从行政法学视角看政府机构在法学教育管理中存在的问题

第三节　从行政法学视角看政府机构在法学教育管理中存在的问题

1999年，中国决定大幅度扩大高等教育招生规模，2006年，中国普通高校招生540万人，是1998年108万人的5倍；高等学校在学人数2500万人，毛入学率为22%。中国高等教育规模先后超过俄罗斯、印度和美国，成为世界第一。^[20]伴随着中国教育的跨越式发展，法学教育也表现出超常规的发展。由于缺乏政府科学、有效的管理引导，缺乏权威、统一的人才培养质量标准，法学教育“大跃进”，政府对法学教育的发展表现出更多的放任，法学教育呈现许多混乱情形。

一、国家缺乏通过行政确认、行政许可等有效控制创办法学教育“门槛关”的监管手段

行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，其中教育行政许可也是教育管理部门一项重要的管理职能。它对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济、社会的宏观管理，保护并合理分配有限的自然和社会资源等，都有重要作用。从监督管理方式看，行政许可属于事前监督管理方式。从管理的有效性和成本来说，对可能发生的系统性问题（通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的）往往需要采取事前监督管理，而对可能发生的随机性、偶然性问题则采取事后监督管理即可。因此，作为一种事前监督管理的方式，行政许可对可能发生的系统性问题而言，其功能主要是预防某种危险性的发生。行政确认是行政机关对公民、法人和其他组织们的地位资格关系的一种确认行为。如果能用好此手段确认和认证法学教育的办学“门槛”，也能从事前挡住办学条件欠缺的大学和院系开办法学教育。

中国的法学教育虽然经过了三十多年的繁荣发展，但是，至今没有制定出统一的法学教育准入制度，既缺乏规范的准入条件，也没有制度化的退出机制，更缺乏完善的监督管理机制。由于缺乏全国统一的关于法律院系批准条件和资格审查规定，任何一所大学基本上都可以自主决定设立法学院系或法学专业，由此导致法学教育难免出现失控的局面。对此，虽然教育部于1997年设立了法学学科教学指导委员会，发挥了一定的作用，但是，由于法学学科教学指导委员会是由教育部管理人员与部分高等院校及科研机构的学者组成，分布于全国各地，除每年有限的集中开会讨论外，多数委员均忙碌于自身几乎与法学学科管理毫不相干的事务，既没有法学教育工作运行的长效机制，也没有硬性的职权，难以对法学教育的种种问题予以系统、长久且有针对性的思考和谋划。^[21]

如此都表现出政府对法学教育的管理“缺位”和“不到位”，前置性行政管理手段的作用没有得到有效的发挥。由于法学教育事先就没有一套成熟的法学教育理念和指导原则，匆忙在全国范围内举行大规模的法学教育，等出了问题，才发现积重难返。

二、法学教育管理中缺乏有效的行政指导机制

行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为不直接产生法律效果。

随着服务行政理念的兴起,非强制性行政管理方式日渐受到社会的普遍重视和青睐。教育行政管理中的行政指导作为一种重要的行政法律制度和一种灵活有效的行政管理方式,在欧美发达国家教育行政管理中得到长期的、广泛的应用。就教育行政管理而言,传统计划体制下的教育行政管理模式的转变一直是社会关注的热点,其中扩大行政指导的比重是我国教育行政管理的关键问题,它对于教育教学效益的提高具有重要意义。

由于理论研究的滞后以及传统行政观念的影响,我国教育部门的行政指导在法学教育并没有发挥其应有的作用。主要问题是：

一是缺乏用于法学教育行政指导的规范性文件。长期以来，我国教育管理部门习惯运用命令——服从式的手段管理教育问题，不善于运用柔和、软性的行政指导等手段管理法学教育。相反一些国家就善于运用行政指导去管理其教育，如：本文部省早在1956-1975年以法律形式颁布了各种高校设置标准，如《大学设置基准》、《研究生院设置基准》、《高等专门学校设置基准》、《短期大学设置基准》等法令，既有相当的规范性和科学性，又有相对的稳定性和灵活性。英国政府1991年发表了高教白皮书《高等教育：一个新的框架》，对质量控制、质量审核、质量评估等概念作了明确规定和划分。^[22]这对法学院系注重提高法学教育质量有重要的指导意义。而我国这些手段的运用显然缺乏。

二是不知道采用何种方式去指导。在有法律依据的情况下，教育行政机关可直接采用劝告、建议、希望等形式的行政指导行为；而在无法律依据的情况下，教育行政机关可在其职权范围内，基于行政组织法的一般授权，按照法律精神和合理、公序良俗原则，实施行政指导，解决教育实践中的具体问题，促进法学教育事业的发展。在教育行政管理中的行政指导可分为普遍性行政指导与个别性行政指导。前者指教育行政机关针对不特定的行政相对人所进行的行政指导，如教育管理机关制定的教育发展纲要等；后者指教育行政机关对特定的行政相对人所进行的行政指导，如对个别法学院系的建设指导。普遍性行政指导带有全局性、长期性的特点；而个别性行政指导则针对性强，是普遍性行政指导的延伸和发展，也是普遍性行政指导的具体化。在实践中，层次高的教育管理机关适用普遍性行政指导多一些，相对层次低的教育管理机关适用个别性行政指导则要多一些。

三是面对法学教育中出现的种种乱象，国家层面的普遍性指导缺乏，省、市的教育管理部门的个别性指导也没有展开。学校层面埋头管理教学，对自己院系的学生培养、就业方向，和整个法学院系的未来走势和发展方向很少想到请有关教育部门和社会组织为自己提出一个比较科学的评判和问题对策方案。

三、法律教育类型的构成混乱，缺乏科学分类标准

主要表现在以下方面：

（一）法律教育的构成、类型与性质呈现不确定性

目前我国的法学教育是由普通高等法学教育、成人教育、职业培训、职业教育、自学考试和继续教育等同时并举的多种法律教育构成的。从法律教育的类型与性质来看，既有学历教育，又有非学历教育；既有学科教育，又有专业教育；既有脱产，又有半脱产和业余教育；既有正规教育又有非正规的教育。但是，这些机构的区别是什么？培养法律人才的条件是什么？培养出的人才是否符合社会的需要？没有一个权威的组织和机构给予评判。

（二）我国法律人才的培养层次缺乏明显的界分

这又可以从两个方面来分析：一是从法律人才培养的纵向层次来看，我国不仅有法学本科、硕士与博士三个基本层次的学历与学位教育，而且还有法律中专与大专的教育；二是从法律人才培养的横向层次上来看，呈现出多头并举、犬牙交错的状况。如在高等法律教育本科阶段，又增设有辅修、双学位、第二学位教育；成人法学教育中包括短期培训、岗位培训、职业培训、专业证书教育、专业继续教育、成人法律专科、“专升本”和“高起本”教育；研究生教育中除法学硕士与法学博士之外，从1999年开始又新设了法律硕士教育（其中又有非法律专业本科毕业攻读的法律硕士与法律专业本科毕业攻读的法律硕士之分），另外，还有研究生课程班教育。都导致了法律人才的培养层次缺乏明显的界分。

（三）法律教育的办学机构与招生形式的多样化

这也可以从两个层面来分析。一是从横向层次即从兴办法律教育机构的种类来看，既有高等教育机构又有非教育机构，还有行业主管部门与高等院校联合办学的形式。二是从纵向层次来看，上述三种类别兴办法律教育的机构各自又是政出多门。如我国高等教育机构中兴办法律教育者是多元化的。既有教育部主管的重点综合性大学，如北京大学、清华大学、南京大学、中山大学等；又有司法部所属的法学教育系统，如中国政法大学、西南政法大学等五所政法院校；既有行业主管部门与地方所属的高等院校的法学院、系；又有地方政法管理干部学院以及各种各样的民办大学中的法律院系。我国兴办法律教育的非教育机构的类别也在不断增多，如各级党校设立的法律院系或法律专业、司法机构设立的各级法官学院与检察官学院。行业主管部门与高等院校联合办学的形式也是多种多样，如高等院校法学院与法院、检察院或公安部门联合办的各层次的法律教育。成人教育的办学形式更是五花八门，主要有普通高校中举办的法律函授、夜大、自考教育、远程教育等形式，独立设置的政法管理干部学院、政法干校和法官、检察官、律师、公证培训机构以及广播电大、夜大与职大等。招生形式同样体现了多元化的特色。

目前，我国法学学位体系中不同类别、不同层次的学位项目较多，在一定程度上存在着目标模糊、相互交叉、界限不清、结构失衡等弊端。存在的问题主要表现在：一是培养目标不清晰。例如法律专业硕士本来的培养目标很明确，就是培养复合型、应用型法律专门人才，现在又根据考生本科专业将法律专业硕士分为法学本科、非法学本科，这样一来使得法律专业硕士原本明确的培养目标又变得模糊了。二是课程设置不一致。法学本科的法律专业硕士和非法学本科的法律专业硕士、不同专业的法学硕士，在课程设置上哪些应该统一规范，哪些应该有区别有重点，现在很难达成比较一致的认识。三是规格标准不统一。学生进入法学院校前的知识体系存在差异，这是客观现实，是我们在招生和考试环节需要研究解决的问题，但不能因此而设计不同的学位，确立不同的培养标准。相反，培养环节要有一个统一的标准和尺度，现在各法学院校在对不同法学学位的规格和适应性的要求上显得有些混乱。四是界限不清晰。各法学学位之间究竟是什么样的关系，比如法律专业硕士和法学硕士的区别一直是一个有争议的问题。五是比例不合理。大家普遍认为，专业学位与研究型学位的比例不合理，如何才能保持它们协调发展。

由于法律教育不统一，以致在经济利益的驱动下，一些根本不具备兴办法律教育的机构、个人以各种各样的名目出现在法律教育的市场上，这对普通高等院校的法律教育形成了很大的冲击，因而出现了抢占法律教育资源的混乱局面，其最终的结果是所培养的人才有名无实。

四、法学教育管理中缺乏公众参与机制

中国自清末产生近代法律教育以来，就形成了政府对法律教育过度热心和集中控制的传统。自改革开放以来，随着高等教育体制改革的开展和推进，政府的教育行政管理职能和方式发生较大转变，学校的教育自主权不断扩大。但是，整个体制尚未完全摆脱计划经济条件下形成的集权型高等教育管理模式。国家和省两级教育主管部门通过控制学校的校级官员任命、人员编制、招生人数、教育经费等重大事务，对学校的法学教育行使直接的控制权，学校在很多方面只是主管部门履行教育职能的一种方式，难以自主发展。同时，非常缺乏来自社会各个方面对法学教育的参与。由于“大一统”管理的“惯性”，目前在高等教育管理活动中，教育行政部门具有绝对的权威性，公众参与机制没有受到应有的重视。这种滞后的管理模式，暴露出以下问题：

一是表现为我国教育法学改革的决策群体过于集中。长期以来，我国教育公共政策的制定，具有一种“理想导向”的特征，即主要从一种宏大理念、宏伟目标出发，而不是从解决具体问题出发，往往缺乏必要的财政支持、配套的政策手段，操作性较差。同时，政策议题主要由政府内部的权力精英提出，政策方案主要由政府主管部门制定，具有所谓“内输入”的特征，缺乏自下而上的决策过程，缺乏利益相关方的参与和博弈。因此，教育发展改革决策往往在实施过程中与原有的想法背道而驰。

二是公众参与教育发展管理体现出层次、广度和深度不够明显。首先，广大的人民群众，特别是受到文化水平、职业以及社会地位的局限，不能很好地理解和把握我国教育制度改革的最新政策动态，多数人只意识到自身是教育政策的接受者，没有意识到有权参与教育发展的政策制定。其次，公众参与教育发展管理缺乏可操作的程序规范。虽然，我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但关于具体的教育改革，由“谁来参与”、“参与什么”和“怎样参与”均没有相关的规范和条例加以明确规定，致使许多公众参与以非制度化的形式出现。此外，一些政府官员的官僚主义作风也不利于公众参与的正常发展。

社会成员自愿参与公共事务管理的程度，是社会开明程度、健全水平和活力效度的综合反映。由于学生、学生家长、教师，尤其是法律职业的用人单位对法学教育的期待和要求并没有反映在我国的法学教育的政策制定中，更不用提用有效的保障机制将他们的意愿贯穿到法学教育的各个环节。所以，我国法学教育政策的民主性、合理性、科学性和公正性等不能体现出来。

五、我国尚没有建立起对法学教育的问责制度

教育问责制（accountability in education）出现于在美国20世纪70年代，主要是针对中小学培养的学生不能满足家长和社会的要求产生的，它让社会各界共同关注学校教育，从而让学校以更低的成本培养出更合格的学生，为美国社会的繁荣做出了不可磨灭的贡献。

为了减少大学面临的风险，提高问责效益、降低问责成本，更好地对大学进行监管,并在监管的过程中帮助大学建立自身的管理和治理体系。早在2000年,英格兰高等教育基金委员会(HEFCE)就委托PA咨询公司评估外部问责为高等院校带来的负担,并提出了有效问责的四个原则:权衡重要的事务、阐明关系、寻求共同利益和增加价值。HEFCE自2003年以来通过与大学签订财政备忘录、出台"大学问责和审计的实践准则"以及实施单一会话问责制,不断改进问责方式和内容,简化问责程序,力求使问责成本更低,效益更好。

为了保证高等教育中公众利益的实现，HEFCE和其他相关机构制定了一个包含着广泛领域的问责。高等教育机构需要就以下方面向公众作出保证：顺从性，即高等教育是否履行其承诺，符合公众的愿望；廉洁性，即高等教育经费使用的廉洁性和透明度；经费的利用价值；高等教育的质量，即教学、研究、服务的质量；高等教育存在的风险和维持能力；高等教育的绩效。而我国在这方面的制度仍是空白，更没有建立起对法学教育的问责制度。对法学教育的中存在的风险、法学教育质量的效益、法学学生的质量的高低缺乏合法、合理、科学的问责。

【注释】

[1]贺卫方：《中国法律职业:迟到的兴起和早来的危机》，《社会科学》2005年第9期。

[2]陈雪丽：《法学院系30年增百倍法学毕业生就业率文科最低》，《北京晚报》2009年3月9日。

[3]俞雄武：《激情与理性:中国法学教育的历史反思——从法律职业的视角剖析中国法学教育的改革方向》，《经济与社会发展》2007年第2期，第192页。

[4]王晨光：《中国法学教育的结构失调及对策》，《新华文摘》2008年第15期,第12页。

[5]蒋安杰：《中国法学教育面临挑战》，《法制日报》2007年6月4日。

[6]周志荣：《从法学专业毕业生的素质缺陷看法学教育》，《法制日报》2006年7月26日。

[7]傅郁林著：《民事司法制度的功能与结构》，北京大学出版社2006年版，第316页

[8]王晨光：《中国法学教育的结构失调及对策》，《新华文摘》2008年15期，第12～13页。

[9]陈雪梅：《法学院系30年增百倍法学毕业生就业率文科最低》，《北京晚报》2009年3月9日。

[10]贺卫方：《中国的法学教育面临巨大危机?》，http://bbs.ly.shangdu.com/redirect.phpfid=29&tid=698547&goto=nextnewset.

[11]左家盛：《法学教育定位的误区及其矫正》，《教育学术月刊》2009年第3期，第63～65页。

[12]《四有余四不足：高校该如何改进法学教育》，青少年思想道德网，2006-07-07。

[13]《中国法学教育的三次转型》，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-09/21/content_12089556_1.htm.

[14]黄莹、孟勤国等著：《一颗公心一支硬笔一张铁嘴》，武汉大学出版社2004年版。

[15]邢钢：《法学教育模式评析及发展思路》，《中国高教研究》2009年第3期，第43～45页。

[16]蒋安杰：《法学毕业生就业率倒数第二反思》，《法制日报》2009年6月19日，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-06/19/content_11567595.htm.

[17]王长乐：《规模扩张、贪大求高、教育行政化强化及教育精神碎片化》，《科学时报》2009年5月15日，A4周末评论。2009年1月23日和2月6日，《科学时报》周末评论分别刊发了王长乐先生《拨乱反正、齐心协力及对“十七年”的恢复——改革开放30年高等教育精神历程反思之一》、《停滞徘徊、整顿学习及对经济利益的猛烈追求——改革开放30年高等教育精神历程的反思之二》，这是王长乐在同一主题下所撰三篇系列文章的前两篇，阐述了上世纪七八十年代高等教育精神形态的特点，分析了从“中国高等教育历史上最为壮观的全民学习热潮”到“在上世纪80年代后半期，高校中的精神形态出现多样化形态”的过程，以及80年代末期到90年代，商品经济大潮对高等教育的冲击。《规模扩张、贪大求高、教育行政化强化及教育精神碎片化》是该系列文章的最后一篇，作者分析了教育行政化给大学的品质和精神带来的负面影响，值得每一个关注中国高等教育的人思考。

[18]《揭开中国律师成长之谜》，http://www.zgedu.net/news/20061220/134223.html.

[19]丁艳雅：《探析我国法律教育现状与成因及弊端》，《求索》2004年第11期。

[20]秋风：《教育“大跃进”的危机》，国际在线，http://news.163.com/07/1022/09/3RD8LHG8000121EP. html.

[21]冀祥德：《对中国法学教育全面反思与展望》，《中国政法大学学报》2010年第4期，第51页。

[22]康宏：《我国高等教育评估制度：回顾与展望》，《高教探索》2006年第4期。