社会救助法

社会救助是国家和社会对由于各种原因而陷入生存危机或不能维持最低生活水平的个人或家庭提供物质帮助，以使其摆脱困境、维持生存的一项社会保障制度。它植根于人类固有的同情、怜悯等道德情感，是人类善良本性的发扬光大和集中体现，因而是合乎正义的制度设计，也是社会文明进步的标志之一。其具体制度包括：最低生活保障制度、专项救助制度、自然灾害救助制度、临时救助制度。

16.1　社会救助概述

社会救助，在我国又称为社会救济，是指国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民，给予财物接济和生活扶助，以保障其最低生活需要的制度。其模式有官方救助、民间救助、官方和民间结合救助，我国应选择后一种模式。

16.1.1　社会救助的概念

社会救助是国家和社会对老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的个人或家庭，通过国民收入的再分配，依据法律法规和政策给予多种救济和提供社会福利服务的制度。社会救助的目的在于“消除贫困和保护那些因残疾、疾病或年老而没有劳动能力的人的尊严”^[1]。

社会救助的主要特征如下：

1.社会救助目的保障性

社会救助的目的在于由国家或社会提供一定程度的经济保障来防止社会成员遭遇到不可预测的和社会保障制度所不允许的生活水平的降低。其根本目的不在于提高公民的生活质量和福利，而是帮助社会群体中已经陷入生活困境的社会成员维持生存，并使他们摆脱目前所处的生活困境。

2.社会救助对象的特定性

社会救助行为的实施具有一定的选择性，只针对那些依靠自身努力难以满足其基本生存需求的公民。具体而言包括以下几类群体：收入低于当地贫困线应享受最低生活保障的群体；需要有关政府主管部门根据需要在教育、医疗、住房等方面给予专项救助的群体；因自然灾害需要救助的群体；因交通事故或其他原因需要得到临时救助的群体等。

3.社会救助行为的单向性

社会救助行为是一种单方具体行政行为，体现为政府或社会组织单方向特定群体提供帮助的行政行为，体现的是一种直接的单项的利益赋予关系，不要求救助对象履行一定的法律义务，同时这种单向性还体现为行政主体的单方面意思表示就能决定该项行为是否成立。

4.社会救助行为的可诉性

社会救助实际上是《宪法》规定的公民从国家和社会获得物质帮助权的体现，我国《宪法》第45条第1款规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这种物质帮助的权利随着社会发展与进步越来越多地成为一种法律上的权利，而不仅仅是宪法上的权利。公民与相应的行政机关之间形成了一定的权利与义务的关系。当特定的公民依法向行政机关要求物质给付而行政机关拒绝或者拖延履行这一法定义务时，公民可依法请求行政救济。

16.1.2　社会救助的模式

1.民间救助

民间救助，是指建立在慈善伦理基础上的，以社会捐献为财产来源的，由民间公益团体或机构对生存困难者提供的救助。其主要特征如下：（1）非政府性，即民间性。无论是民营企业志愿者，NGO志愿者，还是公民个人志愿者，他们都是以民间的形式出现的，其立场既不代表国家也不代表政府。（2）公共利益性。民间救助以公共利益为目标，其救助活动具有公共利益性。救助者自愿把自己的营利所得大量捐赠于慈善公益事业，将提供公益和公共服务当做其主要目标，回报社会。尊重生命，救助弱者，主张和维护社会公共利益正是社会救助法追求的价值所在。（3）无偿性。在自然灾害和紧急突发事件面前，志愿者为奉献社会、关爱他人而实施灾害救助服务，不追求物质报酬。因为他们大多具有自我实现需要和被尊重的需要等高层次的追求。从法律层面看，志愿者的救助活动属志愿者单务行为，与被救助者之间不存在权利义务的对等关系。（4）随意性（不固定性）。救助者的救助行动，带有明显的个体特征，动机复杂、成分多元，救助服务的随意性是客观存在的。

2.官方救助

官方救助，也称为政府救助，是指由政府直接组织的以政府财政支出为主要财产来源的对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助与服务。其主要特点有：（1）政府是救助活动的主导者与实施者。（2）救助的财产来源由政府纳入财政预算，由财政拨付。比如，《中华人民共和国社会救助法（草案）》第8条规定了救助资金的来源：社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。（3）救助的对象和标准由法律规定。《社会救助法（草案）》第3条规定：本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。这条规定明确指出了救助的对象与救助的类型。

3.官方与民间结合救助

官方与民间结合救助，是指由官方救助与民间救助相互补充而构成的对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助与服务。其主要特点有：（1）救助的主体：既有政府主办的救助机构，如国家民政部门等，也有民间的公益团体的救助机构；（2）救助的资金来源：既有政府的财政拨付也有民间的无偿捐献；（3）救助活动的实施方式：救助活动可由政府和民间分别实施，也可由政府与民间联合实施，从目前各个国家的救助实践看，其主要表现为由国家领导下的政府与民间联合实施救助活动。

4.中国社会救助的模式

尽管目前我国还没有正式颁布社会救助法，但从《社会救助法（草案）》看，根据我国的具体国情，我国的救助模式为上述的第三种模式，即官方与民间结合救助。其具体表现为：（1）在救助的主体上，该草案第2条规定：国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障。第5条规定：国务院民政部门主管全国的社会救助工作，国务院财政、教育行政、卫生行政、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门依照各自的职责负责相应的社会救助工作。县级以上地方各级人民政府民政、财政、教育行政、卫生行政、住房城乡建设、人力资源和社会保障等部门依照各自的职责负责本行政区域相应的社会救助管理工作。（2）在资金的来源上，该草案第8条规定：社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。第9条规定：国家提倡和鼓励社会组织和个人为社会救助事业捐赠资金和物资，鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。

从《社会救助法（草案）》的规定可以明显看出，我国的救助法选择的是官方与民间结合的救助模式，国家之所以作出这样的选择，是由我国特殊的国情所决定的。目前的中国依然是一个发展中国家，尽管政府近年来做了大量的工作解决人民的贫困问题，但我国人口基数太大，特别是西部地区，依然存在庞大的需要救助的群体，单靠民间的力量根本解决不了社会的贫困等问题，必须由政府来承担这项艰巨的任务。而且救助活动既可以激发社会成员的道德热情，培养社会主义的道德价值观，又可以减轻政府的负担，因此，应鼓励民间组织的积极参与。从草案条文看，立法者正是基于上述考虑而采取了政府主导下的官方与民间结合的救助模式。

16.1.3　社会救助的原则

根据世界各国的立法实践与《社会救助法（草案）》，社会救助法律制度的创制与实施应遵循以下原则：生存权与保障基本生活；与经济社会发展水平相适应，与其他社会保障制度相衔接；鼓励劳动自救；公开、公平、公正、及时等，现分述如下：

1.生存权与保障基本生活原则

生存权是指在一定的社会关系中和历史条件下，人们应当享有的维持正常生活所必需的基本条件的权利。它不仅指个人的生命在生理意义上得到延续的权利，而且指一个国家、民族及其人民在社会意义上的生存得到保障的权利；不仅包含人们的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受凌辱，还包括人们赖以生存的财产不受掠夺、人们的基本生活水平和健康水平得到保障和不断提高。1991年中国政府发表的《中国的人权状况》白皮书，强调“生存权是中国人民的首要人权”，我国自从1991年颁布第一部人权状况白皮书以来，在历次的人权报告中都把生存权放在优先发展的地位。

优先保障公民的生存权，也就是要保障公民的基本生活。它的意义体现为：（1）从人权角度出发，没有比生存危机更可怕的危机，也没有比起码的生活保障权益更重要的权益，维护这一群体起码的生活权益，这应当是我国最廉价又最有效的社会保障制度安排；（2）最低生活保障的投入会变成困难群体的即期消费，进而刺激社会生产、扩大社会就业，这是这一制度产生的直接经济效益；（3）它在解除最低收入阶层生存危机和增进低收入群体福利的同时，虽然不能完全实现社会公平，但却直接地缩小着社会不公，让贫富差距控制在社会可以接受的范围内，缓和了贫富对抗，维护着社会稳定，这是这一制度的巨大社会效果与政治效能。

在社会救助的法律制度中，生存权与保障公民基本生活的原则主要体现在以下几个方面：一是公民生存权的保障义务由国家履行，如我国《社会救助法（草案）》第2条明确规定：国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障；二是国家制定了与其经济发展相一致的生存标准，该草案第12条规定：居民最低生活保障标准，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤（燃气）等因素制定，在本行政区域内公布执行；三是国家有保障公民生存权的具体措施，比如，草案第20条规定：符合专项救助标准的家庭住房困难的，县级人民政府应当按照规定通过提供廉租住房、住房租赁补贴、经济适用住房等方式予以保障，在寒冷地区还应当给予冬季取暖补助。

2.与经济社会发展水平相适应原则

2004年3月14　日通过的《中华人民共和国宪法修正案（五）》明确提出，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。一个国家的社会救助制度必须与这个国家的经济发展水平相适应，可以说，国家的救助程度应与国家的经济发展水平呈正相关的关系。国家不能为了实现所谓的福利国家而超越现在的经济发展水平实施社会救助制度，同样国家也不能让救助制度滞后于国家的经济发展水平。西方国家的经济发展经验表明，与经济发展水平相适应的社会保障制度能促进经济发展，为经济发展提供强有力的支撑，而与经济发展水平不相适应的社会保障制度则不能促进经济发展，甚至会阻碍经济的发展。

如何才能实现社会救助制度与经济社会发展水平相适应呢？其中的关键是要科学制订与经济发展水平相适应的社会救助体系的衡量标准，这个标准应该包括两个方面：（1）社会救助总支出占国内生产总值（GDP）的比重；（2）财政用于社会救助的支出占财政总支出的比重。只要达到这两个标准，我们可以说这个国家的救助制度基本上与该国的经济发展水平相适应。

3.鼓励劳动自救原则

尽管国家是救助制度的主导者与实施者，国家应该提供社会救助所需要的全部的资金与物品，但这不等于说，被救助者可以无所作为，消极地等待，恰恰相反，被救助者应该积极作为，通过“生产自救”、“以工代赈”、“科技扶贫”等积极方式，把政府的救助与自力更生结合起来，使受助者能感到自己获得的救助是一种劳动报酬，维护其自尊心和自信心，同时使受助者彻底摆脱困境，走上正常发展的生活道路。

4.公开、公平、公正、及时原则

为了保障公民对国家救助事务的知情权、参与权和监督权，进一步推行依法行政，改进工作作风，提高办事效能，社会救助应该贯彻公开、公平、公正、及时原则。除法律规定免于公开的事项外，凡各级政府直接从事的社会救助事务和掌握的社会救助信息，均予以公开。公开内容要全面真实，公开方式要及时便捷，办事结果要公平公正，做到方便群众知情、方便群众办事、方便群众监督，提高办事效率，提供优质服务。为了贯彻公开、公平、公正、及时原则，我国《社会救助法（草案）》第7条规定：县级以上人民政府民政部门应当建立和完善社会救助信息系统，会同有关部门完善社会救助信息和居民收入、家庭财产信息共享机制。

16.2　社会救助制度

我国现行的社会救助制度具体包括：居民最低生活保障制度、专项救助制度、自然灾害救助制度、临时救助制度。

16.2.1　居民最低生活保障制度

1.居民最低生活保障制度概述

最低生活保障制度是政府和社会为生活在法定最低收入标准之下的社会成员提供满足其基本生活需要的物质帮助的救助制度，是社会保障体系的一项重要内容。我国的居民最低生活保障制度是政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的贫困人口进行救助的一种新型社会救助制度。居民最低生活保障制度具有以下特点：

（1）居民最低生活保障制度是实现公民基本权利的具体体现

自16世纪欧洲启蒙运动以来，人的生存权构成了政治思想理论中的核心话语，保障每个公民的最低生活需求成为各个国家政府的基本职责。尽管西方国家的资本主义经历了从放任到管制的历程，但建立福利国家成为他们的基本共识与追求，多数国家建立起较完备的法律保障体系，真正实现公民的这项基本人权。1999年9月，国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，规定了城市居民享受最低生活保障的条件，明确了各级人民政府的责任和资金来源的渠道，以及制定最低生活保障标准的原则和权限，我国城市居民最低生活保障工作开始进入规范化、法制化管理轨道。在《城市居民最低生活保障条例》的引导下，我国城市居民最低生活保障制度不断发展完善，逐步形成一个比较完备的制度体系，其目的是为了公民基本权利的实现。

（2）居民最低生活保障制度的目标是帮助公民走出现实生活困境

居民最低生活保障制度是公民基本权利的体现，是保障公民的生活水平达到最低的标准，公民是否贫困是获得最低生活保障的前提条件。因此，居民最低生活保障制度的目标是帮助生活等方面陷入困境的公民走出困境，达到当地最低的生活标准，具有暂时的帮助性，而不是使该公民走上致富的道路。只要受困者已经走出困境，就无权要求再得到政府的帮助。从目前我国的实践看，城市居民最低生活保障制度实施以来，我国已初步建立起覆盖全国城市生活困难居民的最低生活保障网，为保障居民基本生活、促进经济和社会的持续发展发挥了重要作用。截至1999年9月，全国所有城市和县人民政府所在地，已全部建立了城市居民最低生活保障制度。目前，各地已普遍将保障资金列入了财政预算。原来实行财政和企事业单位分担的地方也已全部转为由财政统一负担保障资金。截至2008年年底，共有1044.8万户、2236.1万城镇居民得到了最低生活保障，农村低保对象1186.2万户、2573.5万人，全国已有508.8万人纳入五保供养范围。

2.居民最低生活保障制度的主要内容

（1）居民最低生活保障制度的救助对象

我国《社会救助法（草案）》第10条规定：对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级人民政府民政部门给予最低生活保障。从草案看，对于最低生活保障制度救助的对象，没有采取城市居民与农村村民的二分法，而是统一以“家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准”来划分，这体现了立法者的前瞻意识，因为目前我国的城乡建设一体化进程正在迅速地推进。

（2）居民最低生活保障标准的界定

居民最低生活保障制度的核心问题之一就是如何界定最低生活的标准。按照我国《社会救助法（草案）》第12条规定：居民最低生活保障标准，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤（燃气）等因素制定，在本行政区域内公布执行。居民最低生活保障标准由设区的市级人民政府制定的，在公布执行前应当报所在的省、自治区人民政府备案。居民最低生活保障标准应当根据经济社会发展水平定期调整。

（3）居民最低生活保障的管理

最低生活保障制度涉及面非常广泛，参与部门多，工作难度很大，所以必须建立其完善的管理体制，以便该项工作能得到顺利的推行。《社会救助法（草案）》对此作出了明确规定：县级以上地方各级人民政府民政、财政、教育行政、卫生行政、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门依照各自的职责负责本行政区域相应的社会救助管理工作。村（居）民委员会或者其他社会组织接受民政部门以及其他社会救助管理部门的委托，协助做好社会救助的申请、调查和审核工作。从上述规定与目前的具体实践看，我国采取的管理体制为：民政部门主管，其他部门协助。

3.实施居民最低生活保障制度的工作程序

根据国务院《城市居民最低生活保障条例》及《社会救助法（草案）》的规定，实施居民最低生活保障制度的工作程序包括申请、调查、审核审批动态管理以及行政复议和行政诉讼几个方面。

（1）申请

申请居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出，申请者应该出具身份证明、收入证明等材料，填写相关表格。

（2）调查

主管部门除应审核申请者提供的上述材料外，县级人民政府民政部门可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实。必要时，可以查询申请人在银行或者其他金融机构存款或者持有有价证券等情况，申请人以及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供相关情况。

（3）审核和审批

县级人民政府民政部门经审查，对符合享受居民最低生活保障待遇的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇：对符合条件者给予批准，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。

（4）保障金的发放

享受居民最低生活保障待遇的家庭，由乡、镇人民政府或者城市街道办事处每月按标准发给最低生活保障金或者实物券，也可以给付实物。

（5）保障待遇的变动

享受居民最低生活保障待遇的家庭收入和财产状况发生变化的，户主应当及时告知当地民政部门。民政部门应当对取得居民最低生活保障待遇的家庭的收入和财产状况进行核查，及时办理增发、减发或者停发居民最低生活保障待遇的手续。

16.2.2　专项救助制度

1.专项救助制度概述

对于贫困家庭来说，除了国家通过实施最低生活保障制度使他们能吃饱、穿暖以外，还有几项开支是必需的，如子女的教育费用、医疗费用、住房开支等，这些费用单靠一般的资助不能解决，因此必须在实现居民最低生活保障的基础上，建立各种形式的专项救助制度。这也是目前世界各国的通常做法，比如日本《生活保护法》规定了丧葬扶助，“对于生活困难的家庭在处理丧事时的补助。范围包括检验尸体、搬运埋葬、收骨及其他丧葬所必需的开支”。为此，《社会救助法（草案）》第3章明确规定了专项救助制度。专项救助制度的特点为：

（1）受救助对象的特定性。尽管专项救助制度与最低生活保障制度的对象具有很多相似之处，如受救助者都是困难群体等，但他们之间还是存在一定的差别，接受专项救助的对象除生活贫困外，法律上对其还有特别的要求，如《社会救助法（草案）》第16条规定，接受专项救助的对象必须是共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准2倍且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭。

（2）受救助类别的法定性。公民在生活中可能遇到各种各样的困难，但国家并非对各项困难都给予救助，只是有选择地对较大的、可能完全影响公民基本生活的困难给予救助。为此，《社会救助法（草案）》第16条规定三类：教育救助、医疗救助与住房救助。至于其他的困难，都不属于专项救助的范围。

2.专项救助制度的内容

（1）教育救助

①教育救助的对象。《教育部、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室关于落实和完善中小学贫困学生助学金制度的通知》等文件中要求“各省、市、县（区）在认真调研基础上结合城镇、农村学校的特点，采取科学方法界定贫困学生及助学金的发放标准”。但我国大部分欠发达地区并没有明确界定需要救助的贫困生的概念，也没有明确助学金的发放标准，因此，对贫困生的救助各省、市、县（区）都是按自己的标准进行，基本上把需要救助的贫困生归为以下几类：其一，孤儿；其二，残疾儿童；其三，单亲困难家庭子女；其四，家庭成员残疾、重病造成的贫困家庭子女；其五，天灾造成的贫困家庭子女；其六，属于城市“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人但扶养义务人无扶养能力）。

②教育救助的形式。《社会救助法（草案）》第18条的规定很笼统：符合专项救助标准的家庭子女，在义务教育阶段，县级以上地方人民政府应当免费提供教科书，补助寄宿生生活费；在中等、高等教育阶段，按照国家有关规定提供助学金等救助，有关教育机构可以酌情减免学费。从目前教育救助的实践看，具体做法：中央政府对贫困生的救助措施主要有：“国家义务教育贫困生助学金”，但并不是每个县市都会受到此项目的救助；“免费教科书计划”，这项计划是按照学生人数15%的贫困率下拨的，因此每个县市都从中受惠。另外，从2004年开始，欠发达地区的各省财政对全省贫困生实施“两免一补”进行配套性财政补贴。根据《教育部、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室关于落实和完善中小学生贫困学生助学金制度的通知》规定，“各地都应设立中小学贫困生助学金专款”。

（2）医疗救助

①救助对象。《社会救助法（草案）》第16条把医疗救助的对象界定为：一是参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗支付参保费用有困难者；二是城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗报销后个人负担医疗费用数额较大者。

②救助形式。《社会救助法（草案）》第16条根据救助对象的不同，把救助的形式分为两类：一是参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗支付参保费用有困难的，统筹地区人民政府应当给予帮助；二是对经城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗报销后个人负担医疗费用数额较大的，可以给予适当补助。

③救助标准。医疗救助的标准由地方民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制定。对于特别困难的人员，可适当提高补助标准，重大疾病分段累计救助。各地因具体情况不同而有所差别。

（3）住房救助

①救助对象。申请住房居住的对象应当符合一定的条件：家庭收入、住房标准、户籍及居住时间、人口及相互关系等。因各地的经济发展水平不同，申请的条件有较大的差异，以南京市为例，2001年《南京市城镇居民低收入家庭住房保障试行办法》本办法所称最低收入住房困难家庭（以下简称保障对象）是指人均收入低于政府规定的最低生活保障标准（不含，2001年市区为人均月收入200元），且享受最低生活保障连续6个月（含）以上，人均住房使用面积8平方米（不含）以下，具有市区常住户口的居民家庭。

②救助形式。《社会救助法（草案）》第20条根据救助对象的不同，把救助的形式分为四类：符合专项救助标准的家庭住房困难的，县级人民政府应当按照规定通过提供廉租住房、住房租赁补贴、经济适用住房等方式予以保障，在寒冷地区还应当给予冬季取暖补助。

③救助标准。住房保障水平应以满足基本住房需要为原则，根据当地的财政承受能力和居民住房状况合理确定。2001年《南京市城镇居民低收入家庭住房保障试行办法》规定：保障对象经申请批准后，政府按人均住房使用面积8平方米、每平方米每月补助20元的标准向保障对象计发房租补贴。其中无房的按8平方米全额计发，有房未达标准的按原住房面积与8平方米的差额计发。房租补贴原则上由区房改办通过银行支付给房屋出租人。经区房改办批准，也可直接发给保障对象。

16.2.3　自然灾害救助制度

1.自然灾害救助概述

根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2000亿元。可以说，自然灾害的严重性成为制约中国经济和社会发展的重要因素。因此，灾害发生后，如何迅速采取救助行动，处理灾情，降低伤害，并帮助灾民完成复建，是国家的基本职责。借鉴和吸收我国传统社会有益的防灾救灾经验对完善灾后救助制度、增强灾害救助能力、促进灾后重建具有重要的现实意义。

（1）自然灾害救助概念

自然灾害救助是指政府在灾害发生后依法为灾民提供一定的物质帮助，以保障其基本生活的制度。详言之，即在自然灾害发生以后，各级人民政府对基本生活因自然灾害受到影响的人员提供资金、物资、服务等方面的救助，保障其吃、穿、住、医等基本需求。与其他社会救助相比较，自然灾害救助的特点为：

①紧急性。自然灾害的发生具有突发性，社会成员很难事先得到预报，没有机会采取相应的防范措施，灾难发生后，社会成员大都在毫无防范的情况下在极短时间内陷入极度困境中。

②灾害严重，往往需要举全国之力进行救助。自然灾害与一般的事故造成的损失相比，表现为损失范围广，损失大，对自然灾害造成损失的救助非一般的个人所能承担。

（2）自然灾害救助原则

①贯彻以人为本，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全。灾难发生后，人民群众的生活会陷入极度困难之中，政府必须全面履行自己的职责，保障人民群众的基本生活。

②在救助的管理模式上，贯彻“分级管理、各司其责”的原则。根据目前我国的行政管理体制，灾害救助工作主要由民政部门负责，但灾害的自然特点决定了仅仅依靠民政部门的力量是远远不够的，救助的过程涉及粮食、卫生、运输、物资、外交等部门。可见，自然灾害的救助管理必须通过民政部门为主、多部门参与、中央政府与地方政府相结合的方式来进行。

③鼓励群众自力更生、生产自救原则。自然灾害的范围广、损失重，仅仅依靠政府的力量还是不够的。要充分发动群众，鼓励群众自力更生进行生产自救，迅速恢复生产。同时，要充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体的作用。

④统筹规划、重点安排的原则。中国领土面积广大，自然灾害频繁发生，在实施救助的过程中，中央用于特大自然灾害的救灾资金、物资等，应该统筹规划，优先安排重灾区，适当照顾边疆少数民族和贫困地区，在这方面，国家通过对四川的汶川大地震救助积累了丰富的经验。

2.自然灾害救助的主要规定

根据2006年1月国务院发布的《国家自然灾害救助应急预案》及《社会救助法（草案）》的规定，自然灾害救助主要内容有以下几点：

（1）灾害预警预报

某一省（区、市）行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：因灾死亡30人以上；因灾紧急转移安置群众10万人以上；因灾倒塌房屋1万间以上。发生5级以上破坏性地震，造成20人以上人员死亡或紧急转移安置群众10万人以上或房屋倒塌和严重损坏1万间以上。根据灾情预警，国家和有关（省、区）应做好应急准备或采取应急措施。

（2）灾情核定

①部门会商核定。各级民政部门协调农业、水利、国土资源、地震、气象、统计等部门进行综合分析、会商，核定灾情。②民政、地震等有关部门组织专家评估小组，通过全面调查、抽样调查、典型调查和专项调查等形式对灾情进行专家评估，核实灾情。

（3）灾后救助

①县级以上地方人民政府应当在自然灾害预警和自然灾害发生后，紧急疏散、转移、抢救和安置受灾人员，并为其提供食品、饮水、医疗、衣被、临时住所、日常生活用具、心理抚慰等应急救助。

②自然灾害的危害消除后，受灾地区的各级人民政府应当帮助受灾人员恢复重建因自然灾害倒损的居民住房。恢复重建应当做到因地制宜，科学规划设计，保证建设质量，达到防灾要求。

③在自然灾害发生后的当年冬季、第二年春季以及其他困难时期，受灾地区的各级人民政府应当保障受灾人员的基本生活，提供食品、饮水、取暖、衣被、住所和医疗等临时生活困难救助。

16.2.4　临时救助制度

除了上述的居民最低生活保障救助、专项救助、自然灾害救助以外，公民在生活中还有可能遇到一些意外，需要政府给予救助，使其走出困境。《社会救助法（草案）》列举了2项此类救助。

（1）对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭，由县级以上人民政府民政部门给予资金、物资、服务等临时救助。

（2）对生活无着落的流浪乞讨人员实行临时救助，依照城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》有关规定办理。

16.3　社会救助法存在的问题及其完善

我国自20世纪90年代开展现代社会救助制度以来，社会救助对解贫帮困作出了巨大贡献。但由于社会救助涉及对象的广泛性、救助范围的复杂性、救助体系的庞大性和社会政策的多变性，我国社会救助目前迫切需要一部《社会救助法》加以保障。因此全国人大法制办在多年立法调研基础上，于2008年8月15日向社会公众公布了《中华人民共和国社会救助法（草案）》征求意见稿，并对我国社会救助立法原则、管理体制等都作了相应规定。但从该草案整体的内容和目前我国社会救助的实践看，尚存在一些问题，需要通过立法予以完善。

1.整个草案条文粗略，很难操作

要实现社会救助的有效性，必须制定内容完整、规定翔实、便于操作的社会救助法典。从颁布的草案看，条文过于简练，整个法律呈现为“宪法式”的原则性规定，忽略了社会救助的复杂性和多样化，这也是中国立法中的通病。这必然会造成两种结果，其一，整个法律无助于公民基本权利的实现，使该法律徒具空文，没有实现当初的立法目的；其二，由于法律条文过于简单，这就为“副法”——法律解释的恣意膨胀预留了空间，“副法”恣意膨胀为部门追求利益最大化，甚至权力寻租、腐败等提供了有利条件。社会救助法是基本法、是“主法”，是对现行救助制度的概括和总结，也是对未来社会救助发展的规划和预设，需要的已不是拾漏补缺式的粗放型立法，而是应尽量地避免抽象和虚化，在平衡各方利益的同时，更加注重细节和可操作性。

2.法律规定缺乏前瞻性，具有明显的滞后性

根据该《社会救助法（草案）》第13条规定：“申请居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出，经审核后报县级人民政府民政部门批准。”可见我国社会救助申请的主体限于户籍所在地的本地居民，这种规定显然受到我国户籍制度樊篱约束。众所周知，我国户籍制度本身弊端很多，社会救助在这种制度下对于人户一致的居民来说没有任何影响，但对人户不一致的居民影响是很大的。而且，随着我国政治经济改革的进一步深入，必然要改革户籍制度，打破以户籍作为实现公民各种权利的条件。因此，该草案把户籍作为申请救助的依据明显具有滞后性，因此社会救助法应当对人户不一致的救助申请加以明确，并规定居民在某地连续居住满一定年限以上，应享有与当地常住居民同等待遇的申请救助。

3.公民权利救济程序简略，使公民的救助权的实现不能得到充分保障

尽管《社会救助法（草案）》第32条明确规定：申请人或者救助对象对于社会救助管理部门或者相关机构做出的不予救助或者调整、停止救助的决定或者行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼。但这种规定显得非常的粗略。由于社会救助法治的薄弱和实践操作的不规范，社会救助实践中，符合条件的人群得不到救助、擅自降低救助标准，救助款物被挪用、未有效保护救助对象隐私等侵权行为时有发生，受助对象的基本权利得不到保障，人格尊严得不到有效保护。因此，社会救助法必须完善权利救济制度，建立规范和操作简便的公权救济程序，即完善行政救济程序，明确社会救助中行政监察、行政裁决及行政复议等的方式和程序；完善司法救济程序，明确规定受助对象对救助监管机构的监管行为不服的可提起行政诉讼；完善法律援助制度和国家赔偿制度，确实尊重受助对象的基本权利并保障其权利的实现。

4.公民参与性低，不利于社会救助目标的实现

尽管我国的社会救助采取国家与民间结合的模式，但从整个草案看，仅仅规定了：国家提倡和鼓励社会组织和个人为社会救助事业捐赠资金和物资，鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。随着公民社会的逐步形成，政府在社会救助中完全“包干到底”的核心地位开始动摇，社会组织和民众将成为我国未来社会救助事业的基本力量，其在社会救助中扮演的角色和所发挥的职能，毫不逊色于政府的公权救助。发展社会救助性民间组织是解决困难群体问题，实现全面建设小康社会的战略选择。因此，要加快立法进程，倡导并规范社会组织和民众等中间力量参与社会救助，积极引导和规范第三部门、私营营利机构、志愿者及普通公民参与社会救助，调动各社会阶层的积极性，各尽其力。“社会救助法应明确规定，政府可通过制定优惠或鼓励政策、救助服务转包、财政资金补贴、允许设立私立救助基金会、税收优惠、建立规范的志愿者管理和服务制度等方式，大力支持和规范社会组织和公民的救助活动。”^[2]

5.监督力度不够

没有监督的权力必然走向腐败，同理，没有监督的制度，没有强有力的监督机制，绝不会发挥应有的作用，从目前看，“社会救助由于缺乏统一的法律规定，关于监督主体、监督程序、监督措施、法律责任等规定几乎是一片空白。即使现行的单行法律规范中有一些关于监督的规定，也是凌乱、分散，不能形成强有力的监督体系”^[3]。从公布的《社会救助法（草案）》看，对于社会救助如何实施强有力的监督也缺乏详细的规定。

本章小结

社会救助，在我国又称为社会救济，是指国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民，给予财物接济和生活扶助，以保障其最低生活需要的制度。社会救助法的立法与实践是一个国家公民生存权利是否能得到充分实现的标志，我国是社会主义国家，理应比资本主义国家更加关注社会救助问题，这是社会主义制度优越性的具体体现。本章以国家最新颁布的《中华人民共和国社会救助法（草案）》为基本依据，参阅了国内外学者的最新研究成果，论述了社会救助的概念、特征及其主要的救助原则、救助模式的选择；阐述了我国主要的社会救助制度：居民最低生活保障制度；专项救助制度；自然灾害救助制度；临时救助制度。在本章的结尾对我国救助法草案进行评析并指出其应该完善的路径。

关键术语

社会救助　　居民最低生活保障制度　　专项救助制度

自然灾害救助制度　　临时救助制度

思考题

1.试论我国社会救助的模式选择。

2.居民最低生活保障制度的基本内容有哪些？

3.专项救助的主要项目有哪些？

4.简述我国自然灾害救助制度的主要规定。

5.简要评析《中华人民共和国社会救助法（草案）》。

【注释】

[1]［英］内维尔·哈里斯.社会保障法［M］.李西霞，李凌译.北京：北京大学出版社，2006：7.

[2]朱勋克，余友根.“社会救助法”亟待解决的若干问题［J］.长沙民政职业技术学院学报，2007（3）：36.

[3]林莉红，孔繁华.社会救助法研究［M］.北京：法律出版社，2008：187.