第三节国有建设用地使用权转让合同

第三节　国有建设用地使用权转让合同 的形式与内容

主题案例1

广西北生集团有限责任公司与北海市威豪房地产开发公司、广西壮族自治区畜产进出口北海公司土地使用权转让合同纠纷案^[39]

案情回顾

1993年3月3日，本案当事人北生集团、威豪公司签订《土地合作开发协议书》约定，双方合作开发乡镇企业城范围内土地150亩，威豪公司按每亩20.5万元标准交付合作开发费用，共计3 075万元。双方约定，威豪公司付清全款后，北生集团向威豪公司转让土地使用权，威豪公司提供办理红线图及土地使用权证所需的立项等全部文件，北生集团负责为其办理红线图及土地使用权证。

合同签订后，威豪公司分三期共支付2 000万元给北生集团，北生集团开具了收款收据。但北生集团未依约办理土地使用权证。北生集团一直未取得讼争土地的土地使用权，也未对讼争土地进行开发利用。后威豪公司向法院起诉，请求确认合同无效，并要求北生集团返还合作开发费用。

争议焦点

名为“合作开发协议书”实为“土地使用权转让合同”的效力。

裁判意见

最高人民法院认为，威豪公司与北生集团签订的《土地合作开发协议书》，名为合作开发，实为土地使用权转让，该协议为无效合同。依据最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》^[40]第7条“未取得土地使用证的土地使用者为转让方与他人签订的合同，一般应当认定无效，但转让方已按出让合同约定的期限和条件投资开发利用了土地，在一审诉讼期间，经有关主管部门批准，补办了土地使用权登记或变更登记手续的，可认定合同有效”之规定，北生集团未取得讼争土地的使用权即与威豪公司签订协议转让该土地的使用权，且既未对土地进行实际的投资开发，也未在一审审理期间补办有关土地使用权登记或变更登记手续，因此，双方当事人签订的《土地合作开发协议书》无效。依据无效合同返还原则，北生集团应返还其收取的购地款2 500万元及利息。

评析探讨

本案当中，因合同采取合作开发协议的方式，实质上是转让合同。北生集团与威豪公司签订的《土地合作开发协议书》中没有任何关于共同出资、共同经营、共担风险的约定。相反该协议书约定威豪公司付清全款后，北生集团向威豪公司转让土地使用权，并为威豪公司办理土地使用权证。显然，威豪公司与北生集团之间的法律关系并非土地合作开发合同的权利义务转让，而是土地使用权的转让，该合同需要符合国有土地使用权转让的条件。而转让方北生集团一直未取得国有土地使用权证，因此导致合同无效。合同一旦被宣告无效，当事人应当根据法律规定承担返还原物等责任，这种责任不是根据合同的效力而产生，而是根据不当得利返还责任产生的。^[41]

主题案例2

山西嘉和泰房地产开发有限公司与太原重型机械(集团)有限公司土地使用权转让合同纠纷案^[42]

案情回顾

2002年3月26日，本案当事人太重公司、嘉和泰公司签订《协议书》。约定开发位于太原市的某地块，太重公司负责办理土地出让手续，土地出让金及相关出让费用由嘉和泰公司支付给太重公司，再由太重公司向政府相关部门缴纳;太重公司土地出让手续办理完毕且嘉和泰公司向太重公司支付全部土地补偿金后，太重公司即为嘉和泰公司办理土地使用权转让手续，转让费用由嘉和泰公司承担;嘉和泰公司为取得土地使用权，向太重公司支付土地补偿金每亩94万元(不含土地出让金及相关税费)。9月24日，太重公司与太原市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》(简称《出让合同》)，取得了该宗土地的使用权。12月，太重公司与嘉和泰公司签订《太原市出让土地使用权转让合同书》(简称《转让合同》)。

从2002年4月2日到2005年9月22日，嘉和泰公司以承兑汇票、支票、现金方式共支付土地补偿金4 580万元，余款未付。其中2002年8月12日、2002年9月23日嘉和泰公司合计向太重公司支付土地出让金1 050万元。

2002年12月31日，嘉和泰公司向太原市国土资源局支付土地出让金386.72万元。2003年1月15日，太重公司与嘉和泰公司办理权属变更登记手续，嘉和泰公司随后取得该宗土地的国有土地使用证。

2006年1月16日，太重公司向法院起诉，称自己按约履行了合同，而嘉和泰公司只支付了土地补偿金4 559.7万元，尚欠太重公司土地补偿金、相关税费等合计3 548.627 1万元。嘉和泰公司应支付欠款并对其违约行为按照合同约定承担违约责任。2006年8月7日，太重公司向一审法院递交补充诉状，称根据太重公司与嘉和泰公司签订的《转让合同》，嘉和泰公司还另外拖欠太重公司土地转让金5 255.08万元没有支付。因此增加诉讼请求，请求依法判令嘉和泰公司立即支付土地出让金5 255.08万元并承担全部诉讼费用。

嘉和泰公司辩称，太重公司主张的“土地补偿金”与“土地转让金”是转让同一地块的不同阶段的称谓，其实质是土地转让价。2002年3月26日，双方签订《协议书》时土地性质为划拨土地，且协议的名义是合作开发，故使用“补偿金”这一名词，实质是土地使用权转让合同。2002年12月，双方就该地块重新签订了《转让合同》，并经政府批准。该合同是最终确定土地使用权转让法律关系的合法文件，转让价格为5 255.08万元。嘉和泰公司已超额支付土地转让款，不存在欠款一说。嘉和泰公司不欠太重公司任何款，太重公司无权主张所谓的违约金。

争议焦点

名为“合作开发合同”实为“土地使用权转让合同”中价款的认定。

裁判意见

法院认为，根据《土地使用权司法解释》第24条规定，《协议书》并非以提供土地使用权、资金等作为共同投资，共同经营，共享利润、共担风险合作开发为基本内容，应当认定为土地使用权转让合同。《协议书》约定的权利、义务，付款方式、违约责任、争议解决方式等条款，在《转让合同》中没有条款约定或者说明。二者是针对同一标的所签订的形式不同、内容也不尽相同的两份合同。虽然都有转让的真实意思表示，但《协议书》是真实履行的合同，而《转让合同》只是用于办理过户之用。双方在履行合同过程中，在经政府管理部门批准后，划拨用地使用权已转化为出让土地使用权，根据《土地使用权司法解释》第11条规定，《协议书》应认定为合法有效。《转让合同》是按照土地局规定文本，为履行土地局的批准手续而作出的。《转让合同》第7条约定的土地转让价格是国土局的评估价格，是为了少报纳税金额，而非变更原约定的转让价格，并非双方达成合意的表示。该类条款只会使国家税款减少，因此该类条款应认定无效。

因此法院判决嘉和泰公司按照《协议书》的约定向太重公司支付土地补偿金，该补偿金性质等同于转让金。

评析探讨

本案中前后有三个协议，前两个是在取得土地使用权之前，第三个是在取得土地使用权之后。前两个协议并未明确规定双方的协议是土地使用权转让合同，因此使用的是“土地补偿金”。但是，根据合同的具体条款可知，双方并不是共担风险，共享利润的合作联建关系，而是一方提供土地，另一方支付转让费进行土地开发，开发后的建成的商铺和住宅，由开发方嘉和泰公司所有，太重公司仅仅可以按嘉和泰公司确定的价格优先购买。由此可见，前两个合同实质为转让合同。而前两个合同中的“土地补偿金”事实上就是“土地转让金”。第三个合同则明确为转让合同，为办理相关转让手续，用于备案登记之用。其中规定的价格并不是实质的合同价格，而是为了少报纳税金额，并非变更原约定的转让价格。三个合同之间并不是前后取代的关系，而是双方转让土地使用权合同系列的组成部分，各自规定转让的各项事宜。

《土地使用权司法解释》第11条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案中《协议书》签订之时虽未办理好所有的手续，但在起诉前该划拨用地使用权已转化为出让土地使用权，不存在《合同法》第52条规定的合同无效的任何一种情形，因此《协议书》应为有效。

因此，在判断土地合作开发合同或联建合同的性质时，须根据合同的具体内容来确定，而不能仅凭合同的名称确定。

主题案例3

商丘市道路运输管理处与商丘市梁园区铁路建筑工程公司土地使用权转让合同纠纷再审案^[43]

案情回顾

2003年1月30日，本案当事人商丘铁建公司、商丘运管处签订《土地转让合同》及约定施工《合同书》，由铁建公司将5 728.28平方米土地的使用权以19万元一亩的价格转让给运管处。《合同书》约定:运管处在铁建公司转让土地上建设工程，在招标办指导下，同等质量、同等价格工程由铁建公司施工。2003年2月9日，铁建公司将土地的相关手续全部交于运管处，运管处支付第一笔款后，没有按约定支付余下欠地款，反而于2005年3月25日将该宗土地以46.32万元∕亩的价格转让给河南某茂装饰设计公司，直到2006年3月10日运管处才将余款付清。铁建公司认为，运管处在没有付清转让金的情况下将土地加价转让，给铁建公司造成严重的经济损失，且未履行《合同书》中的约定，将工程交予铁建公司施工，请求法院判令运管处赔付经济损失70万元。而运管处除了辩称对方违约在先之外，还辩称《合同书》的约定明显违反招投标法，即使在所征土地上进行建设，建筑工程的招投标结果不是铁建公司能够控制和预见的，因此，双方订立合同时不能预见到铁建公司所称的“可期待利益损失”。

争议焦点

土地使用权转让合同中所附转让方施工权利的有效性。

裁判意见

再审法院认为，从双方约定的施工合同即《合同书》的签订时间和内容可见，双方签订该协议的行为本身可以证明双方签订土地使用权转让合同是一个互利的合同。运管处没有依约履行付款义务，并从土地使用权转移给第三人河南某茂装饰设计公司的行为中盈利1 753 631.77元，之后还是没有向铁建公司付清余款，直到2006年3月26日才付清，距其在2003年2月9日收到被申请人8份土地使用权转让手续已有三年时间。因此，运管处应当按约赔偿铁建公司的损失。

评析探讨

合同主要在特定的合同当事人之间发生法律拘束力，只有合同当事人一方能基于合同向对方提出请求或提起诉讼。^[44]合同双方约定合同签字盖章后即生效，双方不得违约，否则一方可向另一方追究违约责任，违约方应负责赔偿对方的一切经济损失。

鉴于土地使用权的特殊性，土地使用权转让合同是特殊的合同形式，需要受到一定的监管，需要具备一些条件，并且不能有损害公共利益的条款。尽管如此，它仍然是民事合同，仍然需要遵循合同的相对性原则和意思自治原则。因此，转让合同条款只要不损害公共利益和强制性规定，可以由双方自由约定。双方必须按照合同约定履行相应的义务，否则需要承担相应的违约责任和赔偿责任。

本案当中，双方在同一天签订了两个合同，一是土地使用权转让合同，二是《合同书》，为约定建设工程施工的合同。这两者形式上虽为两个合同，但彼此存在关联。第二个合同以第一个合同的履行为前提和基础。只有土地转让合同生效并顺利履行，运管处取得土地使用权，才可能履行第二个合同。其次，只有运管处在该块土地上进行开发建设，《合同书》中由铁建公司施工的合同条款才能履行。对于运管处是否必须进行开发建设，《合同书》本身并未对此作出规定，只规定“在甲方征用乙方土地上所建工程……同等质量、同等价格工程由乙方施工……”。但是，双方在土地使用权转让合同第3条中约定，“征地用途是由运管处统一开发使用”，该条既赋予了运管处使用土地的权利，同时也要求运管处对土地进行开发使用。综合两个合同来看，《合同书》本身是一个附条件的合同，其所附条件有两个，一为土地使用权转让成功，二为运管处履行开发使用的义务。我国《合同法》第45条规定:“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。”“当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就。”本案中运管处为了谋取利益，擅自将土地再次转让给第三人，导致《合同书》中所附条件无法成就，根据《合同法》的规定应视为条件已成就，合同已生效。因此，运管处应对其不履行合同义务的行为承担违约责任，赔偿铁建公司的损失。