个体税收核定管理中容易出现的问题

第二节　个体税收核定管理中容易出现的问题

（一）实际税负与法定税负存在较大的差距。个体业户由于经营规模小且受自身条件的限制，普遍未建立会计账簿，没有完整的经营资料，税务机关很难准确核实销售额，造成增值税实征税额与应征税额之间存在一定的差距，名义税负高而实际税负低。目前对生产规模较小又确无建账能力的个体经营者，税务机关一般实行定期定额征收方式,但在核定其销售额时征纳双方有时分歧较大，业户自报的销售额与税务部门测算的销售额有很大出入；又因个体户采取“灵活”的进货渠道，在交易中采用现金结算，其隐蔽性较强，加之目前个体户数量增长较快，税收管理员人均管户也在快速增加，每年对个体工商户的典型调查任务负担较重，真正用于个体税源监控的时间和精力非常有限，税收管理员很难掌握其真实的收入情况。此外,税务机关核定个体工商户的销售额时采取的方法有不够规范的现象，采取的标准尺度不尽相同，造成收入水平相近的纳税人税收定额却差距较大，税负不仅合理。

（二）征免界限难以准确界定。增值税起征点调高后，很多个体户因为销售额达不到起征点而享受免税待遇，由于销售额在临界起征点业户的边际税负差异增大，如月货物销售额在4999元或提供劳务销售额在2999元的个体户不需要纳税，而月销售额在5000元或应税劳务在3000元的个体户就要全额纳税，导致销售额达到或超过起征点的个体户心理上抵触情绪大，有的因对政策认识不到位，不提供准确的销售额或故意申报虚假的销售额以免于缴税；有的是明知政策规定，但是利益驱使，对国税工作不予配合。

（三）个体定税软件不够完善。计算机定税是事前在定税软件中维护好相关参数、系数及计算公式，然后输入纳税人申报或税收管理员采集的基础数据自动生成税收定额。这种方法有效地减少了个体工商户税收定额核定和调整中的随意性，是个体税收管理由粗放型向科学化、精细化管理的一次重大转变，推进了个体工商户税负核定的公平、公正、公开，但在具体参数的设定或指标项目的采集衡量等方面存在较多问题：一是个体定税软件部分指标的量化标准不明确，给基层税收管理员采集指标数据带来困难。例如：“商誉”指标就不易衡量；二是定税软件没有充分考虑在同等条件下商户经营状况和经营方式千差万别会导致销售状况的差异。例如：在同一路段、同样面积大小、其他指标相近的两个商户，可能由于个体户经营策略、经营方式的不同而收益不同；三是对季节性经营的商户，应该在指标设置上作充分考虑，生产经营期核定销售额和停歇业期的核定销售额允许不同，并在CTAIS系统中得以体现。鉴于以上因素，加上采集准确的工人工资、房租、经营面积、电费水费等费用数据的诸多困难，导致定额自动生成的结果与业户的实际经营收入有较大差距，给执行带来一定的阻力。

（四）税额核定工作监督体系不够健全。定额核定虽然设置了“税额公示”的环节，但在实践中仍然是以主管税务机关为主导，职能部门监督、社会监督、纳税人监督还没有完善的制度保证。以基层征收单位为主进行的税收定额核定还不同程度的存在人情因素的影响，在典型调查方面缺乏广度和深度；部分基层单位、税务人员凭直觉和经验定税，主观随意性较大，有的甚至采取先定税再倒推销售额的办法，程序颠倒；有的单位税负核定后，一般一年内不再变动，只在次年根据税收计划情况，采取“平抬式”调整，搞一刀切。从而导致税负不公平，不利于纳税人之间的公平竞争，甚至产生纳税人对税务机关的抵触情绪，给税收征管带来一定的难度。

（五）社会协税护税机制尚未真正建立。虽然近年来，税务机关与工商、国土、质监、烟草、电力等政府部门和企业建立了一定的联席制度，在一定程度上也获取了第三方信息，对加强个体工商户的税收征管起到了一定的作用。但是，这一联席机制还没有上升到制度的层面，税务机关获取纳税人营业网点、经营规模等基础信息的渠道仍然不畅，有些部门不配合或配合不力。

第三节个体税收核定管理中的执法风险点分析

当前，税务机关在个体税收核定中，由于个体核定情况的复杂性、收入的隐蔽性、征纳双方信息的不对称等诸多情况，一旦发生行政复议、行政诉讼，容易产生行政复议撤销做出的具体行政行为或行政诉讼败诉的不利后果。具体哪些环节最容易产生执法风险呢？归纳起来主要集中在以下六个方面：一是税收执法“入口”环节登记管理不到位，基础数据采集不准确。表现在个体纳税人办理开业登记时，税收管理员未认真调查核实、不到实地了解情况，导致纳税人的税务登记内容与营业执照、个体户实际经营项目不一致，例如经营面积、经营方式、主营及兼营情况、交通工具、从业人员等定税基础数据采集不准确，导致核定销售额过高或过低的风险。二是对实际经营情况的评估不到位或不准确。目前国税系统主要是通过定税软件来实现个体税额核定管理个体税收的，但是计算机定税的前提是税收管理员需要准确、完整地采集定税基础数据，并对纳税人的部分指标做出合理评估，例如商誉的等级评价、集贸市场繁华程度和淡旺季的评定、兼营比例的测算等等，以上数据的评估需要税收管理员对市场情况、纳税人经营、销售情况非常熟悉，还要有良好的职业判断能力。如果缺乏市场调查、缺乏对纳税人经营情况的掌握，容易导致以上数据的评估错误，从而出现定税不准确、不公平。三是对纳税人的动态监控管理不到位。个体户的税收核定后，并不是一成不变，而是要根据市场变化、纳税人经营情况的变化、发票的金额开具情况等变化不断及时调整的。如果缺乏对个体户的定期巡查和税务约谈等，就会对纳税人经营变化情况不能及时掌握，导致不能及时调整定额。若对普通发票开具情况评估监控不到位，就会产生个体工商户发票填开金额超税收核定金额过大，个体工商户税收定额核定偏低的执法风险。例如个体工商户在生产经营中不及时开具发票，年终结账集中开票的现象较为严重，表明发票管理工作不到位。四是对达到建账标准的个体工商户未按规定督促和管理。根据个体工商户的经营规模，《个体工商户建账管理暂行办法》明确规定了个体工商户的建账标准和相应的税收管理措施，税收管理员应积极引导个体工商户建立健全账簿，正确进行核算，如实申报纳税。对已达到建账标准的个体户，税收管理员不按规定进行督促和管理，就要承担相应的不利后果。五是上级制定的法规制度执行难度大形成的风险。例如，国家税务总局《个体工商户建账管理暂行办法》明确列举了应设置简易账和复式账的范围，且规定了罚则。由于不建账是一种普遍现象，实践中依法进行处罚很难执行，给税收执法人员带来了很大的执法风险。六是个体税收核定执法中仍然存在“重实体、轻程序”行为。如税务人员代替不达起征点户搞纳税申报；未按规定程序核定发票用量；政策宣传不到位、未按规定对纳税人提出的异议进行解释和举证；未按规定对纳税人提出的正当理由、证据进行调查核实及对其定额进行合理调整；进行下户评估和检查时不出示税务检查证、不下达评估文书、未按要求公示定额、未按规定送达核定文书、未按规定保管征管档案、未按规定时限办理涉税事宜、未制作送达回证等由于程序不合法或执行不到位而引发的一系列执法风险。

以上问题总的来看，是执法人员行政不作为或作为不到位带来的执法过错风险。如对个体工商户发票填开金额超税收核定金额的情况发现后未及时处理，乃至放任不管，存在税收执法不作为而承担的风险。根据国家税务总局《执法过错责任追究办法》和甘肃省国家税务局税收执法责任制考核实施办法的规定，对以上过错行为应进行责任追究。追究形式分为行政处理和经济惩戒，行政处理包括批评教育、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格，经济惩戒是指扣发津贴。同时，由于个体税收管理方式的特殊性，围绕核定个体税收定额的依据的真实性、准确性这一焦点，往往容易发生具体行政行为被复议变更、撤销或被诉讼判败诉，作为执法者做到执法程序到位至为重要。

第四节个体税收核定管理中的执法风险源分析

（一）政策因素引起的执法风险。主要表现在以下四个方面。一是政策复杂性。现行税收政策，除法律法规规章层面的规定外，大多以税收规范性文件来规定。全国每年有数千个规范性文件出台，这些文件互通性不强，相互交叉，在执行过程中甚至有文件冲突的现象。二是政策的高预期性。一些政策的制定，往往具有较高的预期性，与实际操作具有一定的差距，比如征收率的问题，一些行业的税收负担率并不高，但征收率定得比较高，名义税负与实际税负差距较大。三是在政策的学习和执行上，往往把政策挂在网页上，组织专门的学习较少，全靠广大税务干部平时自觉学习。从目前的情况看，一部分税务干部学习的主动性不够强，自觉去学习钻研税收政策的意识还没有完全树立起来，对政策的理解不深不透，导致在政策执行层面口径不一。

（二）内部因素引起的执法风险。此类风险的形成主要表现在以下方面：

1.执法理念不高：一是思维模式简单化，法律意识观念淡薄，存在侥幸和麻痹心理；二是主观意识随意性，凭感觉和经验办事，靠关系和面子执法，以权、情、言、罚代法，最终导致执法风险发生。

2.执法行为不当：一是抵制或拖拉。不履行或不正确履行工作职责，明知故犯。二是疏忽或过失，执法风险意识淡薄，自我防范意识不强，执法方式随意化、简单化，不按规定程序准确操作。

3.业务素质不精：一是业务技能不强、服务水平不高、执法不规范甚至违规。部分税务人员平时放松对业务知识的更新，对税收法律、法规、规章、规范性文件及相关涉税法律条文不熟悉，一知半解，导致错误执法现象的发生。

4.责任意识不强，职业道德素养低。主要表现在一些税务干部的工作责任心不够强，对税收工作大而化之，工作不深不细，执法方式粗俗、服务意识缺乏，给人脸难看、话难听、事难办的感觉，容易激化征纳矛盾。

5.法制意识淡化、廉洁自律不够。个别税务人员忽略对人生观、价值观、权力观的改造，经不起诱惑，腐化堕落，最终受到法律的严惩。

（三）外部环境导致的执法风险。一是个别纳税人为达到偷、逃、骗税的目的，极尽可能地利用一切手段和措施，拉拢和腐蚀税务执法人员。二是地方政府部门对税收工作的干预。当前，地方政府为大力发展地方经济，在下达税收任务指标时，层层加码，这些高指标与当地的经济发展速度极不协调。有时还会违规自行制定各种实施办法和操作规定，常常忽视对税务干部职工的保护，出现问题往往由税收管理员承担责任，为完成下达的各项任务目标，极易发生执法风险。三是税收立法与我国法律体系之间仍存在不协调，税收法律、法规与其他法律法规的衔接不够畅通，造成相关部门协税护税意识不强，影响了税法的实施效力，容易形成执法风险。如，按照我国《车辆购置税暂行条例》的规定，车辆注册牌照的前提条件是对购置车辆办理完税或免税事宜。但在工作实践中，特别是车购税划转以后，车管部门对农用运输车、摩托车的车购税缴纳，只采用告知单的形式，没有强制性，不再将缴纳车辆购置税作为办理营运证、注册牌照的前置程序，导致税款的大量流失，形成执法风险。四是人情关。由于受各种因素影响，在我国法制理念还完全没有深入人心，在法与情、法与理等诸多方面还存在比较模糊的认识。因此，在当前，说情现象仍然是困扰执法人员依法行政的一个重要因素，这也是税收执法风险的一个成因。