政策性金融机构法

第三节　政策性金融机构法

一、 政策性金融机构概述

（一）政策性金融机构的概念和分类

政策性金融机构是专门经营政策性货币信用业务的金融机构，多体现为非营利性的专业银行。政策性金融机构是适应贯彻国家产业政策、调控宏观经济的需要产生的。20世纪30年代，美国、德国、日本最先建立起政策性金融机构。第二次世界大战结束后，各国为恢复战争创伤、发展本国经济，纷纷建立了大批政策性金融机构。

根据业务性质的不同，政策性金融机构可以分为四类。第一类是专为经济开发提供投资性贷款的银行，各国一般称其为开发银行，如国际复兴开发银行（世界银行）、亚洲开发银行、日本开发银行等。第二类是支持和扶植农业开发的农业信贷银行，如美国联邦土地银行、法国农业信贷银行等。第三类是专门经营对外贸易信用业务的银行，如美国的进出口银行、法国的外贸银行等。第四类是为便利居民购买房屋、支持房地产业发展的住宅信贷银行，如德国的德意志建筑地产银行、法国的房地产信贷银行、日本的住宅金融公库等。此外，还有为扶植中小企业发展及发挥其他特殊职能的政策性金融机构。

（二）政策性金融机构的特征

与其他金融机构相比，政策性金融机构有其独特之处：第一，政策性金融机构大多由政府出资创立，大多数国家的政策性银行由政府全部出资创立（如美国的进出口银行）或由政府提供部分资金。第二，政策性金融机构不以营利为目的，反映出其与非政策性金融机构的根本区别，也是其宏观金融调控属性的必然体现。第三，政策性金融机构的运营资金来源多为政府财政拨款、发行政策性金融债券等特定融资渠道，一般不吸收公众存款。第四，政策性金融机构有自己特定的服务领域，主要集中在国民经济比较薄弱的环节或亟待发展的部门，这些领域的共同特点是不易得到商业银行的资金支持，需要政府设立专门的金融机构予以特殊的资金支持，如进出口贸易、农业/农村发展以及中小企业振兴等领域。第五，政策性金融机构的业务一般由商业银行代理，不必像商业银行那样普遍设立分支机构，避免与商业银行之间的过度竞争。

（三）政策性金融机构的法律地位和组织形式

1．政策性金融机构的法律地位

政策性金融机构的经营活动深受政府宏观决策与管理行为左右，而不似商业银行具有经营管理上的自主权，也不同于中央银行独享货币政策的制定和实施的职权。因此，对比政策性金融机构与政府、中央银行和商业银行的关系，将有助于理解政策性金融机构的法律地位。

（1）政策性金融机构与政府的关系。通常政府是政策性金融机构的投资者和管理者，政府对其进行监督管理和行政领导；政策性金融机构是政府实现其经济政策、社会政策，干预经济的有力工具。政策性金融机构一旦出现亏损，一般由财政弥补，因此，政策性金融机构的业务活动实质上是一种财政性投资融资活动。

（2）政策性金融机构与中央银行的关系。中央银行一般不直接管理政策性金融机构，二者的关系较为松散。但在金融业务经营方面，中央银行仍给予政策性金融机构必要的支持与指导，政策性金融机构也应尽量同中央银行的政策目标保持一致。具体而言，中央银行提供的再贴现、再贷款或专项基金是政策性金融机构的资金来源之一；同时，一些国家的政策性金融机构需向中央银行缴纳一定比例的存款准备金；有些政策性金融机构配有中央银行的代表，实行人事结合，以利于协调与合作。

（3）政策性金融机构与商业银行的关系。政策性金融机构与商业银行和其他非银行金融机构相比，二者在法律地位上完全平等，政策性金融机构不因与政府的特殊关系而凌驾于商业银行之上；政策性金融机构所承办的金融业务往往是商业银行不愿或不能办理的，弥补了商业银行开展金融业务的遗漏，从而形成互补的关系；在业务活动的开展中，政策性金融机构开展业务，需借助商业银行代为办理；政策性金融机构有特定的业务领域，在不与商业银行展开竞争的同时，形成了相互配合的关系。

2．政策性金融机构的组织形式

各国政策性金融机构的组织形式主要采用公司形式或者特设机构的形式。凡以政策性银行称谓的，多采用股份有限公司的组织形式。而特设机构则是依据特别法的规定设立的专门政策性金融机构。

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日本政策性金融机构的组织形式及其发展趋势

日本的政策性金融机构所采用的组织形式包括股份公司、金融公库以及特设机构等形式。但从日本政策性金融机构民营化的发展趋势来看，日本法律强调政策性金融机构都应具有完备的内部治理结构以保证其实现政策性金融机构的目的。例如，日本政策金融公库就是依据《股份公司日本政策金融公库法》（2007年法律第57号）设立的，该金融公库虽未在名称上使用公司称谓，但在法理上依然属于股份公司。其内部包括董事会、评价委员会、监事会以及总裁、副总裁等股份公司常有的内部治理结构 。

二、 政策性金融机构法概述

1．政策性金融机构法的概念

政策性金融机构法是关于政策性金融机构的组织和行为的法律规范的总称。由于政策性金融机构与客户之间并非简单的平等自愿、等价有偿的金融交易关系，而是通过提供政策性金融服务调控一国经济发展方向、规模和类型，以实现宏观经济的健康、协调发展，这就决定了政策性金融业务本身具有宏观金融调控的属性。同时，政策性金融机构法也就成为了金融调控法的一个组成部分。

2．政策性金融机构立法

西方发达国家一般都制定有单行的政策性金融机构法律，如日本的《日本开发银行法》（1952年3月31日公布）、《输出入银行法》（1955年4月10日公布）、《国民金融公库法》（1950年5月2日公布）、《住宅金融公库法》（1951年5月6日公布），德国的《复兴开发银行法》（1948年11月公布），美国的《农业信贷法》（1933年）、《联邦住房放款银行法》（1932年）、《全国住房建筑法》（1938年）等。此外，国际间还制定有专门的政策性金融机构条约，如《国际复兴开发银行协定》（1965年12月17日修订生效）、《建立亚洲开发银行协定》（1965年12月4日签订于马尼拉）等。我国尚未制定专门的政策性金融机构法。

三、 政策性金融机构与金融调控

政策性银行的一般职能与商业银行的职能相同，即可以通过负债业务吸收资金，再通过资产业务将资金投入到所需单位或项目，从而担负起金融中介的职能，实现资金从贷出者到借入者之间的融通。但较之于商业性金融机构，政策性金融机构还具有效贯彻、配合政府金融政策，实现政府金融调控的特殊职能。下面以典型的政策性金融机构——政策性银行为例，分析政策性金融机构与金融调控的关系。

1．政策性银行的特殊职能——金融调控

与政策性银行的一般职能相对应，通常人们将政策性银行的倡导性、选择性、弥补性和服务性职能归纳为政策性银行的特殊职能，这种特殊职能的特殊之处在于这些特殊职能都是为实现政府对宏观经济的干预和金融调控服务的，换句话来讲，政策性银行的特殊职能就是政策性银行的金融调控职能。

2．政策性银行的金融调控职能的具体表现

（1）倡导性职能。倡导性职能是指政策性银行以直接的资金投放或间接地吸引民间或私人金融机构从事符合政府意图的放款，发挥其引导资金流向的作用。

（2）选择性职能。选择性职能是指政策性银行对融资领域的确定是有选择而非任意的。市场机制不予选择的领域（即商业银行不愿融资的领域）由政策性银行以政府机制予以选择，确定融资支持，从而体现政策性银行融资的特殊性。

（3）弥补性职能。弥补性职能是指政策性银行的金融活动客观上弥补了商业银行金融活动的不足，对以商业银行为主体的金融体系职能是一种完善，如政策性银行对投资回收期限过长、投资回报率低的项目进行融资补充。

（4）服务性职能。服务性职能是指政策性银行以其高级金融人才和丰富的营业经验，为企业提供各类金融或非金融服务，为政府经济政策和产业政策提供参谋及指导。

四、 我国政策性银行法律制度

我国的政策性银行是在改革开放后为适应国民经济发展的整体需要而建立起来的。1993年12月25日，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，开始组建政策性银行。1994年，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行相继建立，形成了我国政策性银行体系。

1．我国政策性银行的法律形式

在三家政策性银行建立之初，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行都是直属国务院领导的政策性银行金融机构，具有独立的法人资格，属国有独资企业。但随着政策性银行的改制，我国政策性银行改制为股份有限公司已成大势所趋。

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国家开发银行股份有限公司

2008年12月16日，根据国务院决定，经中国银监会批准，中国银监会和国家工商行政管理总局为国家开发银行分别颁发了“中华人民共和国金融许可证”和“营业执照”，自此国家开发银行正式改制为国家开发银行股份有限公司。国家开发银行股份有限公司承继原国家开发银行全部资产、负债、业务、机构网点和员工，注册资本为3 000亿元人民币。财政部和中央汇金投资有限责任公司分别持有国家开发银行股份有限公司51.3%和48.7%的股权，依法行使出资人权利和义务。国家开发银行股份有限公司的成立标志着国家开发银行改革发展进入了新阶段，我国政策性银行改革取得重大进展。

2．我国政策性银行的职能

我国政策性银行具有四项具体职能：第一，扶持职能。政策性银行的业务重点在于扶持商业银行不愿涉足的特定产业的发展。第二，倡导职能。政策性银行在投资导向方面具有重要作用，通过其投资引导作用，鼓励其他领域的资金向特定产业投入，以形成乘数效应，使特定产业迅速发展、壮大。第三，监督职能。政策性银行必须监督资金的使用，实行封闭管理，以确保政策性资金使用效益的最优化。第四，宏观调控职能。政策性银行的经营活动实际上就是国家通过政策性银行对国民经济进行干预和调控，以确保特定产业与其他国民经济各产业均衡发展。

3．我国政策性银行的业务

政策性银行的业务主要包括资产业务、负债业务和中间业务。业务经营方式一般采用代理制，即委托商业银行调查、发放、检查和收回。政策性银行的业务规则的制定和实施以保本或微利经营为原则，以确保政策性银行经营宗旨的实现。

中国农业发展银行是负责筹建农业政策性银行信贷资金、承办国家规定的农业政策性金融业务、代理财政性支农资金拨付的政策性银行。它的业务包括资金来源和资金运用两类。

中国进出口银行是执行国家产业政策和外贸政策，为机电产品成套设备等资本性货物进出口办理政策性金融业务的银行。它的业务包括资金来源、资金运用和其他业务。

4．我国政策性银行的经营运作

就政策性银行的资金来源与资金运用来看，我国政策性银行的资金来源主要是国家财政专项基金和中央银行专项融资，也可以通过在金融市场发行专项债券来筹集资金。由于政策性银行不以营利为其经营目的，具有公益性、政策性的特点，这也就决定了政策性银行经营活动的微利性特点。

政策性银行在其经营过程中不可避免地会遇到各种各样的经营风险，其中，主要的风险来源于因借款人无法偿付债务造成的贷款本息损失风险和因政策性贷款优惠利率造成的利差损失两个方面。为此，必须健全政策性银行的损失补偿机制，如建立政策性信贷业务项目的风险补偿基金，以及财政预算资金扣销制度。

5．我国政策性银行向开发性金融机构的改革

为促进金融业稳定健康发展，充分发挥金融对国民经济发展的支持作用，2007年初，全国金融工作会议确定了推进国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三大政策性银行改革的基本目标和方向，即按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行政策性银行的商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期信贷业务。这一目标的核心内容是将传统的政策性银行转变成为符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构。为达到上述目标，我国政策性银行的改革实行一行一策，即针对各政策性银行的不同情况分别制定改革方案，有目的、有步骤、分阶段实施的做法。

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政策性银行向开发性银行的转型

目前，政策性银行向开发性金融机构转型已成为各国政策性银行发展改革的一个主流趋势。世界银行、亚洲开发银行、德国复兴信贷银行、美国房贷协会、韩国产业银行、巴西开发银行等，都是国际知名的开发性金融机构。政策性银行向开发性金融机构转型，包括两方面的内容：一是政策性银行自身的转型，即通过对传统政策性银行内部治理机制的改革，使之建立起现代企业制度，提升政策性银行的经营竞争能力，并最终实现政策性银行自身的可持续发展；二是政策性银行经营方式的转型，即由传统的政策导向、行政决策转向开发性金融机构管理模式，实行国家指定项目和自主经营开发性项目的分账管理、专项核算。