中美文物进口限制协议的合理性分析

四、中美文物进口限制协议的合理性分析

（一）中国的请求符合我国文物保护的要求

如前述，作为1970年UNESCO公约的缔约国，中国有权请求美国在限制中国文物进口方面给予协助，另一方面，中国的文物限制进口请求也与我国保护文化遗产、防止珍贵文物流失的一贯立场和态度保持了一致，尤其是在文物的出口管理方面，中国的请求符合我国关于限制文物出口的国内立法和政策。

新中国成立以后经过长期的努力，我国目前已经初步形成了文物保护的法律体系。我国《宪法》明确规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。^[184]1982年《文物保护法》颁布实施，先后历经三次修改，2007年《文物保护法》及其实施条例^[185]对文物的范围、文物保护单位、考古发掘、馆藏文物、民间收藏文物、文物进出境、奖励和惩罚等方面均作了明确规定。《文物保护法》明确规定，中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有，国有文物所有权受法律保护，不容侵犯。^[186]我国刑法专门规定了与文物有关的犯罪，采取严格的措施制裁文物盗窃、走私及妨碍文物管理的违法犯罪行为。^[187]除此之外，国务院、文化部、国家文物局和地方各级政府还制定了关于文物保护和管理的一系列的法规、规章和规范性文件，内容涉及考古发掘、文物鉴定、藏品定级、古迹保护、博物馆管理等诸多方面。

我国的文物出口管理和许可制度由来已久。早在1950年5月，当时的中央人民政府政务院就颁发了《禁止珍贵文物、图书出口暂行办法》，其中规定，为保护我国文化遗产，防止有关革命的、历史的、文化的、艺术的珍贵文物及图书流出国外，有关各类文物、图书“一律禁止出口”。^[188]运往国外展览﹑交换、赠予等珍贵文物图书，须经政务院核准，并发给许可执照。^[189]其后1960年7月文化部发布的关于文物出口鉴定标准的意见^[190]及1979年7月经国务院批准的文物特许出口管理试行办法^[191]对文物出口鉴定标准及特许出口作出了相应的规定。

我国《文物保护法》及其实施条例进一步完善了文物的进出境管理制度，在文物的出境、进境、出境展览、临时进境和重新出境等方面，都作了相应规定。在文物出境管理方面，按照《文物保护法》的规定，国有文物和非国有文物中的珍贵文物禁止出境。文物出境应当经国家文物局指定的文物进出境审核机构审核。经审核允许出境的文物，由国家文物局发给文物出境许可证。^[192]对于文物出境展览，如果出境展览的一级文物超过120件的或者一级文物超过展品总数的20%，则必须经国务院批准。文物出境展览的期限不得超过1年。因特殊需要，经原审批机关批准可以延期；但是，延期最长不得超过1年。一级文物中的孤品和易损品禁止出境展览，未曾在国内正式展出的文物，也不得出境展览。^[193]另外，按照2007年新修订通过的《文物出境审核标准》，以1949年为主要标准线，规定凡在1949年以前（含1949年）生产、制作的具有一定历史、艺术、科学价值的文物，原则上禁止出境。其中，1911年以前（含1911年）生产、制作的文物一律禁止出境。^[194]

以上这些立法和政策措施为加强我国文化遗产保护，防止珍贵文物流失起到了积极作用，同时也符合1970年UNESCO公约的要求，即缔约国须“发放适当证件”，在该证件中说明有关文化财产的出口已经过批准，除非附有上述出口证件，禁止文化财产从本国领土出口。根据规定出口的各种文化财产，“均须附有此种证件”。^[195]

（二）中国的请求符合美国CPIA的要求

如前述，在应否限制进口中国文物问题上，美国的不同利益团体基于各自的立场提出了不同的理由与主张，而中国的请求是否满足美国CPIA规定的达成双边协议所必须的条件则是各方争论的焦点。尽管中国的请求最终得到美方的同意取决于多方面因素的影响，但最关键的还是中方的请求符合了CPIA的四点要求。

具体言之，在审查中国的文物进口限制请求时CPAC需要确定:（1）中国文化遗产是否因考古或人类学材料的盗掘而处境危殆；（2）中国是否采取了与1970年UNESCO公约一致的措施，包括是否实施有效的国内立法及执法措施保护其文化遗产；（3）在中国文物进口及贸易方面有重要利益的其他国家是否采取了协调一致的努力，共同阻止对中国处境危殆文物的进口；（4）对中国文物施加进口限制是否在不损及中国文化遗产的前提下有助于促进合法的文化材料国际交流。以上四点是CPAC能否作出有利于中国建议的决定性因素。下面逐一分析。

第一，事实不容否认，日益猖獗的文物盗窃已经将中国文物，尤其是考古或人类学材料置于极端危急的情况下。中国非法文物的最常见来源便是古墓盗掘，尤其在经济欠发达的内陆省份和地区，盗掘活动十分猖獗。^[196]考古遗址的劫掠和非法文物交易并非只有中国才有，许多文物资源丰富的国家都面临同样的问题。中国与这些国家的共同点在于历史源远流长，文化遗产资源丰富。而中国由于幅员辽阔，考古遗址众多，分布广泛，文化遗产保护面临的威胁更大。中国有多达400000处考古遗址，由于许多古墓葬和古遗址分布在经济欠发达的边远地区，保护工作十分困难。近年来，遍布在农村的寺庙古刹的雕像和纪念物成为艺术品市场的抢手货，大量的石像雕刻被盗。许多文物犯罪团伙已形成了违法犯罪网络，正在朝着信息化、职业化的方向发展，计算机、网络等高科技手段得以广泛运用，出现盗窃、运输、倒卖、走私出境一条龙运作方式。文物的黑市交易也早已跨越国境。

中国文物在世界上备受欢迎而且价值不菲，海外市场的巨大需求刺激了文物盗窃和走私活动的蔓延以及文物的商品化趋势。在过去的几十年间，文物的盗窃和走私一直是一个严重的问题，尽管国内执法机关集中力量打击文物盗窃和走私，但仍未从根本上遏制中国文物的非法流转。毫无疑问，中国文化遗产正在因考古或人类学材料的盗掘而面临危境。

第二，中国已经采取了与1970年UNESCO公约保持一致的文物保护措施。1970年UNESCO公约要求缔约国制定国内保护制度，建立国家机构协助制定旨在切实保护文化遗产的法律和规章草案，制定关于重要的公共及私有文化财产的清单、建立科学及技术机构保证文化财产的保存和展出等。^[197]如前述，中国政府一贯重视对文物的保护，我国《宪法》、《文物保护法》、《刑法》构成了文物保护法律体系的重要组成部分。负责文物保护的中央和地方政府还制定了关于文物保护和管理的一系列的法规、规章和规范性文件。文物保护及管理的各类机关，包括公安、海关、工商等也都参与到文物的保护工作中来。我国还建立了文化遗产保护名录，有发展博物馆和档案馆的计划，并开展了考古活动和教育计划等。另外，还根据1970年UNESCO公约第6条的要求建立了出口许可制度；根据第10条，对文物商店进行登记、制定财产清单；根据第14条，为负责保护文化遗产的国家机构提供充足的资金等。可以说，中国的文物保护制度与1970年UNESCO公约的要求基本保持了一致。

第三，在中国文物进口及贸易方面有重要利益的其他国家采取了协调一致的行动，而且这些行动对阻止严重的掠夺行为已经产生了实质性的影响。现今，世界上最大的几个文物市场国，包括英国、瑞士、日本、法国、澳大利亚、加拿大、德国都是1970年UNESCO公约的缔约国，这些国家在协助保护中国文物方面既负有义务也存在利益。许多国家，例如加拿大、澳大利亚、日本、瑞士、英国等都制定了履行公约义务的国内实施立法，^[198]阻止进口非法出口自其他缔约国的文物。

这些国家限制进口的文物范围较之美国的CPIA要宽泛得多，而不是仅仅限于有250年历史以上的考古学或人类学材料。例如，瑞士的实施立法尽管采取了类似于美国CPIA的双边协议方式，要求请求国与瑞士达成双边返还协议，但瑞士立法并没有规定双边协议的有效期限。^[199]英国则是通过订立新的刑事制裁条款^[200]来实施1970年UNESCO公约的，新立法将违反国内法非法盗掘考古文物进行交易的行为刑事化。由于在中国所有发掘物都属国家所有并禁止非法发掘，因此，在英国任何人明知考古文物来自中国仍进行交易就将违反该法，将受到刑事制裁。实践中，中国在追还被盗或走私的考古文物方面已经接受了来自美国、英国、新西兰、澳大利亚等国的协助，涉案文物也大多返还给了中国。例如1998年，中国政府在英国的协助下，追回英国警方截获的两批中国文物共3494件。在美国的协助下，2001年追回王处直墓的彩绘石雕武士像，2002年追回走私到美国的93箱珍贵古生物化石，此后2003年走私到美国即将在苏富比拍卖行拍卖的6件汉墓陶像也被美方扣押并返还中国。2004年6月，澳大利亚将扣押的非法进口的30件恐龙蛋和其他中国化石交还中国。

在评估“协调一致行动”要求时，还必须注意CPIA规定的例外条款。在总统认为在此类考古材料方面有重要进口贸易的国家未实施或不可能实施类似的限制时，如果他国的限制对于阻止严重的劫掠并非至关重要而美国的进口限制将会给阻止严重的情形带来实质影响的话，也可以达成双边协议。^[201]根据这一例外，即使另一个有重要利益的国家没有采取类似行动，如果美国的限制将有助于遏制非法劫掠的发生，美国仍可施加自己的进口限制。

第四，两国达成文物进口限制协议符合国际社会倡导的各国出于科学、文化、教育目的加强文物领域交流的共同利益需要。双边协议的达成可以鼓励双方在更广泛的领域内加强文物交流与合作，满足美国对中国文物的合法需求。另一方面，中美可以致力于文物保护的技术合作，如果中国的考古文物能够合法发掘，文物携带的背景信息就会得到更好的保护，这些保存完好的文物对于研究中国的历史文化将起到无可替代的作用。可以预测，随着两国文物进口限制双边协议的达成，中美之间的文物交流规模也会日益扩大，从而推动国际范围内合法的文物交流与合作。