金融调控法概述

第一节　金融调控法概述

一、 金融调控法的概念及其调整对象

金融调控是一国实施宏观调控最重要的手段之一。金融调控是指各金融主管当局根据本国或者本区域经济发展目标，运用货币政策工具对货币供应量和信贷总量、结构加以调节和控制，以保证国民经济在宏观上实现总供给与总需求平衡的一系列经济干预措施和方法。通常，金融调控主要由各国中央银行系统负责具体实施。

1．金融调控法的概念

金融调控法的概念有广义和狭义之分。广义的金融调控法是指调整金融调控关系和金融监管关系的法律规范的总称。^[1]而狭义的金融调控法则仅是调整金融调控关系的法律规范的总称。对比广义和狭义的金融调控法的概念，可以发现广义的金融调控法不仅包括狭义的金融调控法，也包括金融监管法（见图4-1）。

本书采用狭义金融调控法的概念，主要包括中央银行法、政策性银行法、货币法以及黄金、外汇管理法等。

图4-1　金融调控法的概念

2．金融调控法的调整对象

金融调控法的调整对象就是在国家实施金融调控过程中形成的各种社会经济关系，即金融调控关系。

判断金融调控关系应当考虑以下因素：

（1）金融调控法的调整对象，即特定的政府金融调控机关（如各国中央银行）以实现政府金融调控目标为其目的，依法实施公权力的对象。政府金融调控机关为其他目的所做出的行为，不应看做金融调控行为；同时，其他市场主体的行为，或可能对金融市场产生某种影响，也不应看做一种政府金融调控行为，而仅属于市场自发调节的范畴。

（2）由于金融调控法不同于财政、税收的命令性调控法，它是通过干预金融市场要素来实现金融调控的目的，具有某种柔性调控，或可以称之为间接调控的色彩，而区别于政府的强制性命令；因此，不宜将各类行政管理关系也列为金融调控法的调整对象。

（3）金融调控通常需运用货币政策工具对货币供应量、货币需求量以及市场信贷总量、结构等金融市场要素加以调节和干预，因此，金融调控关系的具体内容往往与利率、汇率、再贷款率、再贴现率等密切相关。

基于以上认识，本书认为金融调控关系具体包括货币发行调控关系、货币流通调控关系、外汇管理调控关系以及金银等贵金属调控关系等。

3．金融调控法的属性

通常可以从两个角度来认识金融调控法的属性：首先，从金融调控法作为经济法的宏观调控法律制度中不可分割的部分来看，金融调控法自然是经济法的一个组成部分，因而具有与经济法相同的法律属性（参见本书关于经济法的属性的讨论）；其次，从作为独立研究领域的金融法的组成部分来看，金融调控法也被视为金融公法的一种。

资料卡

金融公法和金融私法

传统上人们根据法律的调整对象、调整方法以及实施主体的不同等标准将法律分为公法与私法两个范畴。例如，民商法被看做典型的私法，而宪法、行政法、刑法等法律部门法被看做典型的公法。同理，人们也将金融法依此分类，将中央银行法、政策性金融法、金融监管法、货币法等金融法律看做金融公法，而将商业银行法、保险法、证券法、票据法、金融期货法、证券投资基金法、信托法等金融法律看做金融私法。

需要说明的是，对金融法乃至法律制度整体进行公私法划分的意义，更多的是体现在学术研究领域。在当前立法实践中，已经出现了同一部法律中既有公法规范，也有私法规范的情形，即所谓公法、私法融合的现象。

二、 金融调控法的内容和体系

金融调控法的调整对象是形成金融调控法的主要内容和体系的基本依据。目前来看，各国基本上形成了以中央银行法为骨干，以各类专门性金融调控法律为辅助的金融调控法律体系。

1．中央银行法

中央银行法的内容通常由两部分构成，一部分规定了中央银行的内部组织构成，另一部分则着重规定了中央银行在制定和实施货币政策过程中应当遵循的基本制度和程序。鉴于中央银行是当今各国实施金融调控的主要机关，因此，各国中央银行法也就成为了该国金融调控法的核心。

2．政策性银行法

政策性银行法是通过特设专门银行调整政策性金融调控关系，以实现政府特定金融政策目标的法律制度。政策性银行法的内容不仅包括特设政策性银行的组织构成，也包括政策性银行如何直接或间接从事政策性融资业务，以及如何充当政府发展经济、调整产业结构、进行宏观经济调控的手段和工具等内容。

3．货币法

货币法是调整货币发行和流通管理关系的专门性法律规范，制定货币法的目的在于加强国家对货币的管理，调节货币的流通，以保证货币的统一与币值的稳定。

4．黄金与外汇法

黄金与外汇管理法是调整一国黄金与外汇储备、交易、流通管理的专门性法律规范，而实行黄金与外汇管理的目的是保护本国经济不受外国商品和资本的冲击，维护本国货币和汇率的基本稳定，保持国际收支平衡。

三、 金融调控法与金融监管法的关系

在现代市场经济条件下，金融调控与金融监管都是政府在金融领域实行宏观干预的重要措施和内容，是一对无法分离的概念范畴。金融调控法是调整金融调控关系的专门性法律规范，金融监管法则是调整金融监管关系的专门性法律规范。二者都是国家运用公权力对金融主体、金融业务、金融市场进行管理或干预的活动，目的都在于解决金融个体营利性与社会公益性之间的矛盾，从而兼顾效率与公平，保障社会公共利益，实现金融市场和金融业乃至整个国民经济的良性循环和协调发展目标。就此而言，金融调控法与金融监管法都属于经济法范畴，也都属于金融公法的范畴。

但金融调控法与金融监管法在追求目标、实施手段等方面又有所不同。具体来讲：第一，从二者所追求的目标上看，金融监管着眼于维护金融体系的安全与稳定，限制金融业的过度竞争和不正当竞争，保护存款人、投资者和社会公众的利益，从而促进金融体系公平、有效竞争，以达到维护金融业的稳健、高效运行的目标；而金融调控作为国家宏观经济调控基本手段之一，其目标在于维持货币币值稳定，并促进经济增长。第二，从二者的实施手段上看，金融监管法是通过金融主管机关对金融机构的审批、检查、稽核，对金融机构和金融市场的信息统计、财务会计管理，对金融机构的处罚等形式来实现其目标的；而金融调控法则主要是通过制定和实施货币政策以调控货币供应量和市场利率水平来实现其目标的。因而金融调控法应属于宏观调控法，金融监管法应属于市场秩序规制法的范畴。

目前，我国已经形成了以《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）为金融调控法核心，以《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法）为金融监管法核心的双层法律制度体系，从立法上确定了金融调控法与金融监管法的两法并存、分工合作的制度框架。

四、 金融调控立法

目前，各国尚未制定以“金融调控”为名称的金融调控单行法律。金融调控法律制度多散见于各国中央银行法、政策性金融机构法、货币法、外汇法以及其他金融部门法律之中。就金融调控法的渊源来看，则包括宪法、法律（包括部门金融法律、行政法律、地方性法律）、金融监管机构的行政规章以及司法判例、国际条约，等等。

从广义金融调控法的角度来看，我国的金融调控立法主要包括1995年3月制定的《中国人民银行法》以及2003年12月制定的《银行业监督管理法》）。此外，在《中华人民共和国商业银行法》里也有涉及金融调控的个别条款。在行政法规层面，国务院和中国人民银行也制定、颁布了大量涉及金融调控的行政法规和部门规章，如国务院2008年8月5日修订公布的《外汇管理条例》等。