税收规范性文件管理中的常见问题

第二节　税收规范性文件管理中的常见问题

（一）对内涵、外延理解不准。税收规范性文件是由国税务机关制定的，影响纳税人等税务行政相对人权利义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件。税收规范性文件不包括税务部门规章、内部文件等。但是仍然存在着将税收规范性文件与其他文件混同，将规章混同于规范性文件的问题；将内部财物管理、不涉及纳税人权利义务的文件纳入规范性文件范围；有的甚至将内部职能单位（处、室）发文件、对其他机关或相关单位的复函等也纳入了规范性文件范围。

（二）制定主体不规范。如以机关内设机构、县以下分局（所）名义制定规范性文件，或将上级机关的授权转给下级行使，形成转授权等。

（三）制定内容不规范。表现为有些文件年久失修，文件内容已不再适应经济社会发展和税收征管实际需要，有些执法对象甚至已经灭失。对同一具体问题由不同文件做出重复规定，且文件相互之间的逻辑关系不够清晰甚至相互冲突，造成适用上的困难。违法设定和扩大权限；擅自设定或变相设定行政许可事项；增加审批环节、审批条件，延长审批期限；擅自设定收费项目；擅自设定罚款、规定罚没财产收缴方式；与上位法相抵触或违背上位法立法精神的规定。

（四）制定程序不规范。突出表现为制定税收规范性文件没有“开门立法”，未向社会公开征求意见，或采取象征性的征求意见形式，没有做到实质公开，如在内部人员中召开座谈会、讨论会等；起草部门不听取相关部门与人员的意见，不送法制机构进行合法性审查；税收规范性文件没有经过领导班子会议集体讨论，由起草部门直接报送主管领导签批发布；法制部门审查流于形式，使规范性文件的合法性难以得到保障等。

（五）制定形式不规范。主要表现为一是标题不规范。税收规范性文件称通知或批复、条例等；二是结构不规范。章、条、款、项、目的数字表述混乱；三是语言不规范。语言表达模糊不清，或用文学语言表述。

（六）公布方式不规范。表现为税收规范性文件仍以“通知”等形式制定后只向下级单位印发，不向社会公布，行政相对人不知晓；税收规范性文件公布不及时，税务行政相对人不能在合理期限内知晓。

（七）重复制定。表现为省、市、县多级层层制定，内容基本上与上级规范性文件相同或重复；对法律、法规和规章已经有明确规定的重复制定税收规范性文件，造成“红头文件”满天飞。

（八）操作性不强。如要求“对纳税人实行动态、全面监控”，“全面跟踪掌握纳税人生产经营情况”“核实查验所有大宗货物购进”等等，混淆税务机关与纳税人责任，混淆实务操作与理论研究的区别，用“口号式”语言制定税收规范性文件。文件“打架”，主要表现为对上位法的法律精神理解不透，制定文件不征求相关部门意见、不协调矛盾、不解决争议，片面强调部门利益，造成文件“打架”，导致职能交叉，重复管理，互相扯皮等。

（九）备案审查不及时。表现为税收规范性文件发布后不向上一级税务机关备案审查，使存在的问题不能及时纠正，税务行政相对人的合法权益无法有效保护。

（十）清理制度不健全。表现为一些税收规范性文件发布后，有的执行时间过期，有的管理对象灭失，有的被后文废止，有的政策不合时宜，但制定机关没有及时清理。