医学资源规划管理法律制度

第一节　医学资源规划管理法律制度

一、医学资源管理法律制度概述

（一）医学资源概述

医学资源是指医事活动过程中人、财、物及科技、信息等资源的全部要素，包括医药卫生人力、医药自然资源、医药卫生经费、医药卫生设施、医药卫生装备与药品、医药卫生信息，也包括医药卫生科学技术、医药卫生服务能力、医药卫生管理等。我国常用的医学资源指标有，每万人口医生（师）数、每万人口护士数、每万人口药剂师数、每万人口病床数及医疗卫生经费占国民生产总值的比例（%）。上述指标是医药卫生事业管理的常用指标，若对医政、卫生防疫与疾病控制或妇幼保健的具体管理，还应分别有更多、更细致的指标体系。

（二）医学资源配置

2000年全国卫生厅局长会议《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》（以下简称《意见》）中指出，要加强卫生资源配置的宏观管理。卫生资源配置包括：

1.卫生资源的增量配置，或称初配置。这主要是指当年计划投入的卫生经费，计划购置设备及新建医疗卫生业务用房，计划引进的技术人才等。做好卫生资源增量配置的规划管理，是医学资源规划管理的首要环节。

2.卫生资源的存量再分配或转移，也称再配置。其目的是改变不合理的医学资源配置现状，以达到优化配置的状态。《意见》指出，对卫生资源供大于求的地区，不再新建或扩建医疗机构；减少过多的床位；调整卫生技术人员结构，引导剩余人员向基层、向社区、向卫生监督执法机构、向医疗服务薄弱的地区流动；开展业务培训，提高人员素质；严格审批大型医疗设备的购置；长期效益、效率不好的医疗机构实行关、停、并、转。

（三）区域卫生规划与医学资源保护立法

随着社会经济的发展，一切资源都是有限的，包括社会资源，尤其是自然资源。国务院颁布的《医疗机构管理条例》、《中医药条例》，卫生部颁布的《医疗机构设置规划指导原则》和《大型医用设备配制与应用管理暂行办法》，1999年国家计委、卫生部、财政部等联合发出的《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》等，都是进行区域卫生规划的重要法规或规范性文件。

自然资源一旦枯竭或消失，就不可再生，尤其野生珍稀药用植物和动物等。为此，1987年国务院发布《野生药材资源保护管理条例》，1988年又公布了《国家重点保护野生动物名录》，这些规定为有效地保护野生药用资源，提供了重要法律依据。

（四）医学科研与技术管理

人才资源是最重要的医学资源，医学人才规划管理是医学资源规划管理的核心。《执业医师法》、《护士管理办法》、《执业药师、执业中药师资格制度暂行规定》以及国家有关医学教育管理等法律、法规和规章，为医学人才的规划、培养、使用、管理提供了法律依据。

医学信息与医学科学技术都是无形资源，与自然资源不同，该类资源可以无限发展。目前，关于网上信息的交流，国家有关部门已有许多规定，但不完善。科学的发展和技术的产生需要进行研究。为此，卫生部自1979年以来陆续公布了一系列医学科研机构、科研计划、科研成果、科技开发、科研档案、科研基金及医学科学技术体制改革的意见等有关规定，为我国医学科学研究走向法制管理轨道奠定了基础。医学科学研究对象是生命科学，研究的手段又必须要有各类大小实验动物。为此，自1988年国务院批准、由国家科委颁布《实验动物管理条例》之后，卫生部、国家药品监督管理局对医学实验动物管理又做出了更全面和详细的规定。

二、区域卫生规划管理的法律规定

（一）区域卫生规划管理的法律规定概述

区域卫生规划管理是指在一定区域范围内，根据自然环境、社会经济、人口状况和人群健康状况，主要卫生问题以及医药卫生需求等因素，确定服务区域内医药卫生发展目标、模式、规模和速度，统筹安排和合理配置卫生资源，以改善和提高区域内医疗卫生服务能力，向全体公民提供公平、经济、方便、有效的医疗卫生服务，保护和促进公民健康的医疗卫生管理模式。

在发达国家和地区的医疗卫生管理，近些年来出现了医疗卫生费用已超过经济增长的速度迅速攀升，医疗保健费用成为财政的沉重负担，造成医学资源的分配和利用不合理，医疗卫生事业发展处于无序状态等情况。面对全球医疗卫生发展这类新问题，世界卫生组织（WHO）在组织世界各地专家，研究各国经验与教训基础上，提出了医疗卫生规划的概念和计划，向各国倡导推行区域卫生规划，受到了各国政府的重视和推广。

我国的医疗卫生服务体系是在计划经济体制下形成的。由于条块分割，造成了有限医学资源的不合理分布，原来以行政为主的管理模式不再适应社会经济发展和人民健康需求变化的需要。因此，国家制定了相关法律，依法实现对医疗卫生资源进行宏观调控。1994年2月26日，国务院发布了《医疗机构管理条例》，规定了全国实行医疗机构规划管理制度；1994年9月5日，卫生部发布了《医疗机构规划设置指导原则》，作为医疗机构规划管理制度的配套法规；1999年3月15日，国家计委、卫生部、财政部联合发布了《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》，以保障和完善区域卫生规划管理这一制度。

（二）区域卫生规划管理的内容、原则、步骤

1.区域卫生规划管理的内容。

区域卫生规划管理，以满足区域内的全体居民基本医疗卫生服务需求，保持与增进健康为目的，对医疗卫生机构、床位、人员、设备、用药、经费等医学资源进行统筹规划，合理配置，构建与国民经济和社会发展相适应，科学、有效、经济、公平的医疗卫生服务体系和管理体制，改善和提高医疗卫生综合服务能力和医学资源利用效率，以利政府实施宏观调控和社区的综合管理。

区域卫生规划管理包括：医学资源的合理配置与有效利用；合理的医疗卫生机构、人员、设备数量、规模。为此应做到：①规划卫生区域。②对区域内的各部门、各行业包括军队开放的医疗卫生资源等纳入规划范围。③对已有各种所有制形式的医疗机构，进行宏观调控，加强行业管理，完善医疗卫生资源的配置。④在规划的总体要求下，根据实际情况分类指导，在5年内，建立符合社会需求，又能充分发挥功能的卫生区域。

2.区域卫生规划的原则。

①要从国情与区域实际出发，与区域内国民经济与社会发展水平相适应，与人民群众的实际健康要求相协调。②要优先发展和保证基本医疗卫生服务，大力推进社区医疗卫生服务。重点加强农村医疗卫生和预防保健，重视和发挥传统医药在医疗卫生服务中的作用。③要符合成本效益，提倡资源共享，提高服务质量和效率。通过改革，认真解决医学资源浪费与不足并存的矛盾。④要加快医疗卫生管理体制和运行机制改革，对区域内所有医学资源实行全行业管理，打破条块界限，统一规划医学资源，避免重复配置和资源的浪费。⑤要解放思想，实事求是，因地制宜，敢于冲破现有条条框框的束缚，边规划，边调整，保证区域内全体居民公平享有基本医疗卫生服务。

3.区域卫生规划的步骤。①分析现状。通过对区域内社会、经济环境、人口增长、居民健康水平与疾病状况等医疗卫生服务需求的科学分析，对医学资源配置和利用效率等因素的综合分析和基本预测，客观公正地做出形势或现状的判断。找出关涉居民健康的环境问题，主要疾病谱，医疗卫生需要和需求，医学资源的拥有量及利用供需的平衡状态，医疗卫生费用增长趋势及财政与社会承受能力，影响医疗卫生事业发展的主要障碍因素，区域经济、人口、疾病发展趋势的预测等，为制订规划目标、政策措施和经费预算提供科学依据。②确立区域卫生规划的目标和指标。区域卫生计划一般周期为5年，在规划中要规定未来的目标和各项指标，确定目标和指标时，既要依据现实情况，又要着眼于未来发展。③制定策略和政策措施。围绕规划目标和指标，选择有针对性的医疗卫生发展策略，制定出实现目标的政策和措施。④编制规划预算。编制详尽可靠的规划预算和筹划资金来源。在编制预算时要实事求是，留有余地。⑤规划的评价与运行。规划编制完成后，进行可行性、科学性论证，根据论证结果做出进一步修改。⑥上报审批。上报区域政府或人大常委会审核，经批准后纳入区域社会经济发展计划，统一组织管理。

（三）医疗资源与医疗机构规划的法律规定

医疗机构是占有和使用主要医疗资源的医疗卫生单位，其设置是以区域内居民实际医疗需求为依据，以合理配置、利用医学资源及公平地向公民提供高质量的基本医疗服务为目的，以各级各类、不同隶属关系、不同所有制形式的医疗机构统一设置规划和布局为医疗基本制度。医疗机构设置以千人口床位数、千人口医师数等为主要指标，进行宏观调控。在医疗机构设置规划的制定中，以市（地）卫生行政部门所制定的规划为基础，按照各自的权限，制定省、市（地）、县医疗机构设置计划，并报同级政府批准实施。医疗机构设置规划在实施中可随着经济和社会发展不断加以调控和完善，每五年修订一次，以保持规划的连续性，并纳入当地的社会经济发展规划之中。

三、大型医用设备配置的法律规定

（一）大型医用设备配置立法

大型医用设备是医学资源的重要组成部分，大型医用设备配置是区域卫生规划的重要内容。为了加强大型医用设备的配置规划和管理，1995年7月7日，卫生部发布了《大型医用设备配置与应用管理暂行办法》（以下称《暂行办法》），对大型医用设备配置应用、人员管理与监督及法律责任做出了全面规定，使大型医用设备配置管理进入法制化。

（二）大型医用设备配置的法律规定

国家卫生行政部门，根据国家和不同地区的社会经济发展，制定大型医用设备的总体配置计划，区域性额度分配计划；省、自治区、直辖市卫生行政部门，根据国家卫生行政部门的计划，结合本地区的情况，制定地区性大型医用设备配置规划和年度分配计划，并根据国家卫生行政部门核准后组织实施。

我国实行“大型医用设备配置许可证”制度，只有取得“大型医用设备配置许可证”的医疗机构，具备常规X线设备和相应人员、技术等条件，方可购置大型医用设备。申请配置者需填写“大型医用设备配置申请表”，向医疗机构所在的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门，根据核准的大型医用设备配置年度计划，予以审批并报国家卫生行政部门备案。由国家卫生行政部门采取公开招标，集中采购式购置设备，颁发“大型医用设备配置许可证”，定期公布全国指导装配机型。

（三）法律责任

《大型医用设备配置与应用管理暂行办法》规定，未取得“大型医用设备配置许可证”而擅自购买大型医用设备的，责令停止使用，并可处以购买价格10%以下的罚款；对该医疗卫生机构的主要负责人与经办人员，给予行政处分。

四、医学系统信息化管理的法律规定

（一）医学系统信息化的概念及法制建设

信息就认识论意义而言，是认识主体接受到的，能标志事物存在及其关系，可以消除对事物不确定性的新消息、新知识、新内容。就一般意义上讲，信息是指消息、情报、新闻、数据、图像、知识、指令、密码等，它通过符号、信号等具体形式表现出来。这里主要指计算机及其网络信息。医学系信息统化管理是指用计算机及其网络系统接受、登记、储存、传递、处理和使用各种信息资料，包括医学资源管理，药品和健康相关产品生产、经营、使用管理，临床数据管理，医疗器械管理，医疗卫生事务管理等诸多方面。

科学管理和宏观决策的信息类型，包括信息来源、信息质量、信息传播速度及信息分析加工深度。为了做好医学信息化建设，1986年10月卫生部成立了计算机领导小组，1997年更名为“卫生部信息化工作领导小组”，重点抓医疗卫生系统信息化工作规章制度建设、制定技术规范、信息化标准的基础建设以及重大工程的组织实施，加强对“全卫工程”的管理、协调和监督。1992年，卫生部制定了《卫生系统计算机应用发展规划纲要（1991—2000）》；1993年下发了《卫生系统计算机软件鉴定规定（试行）》；1995年，卫生部提出了《关于建设“金卫”工程的几点意见》；1996年制定了《卫生系统计算机软件评审办法》；1997年，卫生部制定了《卫生系统信息化建设“九五”规划及2010年远景目标（纲要）》、《医院信息系统评审管理办法（试行）》；1998年发布了《关于进一步加强卫生信息化建设的函》，使医学信息管理走上了依法管理的轨道。

（二）医学信息化建设原则和近期目标的法律规定

1.医学信息化建设的指导思想和原则。

①指导思想。贯彻执行国务院提出的“统筹兼顾、国家主导、统一标准、联合建设、互联互通、资源共享”的指导方针，建立一套以科学管理为基础，以计算机、网络、信息技术为手段的现代化国家医学信息系统，从而为国家、卫生管理部门、社会及大众提供信息管理和信息服务。②原则。市场牵引、政府调控、政企分开、有序竞争，维护主权、保证安全，重视人才、强化创新，讲究实效、因地制宜，以法制业、加强管理。

2.医学信息化建设的近期目标。

①“九五”期间医学信息化建设目标。为建成以科学管理为基础、以计算机及网络技术为手段、具有一定规模、具有中国特色的包括医疗卫生服务、医疗保障、卫生监督执法的与卫生体系相适应的医学信息系统奠定坚实的基础。其主要内容：加强医疗卫生系统信息化基础建设；建立和完善医学信息化标准、有关政策法规，形成良好的医学形象化环境；进一步推动医院信息系统建设；继续推进和发展疾病控制、预防保健、药品管理、妇幼卫生、科技教育、采供血管理等领域的计算机应用；进一步完善医学图书、情报检索管理系统；推动医学科学研究机构医学信息化建设；加强医学院校信息化建设及教学；大力推广电子信息新产品、新技术在医疗卫生系统的应用，制定卫生信息卡的信息标准及卡的发放管理办法；提出有关远程医疗的操作规范和管理办法；加强人才培养，提高干部的信息化意识及计算机应用水平；加强国内外医药信息交流，做好信息管理和信息服务。逐步建立一个面向社会、面向国内外市场的准确、及时的卫生信息发布体系；开展国际医药信息交流，利用Intemet网获取全球丰富的医药信息。②2010年卫生信息化建设目标。建成一个健全的、相当规模的、先进的卫生信息化体系。主要要求：大力开发公共卫生和基础性卫生信息资源，卫生管理信息库的规模不断扩大，利用程度显著提高，努力培养医药信息服务市场，使医学电子信息服务业达到一定水平；遵照国家信息网络整体结构的设计，统一技术体制、统一标准的国家干线传递网，使“金卫”医疗网络覆盖面进一步扩大，使卫生信息网络基本满足社会需求；卫生信息化重大工程建设和部分信息化试点工作要取得阶段性成果和明显效益，使信息技术应用向深度和广度发展；建立符合我国国情的国家医学信息化管理体系，基本形成医学信息化建设的法规体系。

（三）医学信息化建设的措施

1.国家“金卫”工程建设。

国家“金卫”工程建设是医疗卫生系统的重要基础建设，也是国家信息化建设的重要组成部分。其主要内容是，建立医疗卫生信息网络（MIN）；实现医疗结构间计算机网络化；建立医院内部信息管理系统（HIS）；统一发行中华人民共和国金卫卡（GHC）。通过“金卫”工程可以达到：①建立医疗卫生电话专网，从而大幅度降低医院的通讯费用。②实现医学影像资料的信息化传输。③实现远程医疗专家会诊，造福病人。④为实现“金卫”卡打下基础。⑤促进国际的医学交流。⑥加强医院内部的信息管理。⑦促进医学广告、医学教育培训、电视会议、医疗保险、健康咨询等。

2.中国医院信息网的建立。

“中国医院信息网”（CHIN）是中国医院信息收集、存储、分析、交换的综合信息计算机管理系统，是“金卫”工程的组成部分，其前身是1994年1月正式投入运转的“中国500家大型医院信息库”。该网可以及时发布全球医疗卫生领域最新新闻；提供医疗机构设置、特色门诊、医师情况、仪器设备、药品消耗等方面的信息查询；就医疗卫生及相关领域新技术、新产品、管理方法等开展讨论；进行文献检索等项管理事务。

3.医院信息系统软件的评审。

1997年7月发布的《医院信息系统软件管理办法（试行）》规定，凡是用于公开在国内市场销售，适用于医院内部信息管理的计算机程序及相关文档，必须达到《医院信息系统软件基本功能规范》的要求，通过卫生部信息化领导小组统一的评审方能进入市场。该规章规定了评审的条件、程序和需要的申报资料。

需要说明的是，医学资源规划管理法律制度，除以上内容外，还包括药用资源管理的法律规定、医药产业管理的法律规定、医学教育管理的法律规定、医学科学研究管理的法律规定、医学实验动物管理的法律规定。为了相对集中和避免重复，以上医学资源规划管理法律制度中应予包括而又尚未涉及的问题，将在有关医疗卫生法律制度中予以论及。