租赁房屋合法性对租赁合同效力的影响

第三节　租赁房屋合法性对租赁合同效力的影响

主题案例1

武汉某达股份有限公司与湖北鸿某市场管理有限公司房屋租赁合同纠纷案^[33]

案情回顾

本案为第二节的主题案例2，该案中欧亚公司还认为签订《租赁合同》时租赁房屋只有《临时规划许可证》，不得出租。

争议焦点

临时建筑作为租赁物的效力。

裁判意见

两审法院均认为，《租赁合同》签订之时，讼争租赁标的物虽仅有《临时规划许可证》，但本案一审诉讼期间农产品批发公司取得了《建设工程规划许可证》和《房屋所有权证》，可视为本案讼争租赁物在取得正式规划手续及权属证明之后，已不存在违反法律禁止性规定的情形，其于《租赁合同》签订之时未办理建设工程规划许可证的行为不影响对本案《租赁合同》效力的认定。

评析探讨

对于本案中焦点问题，《房屋租赁司法解释》第2条已经有明确的规定，“基本原理”中已有介绍。本案的审理虽在该司法解释颁布实施之前，但法院在审理时的思路已经与司法解释一致。^[34]

建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门依法核发的，确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。《城乡规划法》第40条，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”因此，未取得建设工程规划许可证的建筑属于违反城市规划的违法建筑，不被法律承认，该等建筑物上产生的权益法律也不予保护。

之所以认为在一审法院法庭辩论前取得建设工程规划许可证应当认定租赁合同有效，其考量点一方面在于该租赁房屋已经成为合法建筑，租赁合同已经不存在《合同法》第52条规定的无效情形，不再有违反城市规划法律、行政法规或损害社会公共利益的情况;另一方面在于此种情况下承租人已经实际占有使用租赁房屋，从保护交易，维护当事人利益，防止合同无效情况扩大化的角度也应当认定合同有效。

主题案例2

云南省昆明市消防支队与重庆市垫江复合保温材料总厂等房屋租赁纠纷案^[35]

案情回顾

1998年10月27日，本案当事人垫江总厂、消防支队《租赁协议书》，约定消防支队将其培训中心大楼及大楼后面的场地出租给垫江总厂装修为酒店经营使用。消防支队使用的土地是经由云南省昆明市官渡区人民政府批准通过划拨方式取得的，大楼未经竣工验收。后双方产生争议，垫江总厂于2000年9月4其起诉请求确认租赁协议无效。2000年10月消防支队取得该大楼的房屋所有权证。

争议焦点

租赁房屋为违反土地使用性质建造房屋的租赁合同效力及其处理。

裁判意见

两审法院均认为:消防支队使用的土地是以划拨方式取得的国有土地，该地用途为市政公用设施，消防支队将在该土地上建盖的房屋作为酒店出租给垫江总厂用于商业经营，违反了国家有关土地管理法律、法规的规定，因此双方签订的租赁协议无效。但垫江总厂应支付消防支队房屋使用费。

评析探讨

“专题一”中已经介绍，为了保护、开发宝贵的土地资源，合理利用土地，《土地管理法》将划拨土地使用权作为国家给予的一种特殊政策予以保留，并对其适用范围作出了严格的限制，总的来说只能用于社会公共事业，商业建设用地不得以划拨的方式取得。对划拨土地使用权用途不得改变，要改变用途要经批准，并重新签订合同。不属于划拨范围的，要实行有偿使用。^[36]

本案中消防支队划拨取得土地的原本目的是为了建设是市政公用设施，即消防事业本身属于社会公共事业。但其却将市政公用设施转变为商业房地产进行出让，已经从本质上改变了划拨土地时的用途，且又没有申请将划拨土地改为出让土地进行有偿使用，违反了《土地管理法》的强制性规定。而对于其改变划拨土地用途的认定依据就是其与垫江总厂签订租赁协议书，将培训大楼作为酒店经营使用。因此租赁协议书应当认定为无效。

对于合同无效的处理，《合同法》主要规定了两种返还义务，即相互返还财产和折价补偿。在房屋租赁的情况下，由于出租人出租的是房屋的使用权，承租人无法返还，因此无法做到相互返还财产。故而只能由承租人按照其对房屋的使用折价补偿给出租人，即支付使用费，而使用费的标准自然是参照租金最为合适且便于操作。《房屋租赁司法解释》第5条正是基于这一思路规定:“房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。”

主题案例3

W有限公司与黄某房屋租赁合同争议仲裁案^[37]

案情回顾

2002年12月13日，申请人W有限公司作为出租人向被申请人黄某出租房屋，供后者经营酒店使用，双方签订《租赁合同》。后因承租人欠缴租金，双方商议提起终止租赁合同，但未达成一致，遂进行仲裁。申请人要求终止《租赁合同》，被申请人退出租赁场地，支付未付租金。被申请人则认为房租出租时即不符合消防条件，且未取得房屋所有权证，《租赁合同》无效。

争议焦点

标的为未取得房屋所有权证书和消防验收合格证的房屋租赁合同效力。

裁判意见

仲裁认为，出租房屋在出租时仅具有《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》及其他相关报建材料，并未取得房屋所有权证并经过消防验收。因此租赁房屋属于《城市房屋租赁管理办法》第6条第1款第(八)项所规定的不得出租的房屋。但作为规章的《城市房屋租赁管理办法》并不是《合同法》第52条第5款规定的法律和行政法规，因此不能认为租赁合同无效。

评析探讨

已废止的《城市房屋租赁管理办法》第6条规定了不得出租房屋的范围，其中就包括未依法取得房屋所有权证和不符合公安主管部门规定。《商品房屋租赁管理办法》缩小了不得出租房屋的范围，其中仍包括“属于违法建筑的”房屋。在我国，基于规划、土地、房屋政策、立法、执法和守法原因造成的“违法建筑”数量较多，违法情形也十分复杂，因此在司法实践中应当个案分析，区别对待。

从违反法律的类型来看，“违法建筑”可分为两类，一类是损害社会公共利益、违反相关法律、行政法规的强制性规定，如土地法、规划法、房地产法等，本节主题案例1、2即属于这种情况;另一类则是没有损害社会公共利益，也没有违法相关法律、行政法规的强制性规定，但缺少了相应的形式要件而未取得合法建筑的法律地位，其更应被称为“违章建筑”。

根据《合同法》第52条的规定，“违章”并不一定“违法”，且第52条规定的违反法律、行政法规的强制性规定导致合同无效还须区分“效力性强制性规定”和“管理型强制性规定”。《合同法解释(二)》第14条将《合同法》第52条第(五)项规定的“强制性”规定为效力性强制性规定。随后《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》^[38]第15条要求“人民法院应当注意根据《合同法解释(二)》第14条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效;违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”第16条要求“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。”

从最高人民法院的态度来看，只有违反法律和行政法规中关于合同行为本身无效的强制性规定，合同才告无效。在具体司法实践中，有法官提出了“利益识别法”(即违反强制性规定是损害国家、社会公共利益还是个人利益)，“对象识别法”(即强制性规定是针对当事人主体和标的市场资格还是某类合同行为)，“责任识别法”(即违反强制性规定的后果是当事人承担管理责任或行政处罚还是合同责任)，“原因识别法”(即当事人提出合同无效的原因)。^[39]还有法官认为应看强制性规定针对的是一方当事人还是双方当事人。^[40]也有法官认为应采取(1)分析规范形式(公法性管理规定或私法性无效规定)，(2)分析规范指向(只针对合同本身而非合同存续以及履行前提条件)，(3)分析规范意图(肯定合同效力是否与强制性规定目的冲突)，(4)利益衡量(考虑交易安全、诚信、公平等)四个步骤进行考虑。^[41]

就本案而言，房屋所有权证而言，其只有证权效力，而没有设权效力，未取得房屋所有权证的房屋的存在并不违反法律和行政法规，故而《房屋租赁司法解释》也未将其作为房屋租赁合同无效的一种情形;就未通过消防部门验收而言，关于房屋租赁的相关法律和行政法规没有将其列为禁止租赁的理由，但《中华人民共和国消防法》(2008年修订)第10条第3款规定“按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收;未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。”^[42]那么，违法这一法律中强制性规定的房屋租赁合同是否有效呢?在“湘财证券有限责任公司与云南志远房地产开发有限公司房屋租赁合同纠纷案”^[43]中，最高人民法院认为根据《消防法》的规定，消防未经验收或者验收不合格的房屋不得使用。根据《合同法》的规定，违反法律强制性规定的合同无效，当事人签订的《租赁合同》违反了《消防法》的强制性规定，应属无效。笔者认为，《消防法》中并无规定以未经验收或者经验收不合格的房屋为标的的租赁合同无效，其针对的是房屋本身而非合同，违法的后果应是房屋所有人承担行政责任，如以此认定合同无效不利于保护承租人的交易利益。因此综合考虑，不应以房屋未经消防验收合格认定出租合同无效。