审查标准的核心

四、审查标准的核心——DSB的司法能动性问题

审查标准问题的核心实质就是DSB的司法能动性问题，究竟DSB在多大程度上享有自由裁量权能够为各成员方所接受，未来这种权限将会扩大缩小抑或呢?无论谈论何种领域的审查标准，最后难免要将问题归结到DSB的司法能动性上，只有真正认识到DSB与各成员方之间权力分配的微妙变化才能透彻的理解审查标准问题。如果说上文是对具体问题的具体分析的话，下面将是对具体问题的抽象分析。总括性地考察DSB的司法能动性，对于从一个更高的层面认识保障措施领域的审查标准具有十分重要的意义。

（一）关注焦点的转换

WTO贸易救济案件中的审查标准常被用来与国内行政法中法院对于行政决定的审查标准进行类比，两者都界定了司法权与行政权的划分，都采用一种中庸式的标准，但是在趋向上存在差别。国内法院与行政机关同是本国国民的代表，它们代表了相同的利益群体，很难说行政机关在处理利益纠纷时就一定比法院有所偏向。然而，在WTO贸易救济案中行使行政权的成员方主管当局代表的是本国国民的利益，而行使司法权的专家组与上诉机构却代表的是整个国际社会的利益。约翰·杰克逊教授认为“……在涉及进口方面，有重要利害关系的一方是外国厂商或销售商。然而，这一方在进口国并不投票，因而对该国的决策程序几乎没有什么影响”。^[108]很明显，进口国主管当局基于本国生产者的压力很可能倾向于作出本国工业损害的决定。相反，专家组与上诉机构作为WTO的争端解决机构是建立在各国合意基础上的，它追求的是全球自由贸易的发展与各国的互利，它显然处于一种更加中立的地位。司法与行政背后所代表的利益群体的不同，决定了两种审查标准的倾向是不同的。如果说，国内法院可以给予国内行政机构更多的信任与尊重的话，WTO争端解决机构则应当对主管当局保持一种怀疑的态度。出于公平的考虑，专家组应当更加积极的行使其审查的权限。

然而，近年来这一情况发生了一些变化。早期的自由贸易理论倡导者通常将进口国的同类竞争企业视为自由贸易的最主要反对者。然而，今天自由贸易理论的最大反对者已经转向非贸易价值，例如广为关注的环境、文化多样性、劳工标准、农村以及贫穷者等问题。换句话说，现在不仅是国内生产者在呼吁贸易保护政策，一些忧心的市民、下岗工人、贫穷的弱者对自由贸易也产生了怀疑，他们不再相信WTO主张的自由贸易能够减少贫困，促进人们福祉。先前DSB把认为国家议会在本质上是贸易保护主义者，是不能被信任的，因此DSB多数情况下是以一种怀疑的态度对各国贸易政策进行审查。但是在60年后的今天无论是发达国家还是发展中国家都认识到自由市场、全球化、国际贸易从长远来看，在大多数方面都是对其有利的。自由贸易的主要反对者转变为一些担心贫穷、环境、文化和劳工标准的工人和普通市民，一国在采取贸易措施时会更多的考虑这些实际的社会需求，而不仅仅是一些国内生产者的鼓吹，以保障措施、一般例外等为首的临时性保护措施似乎已经成为各国的安全阀。应当看到，各国议会在认识到自由贸易的长远有利性之后已经更近一步地考虑到各种非贸易价值，而不仅仅是在国内生产者与国内消费者的利益冲突之间进行简单的经济衡量。^[109]面对这种转变，WTO要想实现自由贸易所追求的人民福祉就必须适应变化，增强其民主和人文关怀。DSB不应当再对各国政府采取一种本质上怀疑的态度，认为WTO应当隔离政治，而应当将审查的重点由主管当局是否为包庇国内生产者而采取贸易措施转移到各种非贸易价值的适当考虑。就保障措施的审查标准而言，仅仅执着于进口增加与国内特定产业的损害之间的因果关系很容易忽视问题的实质，保障措施在今天可能更多地是作为促进经济和市场复苏的工业政策而保护贫民或公平的分摊贸易损失，此时各国采取的贸易措施通常具有更强的合理理由。保障措施由于其严格的适用要求，通常很难被各国援用，它被视为各国保留其政治空间的最后安全阀，DSB在这一领域似乎更有理由转变立场给予各国主管当局以信任，考虑到各国采取贸易限制的各种特殊情形，而不仅仅以技术上的数据统计将复杂的利益平衡问题简单化。以简单而模糊的未考虑所有相关因素、解释不够充分等理由来说服各国主管当局将变得越来越困难，这将导致对WTO争端解决机构的怀疑和指责愈演愈烈。

（二）对争端解决机构的倚重

虽然面对形势的转变，DSB应该给予各国主管当局以更多的理解和尊重，适当放松审查标准，但并不意味着它的功能和重要性会受到打压。不可否认的是，在经济全球化的今天，自由贸易的进程已经不可与当年同日而语，关税已降低到前所未有的低水平，各种非关税措施也受到严格限制。正如约斯特·鲍威林先生所说，WTO的角色已由当初的自由贸易发动机转变为稳定器^[110]，花力气巩固现有的成就而不是大刀阔斧地开辟新的领域才是WTO现今的正确走向。出于这种考虑，WTO的核心功能应当由非连续的多轮贸易谈判转变为对贸易争端的解决，以常设的被动性司法救济代替耗时耗力的谈判是理想的出路。各国认识这一现实情况，就应更加信任WTO裁判机构，相信它作为一种国际治理结构，会成为补充国内立法、司法、行政的社会治理工具，能够更好地促进人类社会整体的民主与正义。

减少对专家组与上诉机构裁判权的限制，是消除“囚徒困境”的需要。除了各国的各自为政，国际上没有凌驾于国家之上的法院体系和强制执行体系，各国不免对他国遵守规则抱怀疑态度，并在自己的行为决策中往往选择单方违约，意图避免损失。一国如果从长远利益出发，对WTO法采取一种更为严格的解释与应用，它就会担心他国是否也会自动这样做，如果得不到他国的同等回报，自己明显就会吃亏。为了避免损失，各国就会选择尽量宽松的解释，至少得以保证自己短期的利益优势。如此就会陷入一种“囚徒困境”，导致两败俱伤的结果。要解决囚徒困境最为根本的方法是，建立双方间的合作、信赖关系，并引入利益约束机制，让大家都确信对方不会背叛自己。WTO引入专门机构作为相对独立的第三方，承担条约解释、适用以及争端解决的任务，正是为了解决上述困境。专家组和上诉机构更能获得各方的信任，它们通过判例建立的规则能得到各方的信服，逐步解决协议中各方权利义务不明的困境，达到各方利益最优的结果。基于此点，给予专家组和上诉机构更多的信任才是最为明智的。

国际法发展的需要决定了扩大WTO争端解决机构审查权限的必要性。自从联合国大会将“国际法的多样化和扩展引起的困难”列入国际法委员会长期工作方案，国际法的碎片化引起了越来越多的关注。人们认识到国际平权社会缺乏统一立法、司法机构，造成国际法不成体系，使国际法丧失作为法律的基本品质。就WTO法而言，专家组和上诉机构对于法律的解释通常更能从促进法律的一致性、体系化出发，它们考虑的不仅仅是个案的处理，还包括对相关协议的解释在未来案件中的可遵奉性，以及WTO法与国际公法一般原理的接轨。国内法院或许是国内事务的专家，但就WTO法而言，似乎专家组与上诉机构更能称得上是专家。

因而，各成员方增加对争端解决机构的信任和依赖势在必行，从长远来看这是时事所趋下的明智选择。尽管DSB在保障措施领域设置的审查标准存在这样或那样的缺陷，专家组和上诉机构所作出的解释和论断存在武断的情形，但这并不会影响DSB越来越重要的地位和作用。可以预见，随着判例数量的增多，专家组和上诉机构的法律解释和论述将不断得到完善，而保障措施领域的审查标准也会越来越清晰。而在这一过程中，各成员方可能仍要面对DSB的各种武断行为，并依赖于这一并不完善的机构。