产业结构调控法

第二节　产业结构调控法

一、 产业结构与产业结构调控

1．产业结构

有的学者认为：“产业结构是指各产业生产能力的配置构成方式。^[4]也有学者认为：“产业结构，是指产业间的经济技术联系。^[5]还有学者认为：“产业结构是指国民经济各种产业部门之间及各部门内部不同层次之间的结合与量的比例。^[6]”

产业结构是在一般分工和特殊分工的基础上产生和发展起来的，主要反映农业、轻工业、重工业、建筑业、商业服务业等部门之间的关系，以及各产业部门的内部关系，包括产业结构本身，以及技术结构、产业布局、产业组织、产业链五个要素。一般认为，产业结构包含以下基本含义：第一，产业结构须以各类产业的客观现实存在为前提；第二，各产业之间存在确定的相互影响；第三，各产业之间的相互影响表现为各产业之间的比例关系。同时，产业结构是一个始终处于发展变化之中的客观存在。在市场经济条件下，一方面，可以将产业结构看做市场经济规律作用的结果；另一方面，也须认识到适时调整和优化产业结构也将有助于市场经济的稳定发展。

就产业结构理论的演进来看，英国古典经济学创始人威廉·配第（William Petty，1623—1687）最先提出了产业结构理论。英国经济学家科林·克拉克（Colin Clark，1905—1989）揭示了以第一次产业为主向以第二次产业为主、继而向以第三次产业为主转变，人均收入变化引起劳动力流动，进而导致产业结构演进的规律。而美国经济学家西蒙·库兹涅茨（Simon Kuznets，1901—1985）则对产业结构的演进规律作了进一步研究，阐明了劳动力和国民收入在产业间分布变化的一般规律。上述有益的探索已经成为今天人们认识、分析产业结构发展规律，并利用这些规律以干预调控产业结构的理论基础。

2．产业结构调控

产业结构调控是指一国政府运用公权力对属于宏观经济领域内的国内产业结构关系的一种外部干预措施，本质上是政府对市场经济的一种能动的干预，其目的在于实现本国经济的健康与可持续发展。政府的产业结构调控具有以下法律特点：

（1）产业结构调控是政府以公权力为支撑干预市场经济的措施，具有强制性的特点。

（2）产业结构调控是政府根据国际、国内经济形势变化，审时度势所采取的一种市场干预措施，具有变动性的特点。

（3）产业结构调控是政府针对市场经济基础结构部分的干预，具有基础性的特点。

（4）产业结构调控是政府以本国经济长期利益为目的而采取的干预措施，因而具有公益性的特点。

正是上述特点，决定了产业结构调控法的宏观经济调控法的经济法属性，也确定了产业结构调控法在整个经济法体系中的位置。

二、 产业结构调控立法

1．产业结构调控法的概念

产业结构调控法是指调控一国产业结构部门之间比例关系和有机联系的法律规范的总称。由于各产业间的相互联系和影响都是建立在共同的市场经济基础之上的，产业结构的现状不仅反映了市场经济的发展程度，也从一定程度上显示出该经济体产业结构中存在的问题。

通过立法的形式对产业结构调控加以规制的理由在于：在宏观层面，产业结构的调整涉及公权力的如何操作运用，如何区分政府产业结构调整权力的正当性、必要性与合理性；在微观层面，则具体涉及各市场经济主体之间的权利博弈以及既得权益的重新分配，关乎各种相关权利关系的产生、变更与终止。为此，必须借助产业结构调控法来保障产业结构调整过程的公平与正义。

一国实施产业结构调控的目的在于根据本国国情和经济发展目标，及时调整本国产业结构关系，以维护和促进本国经济的健康成长。相应地，产业结构调控法就是要将经过实践检验的符合本国国情和产业结构发展方向的长期性产业政策以法律的形式固定下来，为实现本国产业结构的优化提供明确、稳定的法律制度支持。从这个意义上讲，产业结构调控法也就是产业结构优化法。

产业结构调控法的内容主要由以下几个部分构成：一是产业组成，即一个国家或者地区社会资源在本国境内的分布配置状态；二是产业发展水平或者状态，即各产业在本国国民经济中所占比例和份额；三是本国各产业之间的相互依存度与相互影响的关系如何。

2．产业结构调控法的立法模式

由于产业结构调控法的内容十分广泛，往往难以用一部法律加以全面规范，所以世界各国大多采用专门立法的方式实现对本国产业结构的法律调控。例如，日本在第二次世界大战后经济高速增长过程中曾经先后颁布实施过《煤炭国家管理法》、《钢铁工业和煤炭工业的合理化实施纲要》、《机械工业振兴临时措施法》、《电子工业振兴临时措施法》、《特定机械产业振兴法》等产业结构调整法。而韩国也曾颁行过《出口振兴和综合对策法》、《重化工宣言》、《电子工业振兴法》和《技术发展促进法》等产业结构政策法^[7]。

我国的产业结构调整立法采用多层立法结构：

（1）第一层次是由全国人大通过、颁行我国国民经济和社会发展的基本纲要，整体宣示在一定时间段内（通常是五年）我国产业发展、产业结构调整的基本方向和目标。例如，《“十二五”规划纲要》中就将坚持经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。加强农业基础地位，提升制造业核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。此外，还要坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力，明确框定了我国“十二五”期间产业结构调整的基本方向和途径，整体上规定了我国产业结构调整法律制度的基本价值取向。

（2）第二层次是通过专门立法的方式针对不同产业制定相应的产业发展及产业结构调整法律。例如，2002年6月29日第九届全国人大常委会第二十八次会议通过的《中华人民共和国中小企业促进法》（2003年1月1日起施行），2004年6月25日第十届全国人大常委会第十次会议通过的《中华人民共和国农业机械化促进法》（2004年11月1日起施行），1993年7月2日第八届全国人大常委会第二次会议通过、2007年12月29日第十届全国人大会常委会第三十一次会议修订的《中华人民共和国科学技术进步法》（2008年7月1日起施行），以及2008年8月29日第十一届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国循环经济促进法》（2009年1月1日起施行）等。

（3）第三层次则是由国务院颁布的关于产业结构调整的行政法规和产业结构调整指导目录以及地方性法规组成，如2005年12月2日国务院发布的《促进产业结构调整暂行规定》，2011年3月27日国家发展改革委公布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2011年6月1日起施行）等。此外，各地先后颁布了一些地方性产业结构调整法规，如2009年3月25日海南省第四届人大常委会第八次会议通过的《海南经济特区促进中小企业发展条例》（2009年7月1日起施行）等。

三、 我国产业结构调控法的立法原则、方向、重点和目标

1．产业结构调控法的立法原则

根据2005年国务院颁布的《促进产业结构调整暂行规定》的规定，我国产业结构调整要坚持以下四项原则：一是坚持市场调节和政府引导相结合，二是以自主创新提升产业技术水平，三是坚持走新型工业化道路，四是促进产业协调健康发展。

2．产业结构调控法的立法方向和重点

产业结构调控法的立法方向和重点有以下几个方面：巩固和加强农业基础地位，加快传统农业向现代农业转变；加强能源、交通、水利和信息等基础设施建设，增强对经济社会发展的保障能力；以振兴装备制造业为重点发展先进制造业，发挥其对经济发展的重要支撑作用；加快发展高新技术产业，进一步增强高新技术产业对经济增长的带动作用；提高服务业比重，优化服务业结构，促进服务业全面快速发展；大力发展循环经济，建设资源节约和环境友好型社会，实现经济增长与人口资源环境相协调；优化产业组织结构，调整区域产业布局；实施互利共赢的开放战略，提高对外开放水平，促进国内产业结构升级。

3．产业结构调控法的立法目标

推进产业结构优化升级，促进三大产业健康协调发展，逐步形成以农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。

上述原则、方向、重点和目标所确立的理念和方法，贯穿于我国产业结构调控立法、执法和司法的全部过程。但鉴于具体操作性的欠缺，上述规则在产业结构调控法律实践中并未得到更好的运用。