房地产登记机构的审查义务

第三节　房地产登记机构的审查义务

主题案例

南昌市城市客运管理处与南昌市城乡建设职工教育培训中心房屋行政登记纠纷案^[61]

案情回顾

2010年3月20日之前，本案当事人城建职教中心、客运管理处均为南昌市市政公用事业局的下属单位。1999年7月5日，南昌市市政公用事业局向南昌市计划委员会申报客运培训中心建设项目，建设单位名称为客运管理处。该大楼于2001年9月26日竣工。在大楼建设过程中，城建职教中心投入建设资金60万元，整栋大楼建设资金约1 600余万元，除省建设厅拨款30万元外，其余资金均由原市城管委及其下属单位(含市客运管理处)自筹。培训大楼竣工后，市城管委对大楼的使用作了安排，局机关、城建职教中心、客运管理处及有关局属单位搬入大楼办公。2002年12月23日，客运管理处取得了该大楼的国有土地使用证。2005年8月31日，南昌市城市建设投资发展有限公司与南昌市市政公用事业局签订了《置换协议》，将培训大楼第4、5层及第8层一间公用会议室置换给南昌市城市建设投资发展有限公司。

2010年6月22日，客运管理处向市房管局申请培训大楼的产权登记，并提供了登记申请表、国有土地使用证、建设工程规划许可证、建设工程竣工验收备案表、城镇房屋建筑面积测绘报告等资料。次日，城建职教中心即向市房管局产权处提出书面异议，认为培训大楼是其与客运管理处一并合建，应与客运管理处共同持有该栋房屋的产权，希望立即停止办理产权登记，待协商一致并经市城管委同意后，由其与客运管理处共同办理产权登记。市房管局对该异议未作书面回复，于2010年9月为客运管理处颁发了培训大楼的房屋权属证书。城建职教中心对市房管局的上述具体行政行为不服，于2011年8月对向法院提起行政诉讼，要求撤销市房管局为客运管理处颁发的房屋权属证书。

争议焦点

房地产登记机构的审查义务。

裁判意见

一审法院认为:核发房屋所有权证是市房管局的法定职责。客运管理处申请培训大楼产权登记时，《房屋登记办法》第30条的规定提供了符合要求的必备资料。市房管局在审查时已尽到了形式审查的注意义务。但当城建职教中心提出了书面异议并附有相关证据材料时，市房管局应当对登记申请进一步作实质性审查，在最大限度内确保所作出的具体行政行为程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律法规准确、实体处理恰当。

培训大楼虽然是以客运管理处的名义报建，其提供的登记材料也符合《房屋登记办法》第30条的规定，但该大楼权属尚有争议。建设部《房屋登记办法》第18条规定:“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需要进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。”第19条规定:“办理下列房屋登记，房屋登记机构应当实地查看:(一)房屋所有权初始登记;……”由此可见，房屋登记机构对房屋所有权初始登记，不仅要审查申请人提供的相关资料是否齐全、合法，还需进一步核查其他相关事项，防止发生登记错误。特别是他人对拟登记的房产提出异议后，更应主动做好进一步核查工作，尽到审慎审查职责。市房管局在此次发证过程当中未尽到审慎审查注意义务，该具体行政行为属审查不严、证据不足，依法应予撤销。

二审法院认为:客运管理处申请培训大楼产权登记时，按建设部《房屋登记办法》第30条规定提供了符合要求的必备资料，市房管局在审查时已尽到了形式审查的注意义务。但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第52条第1款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”之规定和《江西省城市房屋权属登记条例》第18条第2项关于“第三人对房屋权属登记申请有异议的”“房管部门应当作出暂缓登记的决定”之规定，市房管局本应当在收到城建职教中心的有关登记申请异议后作出暂缓登记的决定，但市房管局并未作出该决定，因此其登记发证行为，违反法定程序，依法应予撤销。

评析探讨

如基本原理部分所述，对于《物权法》第12条是否规定了登记机构的审查方式以及是何种方式这个问题的认识，学术界和实务界都存在争议。首先对何为形式审查何为实质审查的界定即存在争议。有学者以登记审查的范围为依据对两种审查方式进行区分，认为形式审查就是登记机构不审查登记申请是否与实体法上的权利关系相一致，而仅审查登记申请在登记手续、提供材料等方面是否合法、齐备;实质审查则是不仅审查登记申请在登记手续等方面是否合法，还要审查其是否与实体法上的权利关系相一致以及实体法上的权利关系是否有效。另外，有学者从登记机构的审查权限的角度界定实质审查和形式审查，认为实质审查即登记机构接受了登记申请后，应当且有权对登记内容进行询问和调查，以确保登记内容的真实性，而形式审查主义下登记机构则无上述权力。还有的学者从登记机构的审查权限是否及于不动产物权变动的原因关系上来实质审查和形式审查，如果登记机构的审查权限及于原因关系的，为实质审查，否则为形式审查。^[62]

由于审查方式界定的上分歧，导致了对《物权法》第12条的理解的争议。主要存在三种不同的主张:一是未定何种审查责任说:该规定的目的在于使登记机构在各自的职责范围内，充分履行职责，尽可能地保证如实、准确、及时地登记不动产有关事项，避免登记错误，并没有试图界定什么是实质审查，什么是形式审查，更不去回答《物权法》要求不动产等机构进行实质审查还是形式审查。^[63]二是实质审查说。该说认为《物权法》第12条采用了实质审查主义，首先，对于权属证明和其他必要材料登记机构不仅需要进行形式上的审查还要查验这些材料的真实性;其次，登记机构可以就登记的内容询问申请人的规定也是为了确保登记的真实性;再次，该条规定登记机构可以“实地查看”，说明赋予了登记机构以调查职权，而该权是实质审查模式下方予以确立的;最后，实质审查赋予了登记机构更大的审查权力，其目的在于确保登记的准确性，减少登记错误，所以登记机构就负有更大的责任。正是因为如此，《物权法》才规定了登记机构的赔偿责任，如果登记机构仅是形式审查而不保证登记真实准确，就不会出现登记而需要赔偿的问题。^[64]三是形式审查为主实质审查为辅说:上述规定既未采用完全的形式审查也未采用完全的实质审查，而是采取了一种形式审查为主实质审查为辅的折中的方法。^[65]《物权法》第12条虽未就审查方式进行明确的规定，但是在理论上第12条第1款第1项至3项是形式审查的体现，即登记机构需审查当事人申请材料的形式要件的真实性。^[66]该条第4项以及第2款的诸如“实地查看”的规定则是实质审查的体现，但是实地查看仅限于有必要之时进行。^[67]

本书认为，在实质审查和形式审查的区分标准理论上尚未达成共识的情况下，就《物权法》第12条的规定是否界定了登记机构的审查方式以及何种方式问题进行探讨，难免会有自说自话之嫌。另外，即使明确了实质审查或者形式审查也不能有助于登记机构正确的履行职责，其实重要的是明确哪些时候等机构对当事人的登记申请应当准许登记，哪些时候不应当登记。^[68]因此，登记机构是否依法履行了登记审查职责，无需从理论上探讨应遵循何种审查方式，而应径直依据法律法规的规定的具体规则进行判断。具体到本案，《江西省城市房屋权属登记条例》第18条第2项明确规定“第三人对房屋权属登记申请有异议的”“房管部门应当作出暂缓登记的决定”，但是经市城建职教中心申请异议后本案当事人市房管局未依据上述规定作出暂缓登记的决定，反而为市客运管理处办理登记的行为属于违法。