法国的宪法委员会

一、法国的宪法委员会

1.历史沿革

法国违宪审查制的建立和发展经历了一个曲折的过程。在大革命的过程中以及大革命之后，有关谁来监督宪法的实施，制宪者和学者提出了各种的解决方案，主要的有：行政机关否决制、人民审查制、议会自我审查制等。

从宪法的规定看，法国除了1799年宪法和1852年宪法规定设立“元老院”，负责审查法律是否与宪法相抵触之外。其余的宪法均未对违宪审查问题作出规定，反而明确规定普通法院不得干预立法权的行使。在制定共和三年宪法即1795年宪法时，西耶斯(Sieyes)曾建议成立一个“宪法评审委员会”(Jurie constitutionnaire)，以监督宪法的遵守和执行，提出宪法修改方案，但却遭到了议会的反对。根本的原因，是受到了卢梭人民主权学说和法律至上信条的影响。在卢梭看来，人民通过社会契约结合在一起，仅仅是赋予了政治体以生存和生命，而立法才能赋予其意志和行动。因此，作为主权拥有者的人民是一个不可分割的整体，其中的任何个人或部分都不能成为主权的主体，诚如法国1791年宪法所规定：“主权是统一的、不可分割、不可剥夺、不可转让的，它属于国民，任何一部分人民或任何个人皆不得擅自行使之。”尽管卢梭的人民主权学说主张人民直接立法，但经过其追随者，特别是西耶斯等人的鼓吹，成功地将其转换为现实上由人民选出代表组成的议会来进行立法，即将抽象的人民主权转变为现实上的议会主权，议会的立法就是作为“公意”的人民意志的体现，所以《人权宣言》才会宣称“法律是公意的体现”。就像旧制度下“国王不为非”一样，革命后的“立法者不为非”，因此，立法权是至高无上的，而立法者制定的法律又是公意的体现，自然也就不可能允许其他的机关来审查其是否合宪了。就像学者所指出的，法国大革命中，一方面视宪法为须臾不可离的保障，另一方面又要在宪法之上凌驾一个不受约束的权威，即作为主权者的人民。^[1]在这样的情形之下，被作为国民意志体现的宪法根本无法取得至高无上的地位，也不可能成为对“公意体现”的法律进行审查的根据，从而造成了法国历史上长期拒斥对议会立法进行合宪性审查的局面。

法兰西第三共和国的建立最终在法国确立了共和制，其法律依据就是1875年宪法和1884年8月14日法令。虽然没有明确规定违宪审查制度，但在政界和学术界却引起了广泛的争论。早在1873年，议员路易·勃朗(Louis Blanc)就曾建议采取美国式的违宪审查制度，宪法生效以后，支持采取美国模式的学者人数更多，其中包括狄骥、欧里乌、梅斯特、罗朗等知名法学家，但是，所有这些议案都仅仅停留于议论的阶段，未能进入议会的程序而得到公开的辩论。争论的结果，反对意见占据了上风，“立法者无误”、“议会主权”的理论被推至顶点，从而宣告了在法国建立美国式违宪审查制度的尝试的失败。

法国之所以不愿意采取美国式的违宪审查制度，主要的原因是：(1)立法权优越的政治体制和政治理念。(2)对司法权不信任的政治心理。(3)基于国民的意志是至高无上的，只有立法机关才是“国民的代表”，因此，一切国家机关都不得对立法权的行使进行干预或制约。(4)大陆法系国家法官只能适用法律而不能造法的传统的影响。^[2]

“二战”以后，法国于1946年10月制定了一部新宪法，史称“第四共和国宪法”。该宪法继承了立法权优越的政治传统，实行议会内阁制。同时受20世纪30年代国家改革运动中，知名学者如莫里斯·奥里乌(Maurice Hauriou)和卡雷·德·马尔贝格(Carré de Malberg)有关借助违宪审查制来限制议会权力思想主张的影响，并借鉴了1799年宪法和1852年宪法设立“护法元老院”的经验，经过激烈争论和多方妥协，决定设立宪法理事会(Comité constitutionnel)，行使违宪审查权，监督和保障宪法的实施。根据宪法第91条第3款及第92条的规定，宪法理事会的职权为：(1)审查法律是否与宪法相抵触，具体而言就是看国民议会通过的法律是否含有修改宪法的内容；(2)当国民议会和参议院之间围绕着法律存在着不同的意见时，由宪法理事会出面加以协调。

宪法理事会是一个高度政治性的机构，存在着如下几个方面的局限性：(1)从宪法理事会委员的产生看，其难以具有独立性。宪法理事会的主席是总统，其他的委员由国民议会议长、共和国参议院议长、国民议会每年会期开始是根据党派比例原则在议员之外选出7人，以及参议院以同样的方式选出的3人组成。宪法理事会的多数也就是议会中的多数，这就决定了议会的判断也就是宪法理事会的判断，宪法理事会缺乏将议会的立法判断为违宪的基础。(2)宪法理事会职权的行使，必须以总统和参议院议长以一致意见联合提出请求为前提。而参议院议长的请求必须以参议院议员绝大多数的同意为基础。而第四共和国时期的两院制下，国民议会更多是发挥咨询的作用，总统的权力也十分有限，实际的权力掌握在国民议会的手中。总统和参议院议长基本无力对抗国民议会，指望他们提起违宪审查的申请是不太现实的。在第四共和国时期长达12年的时间中，宪法理事会只进行过一次审查活动就很好地说明了这一点。(3)审查的基准过于狭窄。宪法理事会审查的对象就是宪法第一章至第十章的内容作出规定的法律，宪法序言、宪法第十一章规定的宪法修改、第十二章规定的过渡条款的内容，不能作为审查法律合宪性的根据，也就是说宪法序言规定权利自由的条款是被排除在审查根据之外的。(4)审查行为是调解而不是裁决。宪法理事会对有关法律合宪性的争议，主要是以调解者而不是裁决者的角色介入的。只有在调解失败后才能作出裁决。即便是裁决法律与宪法相抵触，也不能直接宣布其无效。如果宪法理事会认定拟颁布的法律含有需先行修改宪法的条款，只能将其退回国民议会重新审议。倘若国民议会维持第一次投票的结果，宪法理事会也只能宣告该法律在宪法修改之前不得颁布。

1958年宪法的通过标志着法国进入到第五共和国时期。主导着宪法制定活动的戴高乐认为，打破议会对主权的独占，是解决所有问题的关键，因此，不仅议会权力的范围受到削弱，而且行使权力的方式也受到了限制。与此同时，第四共和国时期的宪法理事会也转变为第五共和国的宪法委员会。更关键的是，同宪法理事会相比较，宪法委员会的权力也扩大了，增加了对条约、组织法和议会议事规则的合宪性审查，并将违宪审查请求权主体的范围扩大至总统、议会两院议长和政府总理。正因为如此，当时就有人认为，“宪法委员会将会是新宪法的独创与杰作”。^[3]

如果说1946年宪法规定的宪法理事会是为了维护议会的优越地位，而1958年宪法规定的宪法委员会则是为了维护总统和行政机关的权力不受议会的侵犯，因此被称为“一门对准议会的大炮”。^[4]作为维持国家机构之间的权力平衡，为议会和政府指明各自的权限并负责处理两者间的冲突的角色并没有发生根本的改变。诚如有研究者所言：“第五共和国早期的宪法委员会仍是第四共和国宪法理事会的简单延续，两者都因服务于国家机构间权限划分而带有明显的政治色彩。”^[5]1971年宪法委员会关于结社自由法案的决定以及由此而将宪法序言作为违宪审查的基准，才使宪法委员会具有了人权保障的功能。

宪法委员会由任命成员和当然成员两部分组成。根据宪法第56条的规定，任命成员为9人，总统、国民议会议长、参议院议长各任命3人。除第一届委员的任期有不同外，所有任命委员的任期均为9年，每3年改选1/3，具体的办法是由总统、国民议会议长、参议院议长各任命1名新的委员，以维持宪法委员的稳定性。为了保障宪法委员会委员在判断上的独立性，使其能够坚持自己的政治原则和政治信念，一方面规定宪法委员会委员不得连任，另一方面规定任何机关都无权弹劾宪法委员会的委员。如果由于委员本人永久性健康原因不能正常履行职责，除本人辞职外，宪法委员会有权强制其离职。但在宪法委员会是去法国国籍、不具有政治权利、从事与其成员职务或身份不相适宜的活动或者接受了与其职责不相适宜的职务或者参与选举的情形，宪法委员会有权以秘密投票的方式决定免除委员的职务。

宪法委员会当然委员由卸任后的总统来出任，并且没有任期的限制，但与其他委员享有平等的权力。而在实际上，当然委员多数不参加宪法委员会的活动，对宪法委员会所作决定的影响非常小。

无论是任命委员还是当然委员，都不得兼职。从宪法第57条的规定看，仅禁止宪法委员会委员兼任部长和议员。而宪法委员会组织法第5条至第7条则规定，宪法委员会的成员也不能兼任经济和社会委员会成员；从事律师和教学活动也受到限制；禁止对可能成为宪法委员会决定内容或者对象提出咨询意见；任职期间不能担任任何公职，如果已经是公职人员，任职期间不能接受任何晋升。禁止宪法委员会委员在某政党或政治团体内担任领导职务。

宪法委员会主席由总统从委员中任命，任命委员和当然委员不受限制。主席召集宪法委员会的会议，在委员会经费限度内安排委员的开销；有权决定谁担任某一案件的报告人和会议的议程内容。在宪法委员会做出决定而出现赞成票与反对派票相等的时候，主席可以投下决定性的一票。

2.宪法委员会的职权

(1)法律合宪性审查权

宪法委员会对法律合宪性的审查，具体包括组织法律、议会规则、法律及国际协定等形式。

根据宪法第61条的规定，各项组织法律、议会两院的议事规则在颁布之前，应先提交宪法委员会进行审查，不需要任何人或机关提出请求，也不需要发生任何案件以及存在实际的利害关系人，属于典型的抽象审查。

根据宪法第61条的规定，各项法律在颁布之前，应由共和国总统、政府总理或议会两院任意一院的议长向宪法委员会提出审查请求，宪法委员会才可以就其合宪性进行审查。1974年10月21日议会两院对宪法第61条进行了修改，增加规定60名国民议会议员和60名参议会议员也有权向宪法委员会提出对法律合宪性审查的请求。

根据1992年6月25日修改后的宪法第54条规定，共和国总统、政府总理或议会两院任意一院的议长向宪法委员会提交法国参加的国际协定的审查请求，宪法委员会审议后如认为其含有违反宪法的条款时，必须先修改宪法，然后才能授权批准或者通过该国际协定。

宪法委员会对法律合宪性的审查也是受到限制的，“主权性法律”，即公民复决通过的法律和宪法性法律就被排除在外。具体而言，“主权性法律”是指根据宪法第89条规定的修宪程序由议会两院联席会议或全体公民投票形式通过的宪法性法律和依据宪法第11条总统将某些重要法律草案提交公民复决通过的非宪法性法律。从1958年宪法的规定看，并没有在议会制定的法律和公民复决通过的法律之间作出效力高低的区分，宪法委员会在1990年1月9日第89-265DC的裁决中认定，从法律角度看，没有任何因素妨碍公民复决通过的法律为议会制定法所修改，但在1962年和1992年的有关裁决中却明确表示，它在没有得到宪法的明确授权的情形下，对“人民的自主决定”无权审查。^[6]

(2)立法事项与法规事项的确定权

为了对议会的立法权加以限制，法国现行宪法第34条详细规定了属于议会立法的事项范围，其他所有事项，按照宪法第37条规定，均被划归为法规制定权的范围。为保证这种权限划分能够切实地得到议会的遵守，有效地维护行政权作用的发挥，宪法赋予了宪法委员会就立法事项与法规事项认定的权限。议会倘若以立法的形式错误地规定了本该属于法规调整范围的事项，政府在征询行政法院的意见后，可以命令的形式加以改变。具体就是，由总理向宪法委员会提出请求，在宪法委员会确认有争议的规范具有法规性质以后，政府便可以命令的形式修改立法的内容。此外，宪法第41条第2款规定，在立法程序中，如果某一提案或修正案不属于法律范围或者与宪法第38条有关“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以命令的方式采取通常属于法律范围内的措施”的规定相反，政府可以向议会提出异议。如果政府和有关议院的议长对提案或修正案能否成立的问题发生意见分析，宪法委员会可以根据两者任何一方的请求，作出裁决。由此可见，这一确定权实质上是对立法机关和行政机关的权限争议的裁决权。需要说明的是，宪法委员会的裁决仅限于对引起争议的规范的性质发表意见，并不涉及该规范的整体合宪性。因为宪法委员会曾明确表示，“提起申诉的议员们不能以受争议的法律侵越了政府法规制定权为由主张受审查的文件违宪”。^[7]

(3)选举事项的裁决权

宪法委员会裁决的选举事项包括总统选举、议员选举和公民投票。这是法国第五共和国宪法与之前宪法的不同之处，也是法国的违宪审查制度不同于其他国家的一个重要标志。

根据宪法第58条规定，宪法委员会监督共和国总统选举的合法性，审查争议事项并公布投票结果。具体包括：第一，根据宪法、宪法委员会组织法以及相关公民投票的法令的规定，接受有关选举的咨询，审查候选人资格并列出候选人名单，对候选人的竞选行为进行监督，将由普通法院和行政法院法官担任的监票人派往各地监督投票。第二，对总统候选人的资格及选举过程中的操作程序是否符合宪法、法律而引起的争议进行裁决。第三，公布选举结果。

1958年宪法生效之前，所有的议员选举争议被认为具有政治性而由议会各院自行裁决，1956年多名布热德派^[8]成员在当选后又被撤销议员资格的事件使人们对议会监督议员选举是否合法的公正性产生了怀疑，为此，1958年宪法第59条将议员选举合法性的裁决权规定由宪法委员会来行使，以避免议会在没有任何法律依据的情况下宣布某位议员当选无效的滥用权力行为发生。如在实行比例代表制下，许多当选者就会在没有法律根据的情形下仅因为政治原因而被宣布当选无效。^[9]根据宪法委员会组织法和宪法委员会程序规则的规定，对议员选举争议的裁决，只能在事后进行，无权事前对选举活动进行干预。而且，宪法委员会的审查和裁决必须以一位选民或者参加竞选的人员提出请求为前提，提出请求的期限是选举结果公布后的10天之内，超出这一期限宪法委员会不再受理。1958年宪法生效后的20年内，宪法委员会受理的议员选举争议有500多起，结果导致24名国民议会议员和1名参议员议员的参选资格被取消。^[10]

宪法第60条规定，宪法委员会监督公民投票的合法性。

有权提议宪法委员会对选举中的有关事项作出裁决的主体除总统、总理、两院议长、国民议会和参议院各60名议员外，任何选民、候选人、省长、议会办公厅和司法部长等都具有向宪法委员会提出裁决建议的资格。

(4)提供咨询的职能

在法国，具有咨询职能的机构不仅是宪法委员会，最高行政法院早就享有广泛的咨询权。宪法委员会仅在如下几个方面履行其咨询职能：

首先是总统行使非常权力及采取相应措施的时候。宪法第16条第1款规定，当共和国体制、民族独立、领土完整或国际义务的执行受到严重的直接威胁，并当宪法所规定的国家权力的正常行使受到阻碍的时候，总统与总理、两院议长和宪法委员会主席进行磋商后，可根据形势采取必要的措施，但需咨询宪法委员会的意见。宪法委员会在接到总统的咨询后，应立即举行会议，就总统的咨询内容提供意见，并阐述理由。表面上看，总统向宪法委员会提出咨询仅是一种程序上的要求，并不一定要采纳宪法委员会提供的咨询意见。但由于宪法委员会提供的咨询意见不仅要说明理由，还要公开发布。如果总统不能认真对待，很容易被民众看做是“专制的暴君”，客观上会对总统的决策产生拘束力。

其次是确认总统是否具有履行职责的能力。宪法第7条第4款规定，不论因何原因而出现总统缺位时，经政府提出，由宪法委员会以绝大多数来确认总统不能行使职权，此时，总统的职权便可由参议院议长代行。

最后是对总统选举和公民投票中的有关问题提供意见。考虑到宪法仅仅是笼统地规定宪法委员会对总统选举的合法性行使监督权，1962年11月6日的《法国总统选举组织法》第3条第3款明确规定，宪法委员会有权在选举之处对选举的整体组织工作发表意见。1958年11月7日的宪法委员会组织法第46条规定，“宪法委员会就公民复决的组织工作向政府提供咨询意见”。第47条规定，“宪法委员会有权对被准许使用官方宣传工具的团体名单发表意见”。

3.审查法律和组织法合宪性的依据

经过宪法生效以来违宪审查的实践，特别是1971年有关结社自由案的裁决而使宪法委员会具有人权保障功能以后，宪法委员会对法律、组织法合宪性的裁决，以“具有宪法效力的原则和规则”为依据，法国学者称之为“合宪性审查依据规范集合”。^[11]具体包括：

(1)1958年宪法正文

1958年宪法的正文主要规定国家机构的组织和运行方面的问题，但其也包含一些重要的原则，如法律面前人人平等、选票等值、政治结社自由、司法独立、个人自由、地方自治等。宪法委员会进行的审查，自然应将其作为规范依据。

(2)宪法序言

法国1875年宪法由三个法律文件组成，主要是规定国家的组织，公民权利的保障需要议会制定专门的法律。而1946年宪法只是在序言中宣告对公民权利的保障，因而被排除在宪法理事会职权范围之外。1958年宪法生效以后，其序言是否具有宪法规范的效力，认识上存在着比较大的分歧。一直到1971年7月16日的第71-44DC号有关“结社自由”的裁决中，宪法委员会才明确引用宪法序言，将其作为法律合宪性审查依据规范的组成部分。

1958年宪法序言中被作为法律合宪性审查依据规范组成部分的主要是1789年的《人权宣言》和1946年宪法序言。关于《人权宣言》，宪法委员会不仅认为，其所宣告的权利具有“天赋性”，可以永远对抗议会的意愿；而且在1982年1月16日有关“国有化法”的第81-132DC号裁决和1973年9月28日有关《乡村法典》中若干条文法律性质的第73-80L号裁决中认定，1789年《人权宣言》的规定优越于1946年宪法序言确立的原则和1958年宪法正文中的某些条款。

1946年宪法序言包括两个方面的内容：一是“共和国法律承认的基本原则”，这是当初制宪者为肯定并延续第三共和国法律中有关公共自由与社会福利的规定而提出的概念。在1971年7月16日的第71-44DC号有关“结社自由”的裁决中，宪法委员会首次将其纳入“合宪性审查依据规范”的范畴，并且又从共和国法律中概括出诸如尊重辩护权、教育自由、行政法院独立、大学教授独立等原则，一并视为“共和国法律承认的基本原则”。二是“当代特别需要的政治、经济和文化原则”，也就是1946年宪法序言第3-18段规定的性别平等、政治庇护权、就业权、工会权、劳工参与企业经营权、全国性公用事业及独占事业国有化原则，以及国家在家庭、教育、健康等领域中应尽的义务的原则等。

除上述之外，宪法委员会还将自己通过裁决活动而确立的“具有宪法效力的法基本原则”以及在某些情况下还会将组织法纳入到“法律合宪性审查依据规范集合”之中，但却一直将国际规范和议会规则排除在外。^[12]

4.审查的方法

在对法律合宪性审查上，宪法委员会可以根据不同情况，采取不同的审查方法，来决定被提请审查的规范是否与宪法相违背以及违背的程度。

(1)宣布全部或部分违宪或合宪

宣布规范全部违宪，一般存在于这样两种情形之中：一是法律的制定程序本身违反宪法，致使该法律缺乏形式的正当性。此方面的典型是宪法委员会1975年7月23日第75-57DC号裁决及1979年12月24日第79-110DC号裁决。二是受审查法律中有一个或多个条文与宪法的规定相违背。根据1958年11月7日有关宪法委员会组织法的法令第22条规定：“当宪法委员会宣布接受审查的法律包含一个违宪条文，而该条文不能与整部法律相分离时，整部法律不得被颁布。”至于是否可分离，则完全取决于宪法委员会的判断。

(2)附保留意见的合宪或违宪

宪法委员会为了尽可能避免与议会发生冲突，在宣布接受审查的法律合宪或违宪的同时，往往会附加一些保留性的解释意见。在1981年1月19日第81-127DC号有关“公共安全与自由”的法律合宪性裁决中，宪法委员会认为被提请审查的法律只有在被附加上“严格的解释保留”情况下才可能合宪，正式地确立了附保留意见的合宪或违宪审查方法的运用。

采取附保留意见的合宪或违宪审查方法，目的在于为被审查的法律设定合宪性条件，根据其作用不同，又可分为“否定性”、“建设性”和“指令性”三种。