的行为究竟处于哪种处罚(警告、罚款、拘留或拘留并处罚款)以及在法律规定的限度内，给予什么程度的处罚(如在5～10日选择多少天拘留、200元之内选择多少元罚款)，公安机关可根据具体情况而自行做出决定。这就是自由裁量权。一般而言，羁束行政行为只发生违法与否的问题，不发生适当与否的问题，而自由裁量行政行为一般只发生合理性、适当性问题，不发生是否合法的问题。因此羁束行政行为只受行政合法性原则的约束，而自由裁量行政行为主要受行政合理性(适当性)原则的约束。

5.强制性行政行为和非强制性行政行为

依行政行为对相对人是否具有强制性为标准，可以将行政行为分为强制性行政行为和非强制性行政行为。

所谓强制性行政行为，指的是行政主体依职权做出的，可以强制相对人服从或接受的行政行为;所谓非强制性行政行为，指的是由一定的行政主体依其职责权限主动做出的，不强制行政相对人服从、接受的行政行为。前者如行政处罚、行政征收等传统行政法上的行政行为。后者如现代行政法上新兴的行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政信息服务和行政资助等行政行为。需要指出的是，非强制性行政行为并不意味着是因为其“非强制性”而称其为行政行为，而是说明即使其不具有强制性也不失为行政行为。这正如民法上的无过错责任，并不是因为其无过错而承担责任，而是说即使当事人没有过错也要承担责任。⁽¹²⁾

6.依职权行政行为和依申请行政行为

行政行为以是否可由行政主体主动实施为标准，分为依职权行政行为和依申请行政行为。

依职权行政行为是指行政主体根据其职权而无需行政相对人申请就能主动实施的行政行为，也称主动行政行为和积极行政行为，如行政处罚、行政强制等。依申请行政行为是指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施而不能主动采取的行政行为，又称被动行政行为和消极行政行为，如颁发营业执照、许可证等行为。相对人的申请是行政行为开始的先行程序和必要条件，非经相对人提出申请，行政主体不能主动作出该类行政行为。

7.职权行政行为、授权行政行为和委托行政行为

以行政职权的来源为标准，可以将行政行为划分为职权行政行为、授权行政行为和委托行政行为。

职权行政行为是指行政机关根据法律规定的职权，自己做出的行政行为。如《行政处罚法》第15条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。授权行政行为是指由法律等规范性文件授权给非行政机关性质的组织从事行政管理活动而实施的行政行为。法律、法规授权的组织以自己的名义做出行政行为，它实际上享有行政主体的资格。如《行政许可法》第23条规定:法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。委托行政行为是指由行政机关委托的其他行政机关或非行政机关组织或公民个人从事行政管理活动而实施的行政行为。这里委托行政机关与受委托的行政机关或非行政机关组织或个人之间是一种委托代理关系，受委托的行政机关或非行政机关组织或公民个人是以委托的行政机关名义实施行为，并且这种行为的效果被委托的行政机关所吸收、承受。如《行政许可法》第24条规定:行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规或者规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可……委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或个人实施行政许可。⁽¹³⁾

8.作为行政行为和不作为行政行为

学术界和实务界对作为行政行为与不作为行政区分标准的探讨经过了一个逐步深入的过程。对二者的区分标准存在较多争议。如以行为方式为标准，所谓行政作为行为，是指以积极作为的方式表现出来的行政行为，而行政不作为系指具有消极动作的行政行为，如不履行法定义务等。按照行政行为是否改变现有法律状态(权利义务关系)为标准，认为作为行政行为是指行政主体积极改变现有法律状态的行为，而不作为行政行为则为行政主体维持现有法律状态，或不改变现有法律状态的行为，如不予答复或拒绝颁发许可证等。从行政程序方面的认定标准出发，有学者认为，不作为行政是行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期不为的行为，反之则为作为行政行为。

通过对各种定义的分析比较，本文认为:行政不作为是指行政主体负有作为的法定义务，并且具有作为的可能而在程序上逾期有所不为的行为。根据该定义，行政不作为的结果是必然违法，即行政不作为等于行政不作为违法。对于这一定义方法，质疑者认为这种“程序行为界定说所界定的行政不作为，完全等同于默示行为，使明示行为和默示行为的分类失去了存在的价值，而且将默示的行政行为划入了行政不作为”。⁽¹⁴⁾如《集会游行示威法》第9条第1款规定:“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的两日前，将许可或不许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由，逾期不通知的，视为许可。”这里的“逾期不通知的，视为许可”在行为方式上是一种默示行为，是不作为，但在法律上却被推定为一种作为行为。本文认为，法律上的推定行为毕竟是特例，对于这一特例并不能改变行政不作为违法的实质。

从程序定义的好处在于其不以最终是否实现了法律所期待的结果为判断标准，而且行政主体对实体作为义务的履行都是通过程序来实现的，实体上的不为必然会反映到程序上也是不为;而程序上的不为，反映到实体则可能是为，也可能是不为。例如，对公民的报案，公安机关在程序上不立案、不调查取证，落实到实体上，一种可能是不依法做出实体上的处理决定;另一种可能是虽然没有经过调查取证这一程序行为，但在实体上凭工作经验做出了一定的处理决定。因此，程序上的不为涵盖了实体上的不为。但语言是无限客体世界之上的有限符号，“我们语言的丰富和微妙程度还不足以反映自然现象在种类上的无限性、自然力的结合与变化，以及一个事物向另一个事物的逐渐演变”。因此，在现实生活中，我们经常用一个语词表征诸多相近客体，并把语词的含义放在某种语言环境去理解;人们由于认识结构、个人经验及利益的不同，对同一语词就会持不同的理解;对许多只可意会、不可言传的客体之间的细微差别或精细运动，语言只能保持沉默。同样，立法者在力图用语言来表述法律规则以调整现实社会关系时，很多情况下不得不求助模糊语言。⁽¹⁵⁾如《行政诉讼法》第11条规定，公民、法人或者其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝履行或者不予答复的有权提起行政诉讼。但何谓“拒绝履行”，在理解与适用时便产生了争议。一种观点认为，它是一种行政不作为，因为对符合条件的行政相对人的申请，没有按法律规定颁发证照，就是一种应当作为而没有作为的不作为行为;而另一种观点认为，如果行政机关通过言行的方式明确表示拒绝的，不是不作为，而是一种作为，它是行政机关对行政相对人的申请审核后作出的一种处理行为，只不过存在一个正确履行与错误履行的问题而已，而不是不履行。虽然，语言的有限性使任何一个定义在遭遇具体个案时，对定义的理解仍然会出现分歧，但这并不妨碍我们对问题的解决，这需要依法律的目的及意义进行具体分析。

除上述分类外，行政行为还有许多种分类方法。例如，根据行政行为是否对相对人的权利义务直接作出处理决定，可分为实体性行政行为和程序性行政行为;以是否对相对人有利为标准，可分为授益行政行为和不利行政行为;根据行政行为适用的时间和环境，可分为平时行政行为和紧急行政行为;以行政行为是否必须具备某种法定形式为标准，可以分为要式行政行为和非要式行政行为等⁽¹⁶⁾。