中美文物进口限制协议的问题与出路

六、中美文物进口限制协议的问题与出路

国家之间通过签订双边协议的方式加强文物保护领域的交流与合作，实践中早已有之，通过合作，已有大量的流失文物归还其原属国，业已取得的成就与双方的善意磋商和友好合作密不可分。联合国教科文组织（UNESCO）长期以来也一直鼓励国家之间通过加强合作达成有关的双边协议，在不能达成全面合作框架的情况下，这些协议可以集中关注某一个方面的问题或旨在促进某些特定种类文物的返还，中美两国经过长期磋商达成的文物进口限制协议即属此类协议。一方面，如上述，该协议的达成将会在广泛的范围内产生积极的影响，但另一方面，由于协议刚刚达成，其实施效果还有待时日的检验，就该协议本身而言尚有不尽完善之处，其有效运作还会受到一些外在因素的制约。有鉴于此，为了克服该协议面临的障碍，除了完善国内文物保护措施以防止文物外流之外，还应进一步推进中美两国文化领域的交流与合作，为协议的实施创造良好的外部氛围，使之真正成为限制中国非法出口文物进入美国的“安全阀”。

（一）协议实施中可能面临的主要问题

一方面，中美文物进口限制协议自身存在的以下几个方面的缺陷会影响其效力的发挥。其一，该协议涵盖的限制进口文物类别受到较大的限制。借鉴1970年UNESCO公约关于受保护文化财产需缔约国“明确指定”^[204]的做法，该协议限制进口的中国文物仅限于协议签署后美国官方公布的“指定清单”上所列的文物类别。^[205]这就意味着，未列入该清单的文物将不受进口限制的约束，仍然可以合法进入美国境内。“明确指定”方法尽管具有明确性和可操作性等优点，但其最大的缺陷在于，任何形式的列举都无法穷竭一切，不可避免地会将某些重要的文物排除在保护范围之外。尽管该“指定清单”是在两国政府协商基础上确定的，但比起中国向美国提交的限制进口中国文物请求书所附《文物举要》^[206]所列的文物类别，限制进口的文物种类范围明显缩小。

其二，进口限制文物的产生或创作年代有严格的时间限制。根据该协议，限制进口的“考古材料”需产生于大约公元前75000年至公元907年期间，而古迹雕塑和壁上艺术品距今250年以上。据此，公元907年以后的考古文物以及1759年以后的古迹雕塑和壁上艺术品都不在协议限制进口的文物类别之列。前已述及，根据我国2007年《文物出境审核标准》的规定，1911年以前生产、制作的文物一律禁止出境。所以，该协议为进口文物设定的年代限制和我国现有的文物出口限制政策相比还有相当大的差距，致使很多年代的文物种类无法在该协议下受到保护。

其三，和文物保护领域的其他国际协议一样，该进口限制协议也没有溯及力，由于该协议2009年1月16日正式生效，在此之前非法流转进入美国境内的文物，即便属于“指定清单”所列文物类别并符合文物的年代限制要求，也无法根据该协议请求返还。当然，中国政府多次强调，缔结或加入无溯及力的公约，并不意味着承认先前的非法转让行为是合法的，更不会放弃对协议生效前被掠夺和非法出口的文物进行索还的权利。

其四，该协议的有效期限较短，仅为5年。尽管可以续订，但在协议5年期满前需对协议的实施情况进行审查和评估以决定是否修订或延展协议。如果请求美国施加进口限制的条件（主要是指CPIA所规定的四个要素）出现变化就有可能导致协议无法续订。而且磋商谈判不仅费时耗力，有时还会受到国家政策、发展战略以及国家关系变化的影响。再者，该协议稍显简略，很多问题，尤其是与返还有关的程序事项都没有规定，例如，返还请求的程序启动，提出返还请求时的文书或证据要求，请求与返还费用的承担，追索不成功情况下的救济措施等。另外，当对某一具体文物是否属于“指定清单”文物类别出现争议时如何处理，协议也没有规定。

另一方面，除了协议自身存在的一些问题外，该协议的有效实施还会受到一些外在因素的影响。由于该协议的根本目的是为了促使美国协助中国遏制文物非法流入美国境内，所以协议的实施更大程度上取决于美方的积极协作及其政治意愿，^[207]中美关系的变化及其他领域合作能否顺利开展都会对协议的履行产生极大的影响。另外，美国国内反对与中国签署文物进口限制协议的呼声一直较高，一贯主张文物交易自由的利益团体，如博物馆、拍卖行及交易商等必然会通过各种方式对美国政府施加压力，从而有可能对该协议的顺利实施产生消极影响。再者，从世界范围内来看，文物返还领域历来存在较大的争议，文物国家主义与国际主义之间的争论仍未见消减，尽管一些文物市场发达的国家在立法或司法实践中对于限制其他国家文物进口方面出现了一些可喜的变化，但并没有从实质上改变文物返还争斗中的力量对比，许多历史上和现实中饱受文物流失之痛的国家仍然在为文物的追索苦苦挣扎。所以，该协议的实施还有赖于世界范围内支持文物返还的普遍潮流的出现。

就中国的文物保护现状而言，目前阻碍中美文物进口限制协议顺利实施的制约因素也不容忽略。从实践来看，文物保护资金匮乏、文物信息普查不准确、文物流通管理不规范、文物保护执法力量薄弱、执法人员监管力度不够、公众文物保护意识淡漠、文物保护技术落后等诸多因素都会严重制约该协议的有效运作。尤其是海关、边防等执法人员文物查检方面执法能力亟需提高，没有系统专业的文物保护技能培训，就无法在文物的出境环节把好关，从而很大程度上增加了文物流失境外的可能性。

（二）促进协议有效实施的具体策略

为了促使中美文物进口限制协议有效发挥作用，需要中美双方的共同努力。首先，双方可以就该协议的实施建立评估机制和信息交流机制。一方面，定期就协议的实施效果进行评估，根据情况的变化及时调整应对策略，协议续订时，还可以根据情况的变化考虑增加受保护文物的种类或更改受保护文物的年代限制。另一方面，畅通信息交流渠道，及时交换文物执法方面的信息，加强海关等部门的执法合作。涉及文物非法贩运的相关信息应及时通知各自的海关、边防等部门，以便执法机关查获或采取相应的强制措施。中方在得知或有理由确信文物有可能进入美国或已经进入美国境内时，应及时通知对方，并向对方提供文物的详细信息，以便于确认是否属于该限制进口协议所列文物类别。另外，针对中美双方海关及边防检查人员的合作培训也要定期开展，通过系统专业的文物保护技能培训，可以大大加强执法人员辨识、查检“指定清单”所列中国文物的能力，从而把好文物的出口关和进口关。

其次，按照该协议中进一步促进中美双方文物领域合作与交流的要求，^[208]尽快在文物保护方面达成关于资金援助、人员交流、技术开发和考古研究等方面的补充协议或安排。例如，可以在符合我国法律的前提下，将具有重要考古意义的文物长期租借给对方的博物馆等机构供其展览研究之用，许可对方在中国境内开展考古研究或与对方进行联合考古发掘，通过各种合法方式促进特定种类文物的出口使对方的博物馆等机构可以获得身份来源合法的中国文物，从而在更广泛的意义上实现1970年UNESCO公约及该文物进口限制协议所倡导的丰富两国人民的文化生活并通过国家之间的沟通和交流促进相互尊重和了解。^[209]中美双方持续增加的文物交流可以在很大程度上平息美国国内反对限制进口中国文物的呼声，提高美方实施该协议的积极性和主动性，真正实现互惠双赢。

再次，中国国内的文物保护策略应该应因形势的变化而适时调整。当务之急，应进一步规范国内文物交易市场，加强对文物收藏和拍卖的管理，严格禁止中国内地的博物馆等机构在海外市场购买非法流失的中国文物。^[210]更重要的是，目前国内实施的严格限制文物出口的政策应有所转变，应通过鼓励各种合法的文物流通方式，促进文物的合法国际流转。开明的文物出口管理不仅可以为中美文物进口限制协议的实施创造良好的国内政策氛围，从长远来看，也可以在很大程度上满足国外市场对我国文物的合法需求，从而降低非法交易的动力，减少文物的非法流失。

其实，早在1974年，国务院《关于加强文物商业管理和贯彻执行文物保护政策的意见》就指出，对“时代较晚、有大量复品、又无收藏价值的一般文物”，可适当地组织出口。稍后1979年出台的《文物特许出口管理试行办法》指出，“根据国际文物市场变动情况，抓住有利的时机，以出口少量的文物”。可以出口的文物包括存在大量复品、没有科学利用价值或在国内无保留价值的三级以下的文物。在第一次修改《文物保护法》时，就有意见认为应开放国内文物市场以遏制文物走私，减轻文物保护重负，同时也可以增加财政收入。尽管这种观点在当时只占少数，但自20世纪90年代以来中国文物管理领域最重要的进展之一就是国家逐步放宽了实行多年的严格的文物交易政策。从世界范围来看，文物需求旺盛的市场国一直坚持认为，文物资源丰富的来源国的出口立法应在一定的范围允许将不太重要或重复多余的文物投放市场。仅将最重要的文物留在国内，而允许一部分出口，才会实现出口管制立法的目的。^[211]

但任何开明的文物出口管制政策的实施都有一个渐进发展的过程，文物的出口必须按照文物的价值和意义进行精心的选择，哪些应留存在国内，哪些应投放市场满足市场需求必须经过慎重的拣选。有一点必须指出，限制文物流通不能仅以文物的年代为标准，在国内留存价值不大的复品和冗余文物应投放市场。如果我们能够将储藏丰富的文物有选择性地投放国际市场，就会培育国外市场对我国文物的合法需求，同时合法的市场交易也就会与非法市场展开角逐，最终降低非法交易的动力。开明的文物流通政策可以鼓励更多的文物市场国积极参与到与文物非法交易作斗争的努力中来。合法的流转和交易还能够为我国文物保护提供一个重要的筹集资金的渠道，在一定范围内减缓因国内保护资源匮乏而面临的压力。

最后，还应采取有效措施制止盗劫或偷窃于内地的文物流入我国香港和澳门地区并经由这两地流失境外，必要时应通过适当的安排考虑将该进口限制协议适用于两个地区。许多事实证明，我国香港地区是中国内地文物流转境外的一个重要的中转站，^[212]一直是收藏者获取中国大陆非法出口文物的“天堂”，有相当数量的文物经由香港流入境外。由于根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，香港实行自由贸易政策，“保障货物、无形财产和资本的自由流通。”^[213]因此，特区作为一个独立关税区有权制定自己的文化政策，^[214]而目前香港地区的进出口管理立法并没有专门禁止从其他国家或地区进口文物。^[215]

另外，根据基本法的规定，中国内地加入的国际公约是否适用于香港特区将根据特区的情况和需要在征求特区政府意见后由中央政府决定，^[216]而就目前来看，中国内地的文物保护立法和1970年UNESCO公约并不适用于香港特区。^[217]澳门特别行政区的情况和香港基本一致。鉴于目前中国内地文物盗窃和走私日益猖獗以及这两个地区在其中扮演的重要角色，同时也基于1970年UNESCO公约的规定，^[218]因此有必要结合我国“一国两制”的具体情况，或者将我国内地缔结的有关文物国际公约及双边协议有选择地适用于我国香港和澳门地区，或者尽快与对方的执法部门开展双边合作，^[219]防止文物经由这两地流失境外。

另外，还要拓宽和其他国家或地区之间的合作渠道，一方面通过磋商谈判积极与我国流失文物主要目的地国或主要文物市场国达成文物保护与返还的相关协定，^[220]另一方面借鉴其他国家成功追索的经验，^[221]加强与世界上其他文物流失受害国的合作，形成追索流失文物的国际力量，为该协议的实施创造良好的国际氛围。