防范税务行政复议风险的几点建议

第四节　防范税务行政复议风险的几点建议

税务行政复议执法风险虽然不能绝对消除，但是完全可以防范和控制，对于成因的多样性，需要形成系列化的防范举措，甚至形成完善的体制才是解决之策。

（一）加强民主法制建设，规范制定税收文件

依法治税就是要征纳双方依法履行自己的权利和义务，要求纳税人以法律手段解决征纳过程中发生的税务纠纷，当然这需要有一个完整的税收法律体系以及其他相关法律体系的完善，但是法律要在实践中产生法治效应，仅有立法上的“有法可依”是远远不够的，还要有纳税人法律意识和权利意识的提高以及相关制度的完善来促使他们运用法律，否则就会造成法律的闲置。一是要进一步加强民主与法制建设，健全民主监督制度，克服封建社会所形成的“忌诉”、“息事宁人”的思想和“官本位”、“等级制”的权力观念和官僚作风，使公民真正树立民权意识和维权意识，牢固树立法制社会在法律面前人人平等理念和依法办事理念，要让纳税人自觉运用法律武器来维护和保障自身合法权益，对税务部门以权谋私、徇私枉法的行为坚决抵制。二是规范制定税收文件。在实际税收执法中起作用的，不仅仅是法律、行政法规和规章，更主要的是由财政部、国家税务总局、各省（自治区、直辖市）人民政府、税务机关制定的大量税收规章或税收规范性文件。这些税收规范性文件是指导具体工作、解决具体问题的直接依据，直接影响执法结果，制约执法效果。其重要性不言而喻。税务机关在权限范围内制定税收规范性文件时，对涉及纳税人切身利益的重大事项，要通过召开听证会、论证会等形式广泛征求纳税人的意见，以增加纳税人对政策的认同，减少税收政策执行的争议。按照国家规定即时公布本单位制定的税收规范性文件，积极向纳税人和社会各界宣传、普及税法，增强全社会依法诚信纳税意识，营造良好的纳税环境。对失效过期的文件也应及时清理，避免税务机关适用过期文件而形成执法风险。

（二）广泛开展沟通协调，优化税收执法环境

不断增强全社会的依法诚信纳税意识，维护公平、公正的税收秩序。广泛加强与纳税人的沟通，不断扩展与纳税人沟通的渠道，改进沟通方式，普及双向沟通，不仅使纳税人能够理解和支持税务机关和税务人员的依法征收，同时，也能够使税务人员了解纳税人所思、所想，为其解决困难，提供最大程度的帮助，从而营造和谐的征纳关系，有助于提高执法效率，保证征管质量。税务系统应加强与政府的协调，为其提供科学化、合理化的建议，提升领导干部依法治税的意识和能力，保证其制订相关规范性文件时不出现违反税法的内容，杜绝干涉和阻碍合法征收行为。为解决税务部门在人力、物力和信息资源等方面的不足，应继续推动社会综合治税，加强部门间的信息共享，不仅使税收监控融入社会各个领域，也要促进税收部门与工商、金融、房管、公安、司法等部门的协作，同时还要倡导社会各界广泛参与，为税收执法行为提供准确信息支持、证据收集及舆论监督，最大限度避免执法风险。

（三）提升税收执法水平、健全内部控制制度

日常工作中，遇到最多的风险是由于执法水平不高导致的，不断的提高执法水平是规避风险最有效的途径。

1.加强各级税收法制部门建设，特别是要加强地市一级税收法制的部门建设，将既懂税收业务又精通法律知识的人才充实到法制队伍中来。落实复议工作的专项经费制度，保障复议工作顺利开展所需要的财力。夯实税务行政复议的基础工作，做好复议案件的归档、上报和统计分析工作，按标准化、程序化、优质化、档案化的“四化”要求，在复议过程中，严把文字规范关、政策依据关、程序合法关、减少执法偏差，全面提高税务行政复议质量，使纳税人放心地参加复议。

2.税务行政复议机构人员应加强业务学习，行政复议队伍应稳定和专业化。一方面加强对税务行政复议工作有关规定的学习，熟练掌握税务行政复议规程及审理复议案件的技巧，如证据的判断等。另一方面，加强税收政策学习，进一步规范税收政策管理，加强对税收政策的研究，明确相对统一、规范的执法口径、执法标准。税务行政复议人员应既懂得税收政策，更要熟知法律，这个岗位的人员应是具备这两方面的知识的复合型人才。建议建立具备律师资格和注册税务师资格的“双师”人才岗位准入制度。加强对行政复议人员的职业道德教育，严格遵守行政复议的五大原则，确保合法、公正、公开、及时与便民。建议借鉴律师职业操守规则，制订税务行政复议人员职业操守规则，使之在公正性方面与律师媲美。

3.建立、健全税务行政复议风险控制制度。

（1）成立相应的组织机构，如：成立重大案件复议委员会，有效控制复议风险。

（2）建立税务行政复议三级复核制度，即由复议机构审理人员审理之后，先由复议机构专职办案人员复核，再由复议机构负责人复核，最后，还要由复议委员会复核，可能地杜绝因个人的情绪、水平、差错等方面的原因而引起的风险。

（3）复议活动的整个过程应有完善的工作底稿，建立完善的复议档案。

（四）充分利用调解制度，主动化解复议争议

一要拓宽复议案件受理渠道，公正、公平地解决纳税争议，对于能采用调解方式处理的案件，要采取调解方式结案。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的”行政机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力”。实施条例确定了行政复议可以适用调解的条款，为预防化解税务行政争议提供了法律依据。

二要在法定时限内作出复议决定，并监督被复议机关执行复议决定的情况。被复议机关要接受复议机关的监督，依法对作出具体行政行为的事实、理由和依据作出说明。三要建立健全行政救济工作制度，包括税务行政赔偿工作制度、行政赔偿听证及协商和解制度、复议调查和听证制度，减少征纳双方的对立，提高化解矛盾的效率。四要正确对待并接受司法机关的监督，建立执法机构负责人出庭应诉制度，对本单位年度内发生的首起行政诉讼案件，执法机构一把手应当出庭应诉，并自觉履行法院依法作出的生效判决和裁定。五要加强个案研究，将办理案件同完善税收政策、改进执法制度结合起来，将化解执法风险同维护管理相对人合法权益结合起来。

（五）发挥上级税务机关对复议案件的有效控管

税务人员在接受纳税咨询过程中，发现本级或下级税务机关作出或将要作出违法或不当的具体行政行为的，应及时向有关单位、部门反馈，各有关单位、部门应调查核实并予以纠正。应充分发挥执法监督、执法监察等手段的作用，采取有效措施，切实纠正违法或不当税务行政行为。在作出具体行政行为前，上级税务机关通过纳税人来电、来访反映，以及其他监督机关告知等形式了解到纳税人对执法有争议的，上级税务机关应督促下级税务机关应及时将执法情况向上级税务机关汇报。对重大疑难案件，上级税务机关应及时评审，如发现具体税务行政行为违法或不当，应书面通知下级税务机关进行纠正。对一些比较简单明确的案件，上级税务机关认为具体税务行政行为违法或不当，可要求下级税务机关进行纠正。对已经作出的税务具体行政行为后，上级税务机关通过纳税人来电、来访、来信反映，其他监督机关告知等形式了解到纳税人对执法有异议的，应督促下级税务机关及时将执法情况向上级税务机关汇报。上级税务机关认为具体税务行政行为违法或不当，可撤销下级税务机关的具体行政行为或要求下级税务机关重新作出正确的具体行政行为。税务机关在税收执法检查中，发现被查单位原具体税务行政行为存在违法或不当的，应当在整改通知书中责令其限期改正，并对相关责任人进行过错责任追究，逾期不改正的，上级税务机关可直接撤销或变更原具体税务行政行为或确认原具体行政行为违法。要深入推行税收执法责任制，加强过错责任追究，促进执法整体水平的提高，切实减少税务行政争议。