个人资料的数字化与资料隐私问题的产生

第一节　个人资料的数字化与资料隐私问题的产生

每个人在其一生中都填写了无数的表格，表格记录了形形色色的问题。人人身上都发出上百条线，加起来就有成千上万条之多。若它们突然变成可视的，整个天空将被笼罩在“蜘蛛网”下。若它们物化成橡胶，公交车、有轨电车，甚至连人们都无法动弹。风也变得无力，无法吹起破报纸和秋天的枯叶。它们是不可视的，也没有物化，但每个人都时不时地意识到它们的存在……每个人始终都无法看清他自身发出的无形线条，自然也就对控制线条者心怀敬畏。⁽²⁾

——索忍尼辛(Alexander Solzhenitsyn)

也许，我们尚不可断言索忍尼辛所描述的时代已经到来，或者将要到来。但如今，个人资料确实已经成为人们在社会中生存、生活、交往和发展的标示，个人资料和资料库的运用也渗透到社会的各个角落。实际上，千百年前，记录个人资料的活动就已经存在了，⁽³⁾但为何直到20世纪60年代，资料保护才成为备受西方发达国家关注的个人和社会问题呢?可以说，认清资料保护问题产生的原因，是界定资料隐私的本质、属性和价值，构建合理、适当、高效的个人资料法律保护体制的前提。

正如工人们将阶级压迫归咎于工业革命创造的巨型机器一样，早期人们也将个人资料的滥用归因于计算机及政府机关创制的个人资料库。乍看来，科技，尤其是个人信息处理技术，是个人资料为政府和企业肆意滥用的罪魁祸首。毋庸置疑，没有计算机，政府机构何以创建个人资料库，缺乏信息处理技术，公司又如何滥用大量的个人信息呢?如果进一步看，日臻完备的信息处理技术革新了个人资料的收集、保存、加工、使用和流转方式，导致了个人资料的数字化。数字化的个人资料所具有的管理功用和商业价值与日俱增，这是促使公私机构近乎疯狂地收集、使用和散播个人资料的内在经济诱因。透过个人资料审视资料处理所涉及的主体及其之间的法律关系，我们不难发现个人与公私机构在收集哪些资料、如何使用资料、资料准确性等方面都可能存在利益冲突。如若透过资料处理关系进一步打量它所牵涉的个人与公司机构之间在现实中的管理和业务关系，我们还可以看出，个人资料的数字化满足了日益机制化、非人性化、间接性的决策机制的需要，也进一步扩大了个人与政府和企业之间原本的权力悬殊。政府和企业操控了个人资料及资料流转的整个过程，个人对资料丧失了必要的控制，对资料处理缺乏适当的参与。因此，保护个人资料归根到底就旨在平衡个人同公私机构之间在资料控制上的力量分配不均及其在资料使用上的利益冲突，维护个人的自由、自主、自治和自我发展的天赋权利。一言敝之，科技并非资料保护问题产生的始作俑者，人类社会政治、经济和科技的全面发展才是资料保护问题产生的内在推动力。

一、面对面的信息传递至数字化的信息流转

纵观人类的发展史，个人资料的记录、保存、使用和流转大致经历了三个阶段:农业社会中面对面的直接信息传递、工业社会中纸面的资料转移、信息社会中数字化的资料流转。在工业革命前的农业时代，乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老是乡。⁽⁴⁾人们大多生活在阡陌交通的乡村中，人和人的关系也别具特色，每个孩子都是在人家的眼中看着长大的，在孩子的眼里，周围的人也是从小就看惯了的。在这样一个“熟悉的”、没有陌生人的乡土社会中，⁽⁵⁾人与人之间主要通过当面的接触直接传递信息。人们“眉目传情、指石相证”，不但文字是多余的，连语言都并非传达情意的唯一象征体系。⁽⁶⁾在生产和生活中，大家可以选择自己的交往对象，可以通过语言、行动和文字传递自己的想法、感受和喜好。通过日常交往，人们知晓对方的身份信息，如尊称为何、年龄几何、家住何处等。通过长期的打交道，人们可深入了解对方的其他信息，如性格如何、有何喜好、品行怎样等。这种原始的信息传递远不如电话和网络便捷，但它很少出现偏差，即便出现偏差，人们也能够在随后的交往中及时纠正不准确的信息。个人信息的主要功能在于维持人与人之间的日常交往，基本不具有管理和商业价值。除当面的信息传递外，闲聊和转达等也间接地传递信息，但个人对信息仍有很强的控制力。

作为社会化的动物，人们自愿并乐意同他人分享个人信息。其实，信息共享不仅符合个人自身的经济利益，它往往不取决于个人意愿，而是人们在社会中共同生活的副产品。⁽⁷⁾换言之，生活在社会中，个人不得不同他人交往，在交往中难免会在对方的大脑里留下信息记忆。总体而言，当面的直接信息传递呈现如下特点:(1)从信息数量和流转方式上看，由于交往范围有限，个人资料的数量和种类也有限，且仅在亲朋好友和左邻右舍的记忆中留存、修改、更新和遗忘;(2)从个人对资料和信息流转过程的参控上看，人们能够参与到信息流转的整个过程中，而且对资料和信息传递具有很强的控制力;(3)从功能来看，个人资料主要用于维持人们之间的日常交往关系，基本不具有管理和商业用途。

除当面的信息传递外，人们还通过符号和文字记录个人信息，个人信息记录活动也逐步由分散走向系统化。早期，中国的宗族体系与西方的宗教制度分别通过家谱和教会记录登记有关个人出生、婚姻、死亡等基本信息。随着国家的兴起和中央集权的强化，赋税和人口管理制度对家庭和个人信息的依赖程度不断攀升，⁽⁸⁾如中国古代的人头税、赋税和株连等。在英国，征服者威廉(William the Conqueror)成为英格兰皇威廉一世后，为加强政府管理，他在1085年下令盘查英格兰的人口和土地分配情况，核实谁拥有什么，价值多少，需向国家纳多少赋税，应承担多少兵役，并于1087年完成了《世界末日书》(The Doomesday Book)，该书也是西方现存最早、最完整、最著名的个人信息公共记录。⁽⁹⁾

自19世纪中叶，西方发达国家率先掀起工业革命。工业社会中，人们由农村向城市大批迁移。在城市里，人们大多成了陌生人，就连邻里之间也不像在乡村中那般知彼知己。随着电话等通信技术的普及，非当面的信息传递兴起。为管理和执行繁重的公共事务，政府机关通过人口普查、信息登记和审批等方式越来越多地记录、保存和使用越来越细致的个人资料。为更有效地推广产品和服务，企业也开始发掘个人资料的商业价值。但是，相对于信息时代中的个人信息数字化流转，当时的个人信息传递仍具有如下特点:(1)个人资料主要通过纸张等物质性的媒介保存和散播，资料的数量和流转范围依然有限;(2)政府和企业主要在同个人间的管理和业务关系中直接收集和使用个人资料，人们仍知晓哪些机构为何收集以及如何使用资料;(3)人们仍能够参与到信息流转过程中，对自己的资料具有较强的控制力;(4)个人资料的基本功能仍在于维持和促进个人同政府和企业间的管理和业务关系。

20世纪中叶以来，随着计算机和通信等信息技术的飞速发展，人类逐步迈入信息社会。信息社会中，计算机等信息技术使得公私机构能够廉价、快速、高效地收集、保存、使用和散播大量的个人资料。政府和企业大量收集个人资料，设立众多个人资料库，创建有关个人各方面情况的电子档案，并以之为据规划和管理同个人间的业务。随着资料处理的专业化，资料持有人与资料当事人之间往往并不存在直接的交往或交易关系，个人与资料收集者、处理者和使用者之间的关系淡化。除维持个人同公私机构间的直接交往或交易关系外，个人资料还被用于其他目的。例如，政府部门把用于车辆管理的驾驶员和车辆信息提供给保险公司、银行、汽车生产和销售商等，供其规划和推广业务。个人同公私机构之间的信息流转由当面的信息传递经纸面的资料转移发展成间接的个人资料数字化流转，该转变对个人和社会都产生了广泛而深刻的影响。

相对于农业和工业社会中的信息传递，数字化的个人资料流转具有如下几个特点:(1)从个人资料的数量上看，公私机构能够收集并无限期保存大量的个人资料。(2)从个人资料的质量上看，资料关涉个人生活的方方面面，记录了个人由生至死的各种信息。资料的量和质足以描绘出个人特征(Personality Profile)，公私机构也可以在管理和业务关系中以资料为依椐作出针对个人的决定。(3)个人同资料使用者之间的关系淡化，个人被置于信息流转过程之外，往往无从知晓谁为了什么目的收集哪些与自己相关的资料，如何使用资料，向什么人披露资料，以及是否采取了适当的保障措施等。个人对信息流转和资料缺乏必要、合理、适当的参控。(4)个人同公私机构之间在信息流转关系上出现严重的力量失衡，公私机构掌控了个人资料和信息流转的全过程。

二、公共领域与个人资料的管理价值

个人资料，尤其是大规模全面收集和处理有关公民各方面信息的资料处理系统具有重大的管理价值。随着人口数量的增长，政府社会管理职能的增强，尤其是信息处理技术的发展，个人资料、自动化资料处理技术与数字化的个人资料档案已经成为政府有效规划和管理各项公共事务的必备工具。

早期，人口普查是政府收集个人资料的主要途径。⁽¹⁰⁾美国建国之初，联邦政府便于1790年开展了首次全国性的人口普查。⁽¹¹⁾麦迪逊(James Madison)主张:“除简单地盘查人口数量外，普查应有助于政府根据具体国情采取适当的公共措施。”为此，他希望普查能帮助国会准确地把握几个阶层的情况，以制定适时的农业、商业和生产政策。⁽¹²⁾麦迪逊向国会提交的人口普查议案充分反映了他将普查作为社会和经济调研工具，促进政府更好地规划和管理社会发展的基本理念。议案建议普查将人口分为四大类:自由的男性白人、自由的女性白人、自由的黑人及奴隶。⁽¹³⁾同时，该议案要求根据个人的职业和所在的行业尽可能地对人口进行分类。⁽¹⁴⁾由于参议院反对根据职业和行业对人口进行分类，普查最终只包括四个基本问题，并主要旨在盘查人口数量及其分布情况。⁽¹⁵⁾为确保数据的准确性，普查人员将信息张贴于公共场所供大众核实，这一做法一直持续到1850年的普查。在当时，普查中的个人信息多为当地公众所熟知，多数人并不认为公开普查中的个人资料有损其隐私。杰斐逊(Thomas Jefferson)等人对首次普查包含的个人信息过少大为不满，并呼吁增加诸如出生和职业等信息。然而，1800年的第二次普查除了对男性和女性白人的年龄段进行更为细致的分类外，并未要求公民提供其他信息。⁽¹⁶⁾

在开始第三次人口普查前，当时的美国财政部长嘉拉丁(Albert Gallatin)要求统计个人经济信息，然而，由于经济资料普查程序含糊不清，普查人员不够审慎，加上民众普遍反对，第一次收集经济信息的计划也以失败告终。1820年的第四次普查除了统计个人年龄、性别和肤色等基本信息外，还通过包含14个问题的单独问卷收集下列经济信息:生产场所、产品、产品的市场价值、原材料、使用的器械、投入的资本、雇工和工资等。⁽¹⁷⁾考虑到经济信息的私人性和敏感性，普查不强制要求公民提供上述信息，这使得经济信息的普查并不成功。美国国会也决定，1830年的普查不再统计经济信息，但该次普查仍别具特点:它首次收集个人是否患有聋哑的信息，开始关注社会问题，并采用了格式统一的打印问卷。⁽¹⁸⁾

随着政府社会福利、公共管理等职能的增强，随后的人口普查所包含的问题越来越多，所关涉的个人情况也越来越细致，如1860年的普查已包含142个问题。1890年的普查要求公民提供个人疾病、残疾和财务状况等敏感信息，并在美国掀起轩然大波，也促使美国自20世纪初便通过立法、行政管理及设立普查机构等方式保护普查中的个人隐私。⁽¹⁹⁾

我国古代的君主们更是深谙为国之要在于得民、得民必先知民的道理。资本主义时代以前，古代中国的人口调查制度堪称世界上最先进的，甚至在某些方面比资本主义国家更完备、严密。⁽²⁰⁾公元前789年，周宣王便进行了规模较大的人口调查。⁽²¹⁾我国首次正规的全国性人口普查始于明朝洪武十四年(1381年)的“黄册制度”，⁽²²⁾明太祖朱元璋派军队向每户居民印发一本户帖，分三项收集家庭和个人资料，即户主姓名、性别、籍贯和全家人口数，家庭成员的姓名、性别、年龄，与户主的亲属关系，户别按户主从事的行业分为“户民、军户和医户”。⁽²³⁾新中国成立后，我国自1953年起根据社会发展需要共开展了五次人口普查:首次普查以手工方式收集、汇总了姓名、与户主的关系、性别、年龄、民族和住址6项信息;⁽²⁴⁾1961年的第二次普查除调查以上信息外，还增加了本人成分、文化程度和职业信息;1982年的普查首次使用了计算机处理数据，调查的信息也增加到了19项;⁽²⁵⁾1991年的普查又增加了有关人口流动和迁移的两项信息;⁽²⁶⁾2000年的第五次人口普查采取了长短表技术，长表共有49个项目，其中户记录23项，人记录26项。⁽²⁷⁾

直到20世纪中叶，随着计算机的发明及政府公共职能的增强，个人资料收集活动在美国和欧洲发达国家才真正开始勃兴。科技无疑是大规模收集、保存、处理和散播个人资料最直接的推动力。例如，美国1880年的人口普查需要1500名人员通过手工编辑、加工和整理大量的个人信息，耗时约7年才能统计出结果。随着人口数量的增长与信息数量的增加，若不采取更便捷的信息统计方法，1890年开始的普查到10年后的下次普查可能仍无法统计出结果。曾参与1880年普查的豪勒里斯(Herman Hollerith)成了政府的大救星，他发明了“穿孔卡读取器”(Punched Card System)，由机器读取并自动统计打孔卡片所记录的信息。⁽²⁸⁾这一简易设备使1890年普查结果的统计耗时不到3年。⁽²⁹⁾豪勒里斯随后离开人口普查局，并创建了穿孔卡系统开发公司，该公司几经分合，最终演变为后来的IBM公司。IBM公司早期业务的蓬勃发展很大程度上可归因于政府对个人资料日益增长的需求。社会保障体系与经济和社会复兴计划(New Deal Program)，又称“罗斯福新政”(1933—1939年)都要求政府记录和使用更多、更细致、更全面的个人信息。例如，美国社会保障局(Social Security Administration)主要通过卡片记录个人的雇佣和收入信息，到1943年它持有的卡片就多达10亿张。⁽³⁰⁾

1946年，计算机的出现彻底革新了传统的信息收集、保存和处理方式。计算机和磁盘使得快速、廉价、高效和大规模地收集、保存、处理个人资料成为可能。自20世纪50年代起，美欧发达国家的政府机关率先运用计算机技术创建个人资料库。在美国，以提高政府运作效率为目的，美国社会科学研究理事会⁽³¹⁾(Social Science Research Council)于1965年提议合并由政府部门单独创建和运作的资料库，创立全国性的资料中心(National Data Center)。⁽³²⁾国会认为集中个人信息可能导致过于机械地对待公民，将资料视为其载体。如美国众议院隐私侵害特别委员会主席格拉哥(Cornellius Gallagher)指出:“若不对联邦资料中心采取适当的保障措施，后果将不堪设想，我把它称为‘人类的计算机化’。在我看来，计算机化的个人将不再具有任何人格和隐私。随着科技进步要求适用统一的标准，个人在社会中的地位将由计算机来评定，并因此丧失独立的人格。他的生活和才能将被简化为一个芯片，而不具有任何其他选择。”⁽³³⁾最终，这一建议在社会各界的声讨中化为泡影。然而，离开法律规制，政府机关为提高工作效率仍在不断利用计算机将越来越多的个人信息数据化和集中化。在瑞典，早在1963年，其中央统计局(Statistiska Centralbyran)就开始计划并着手利用计算机技术创建全国性的资料库，集中人口登记、车辆登记、土地记录、治安档案、社会服务和就业等个人资料。1968年，包含650万纳税人资料的中央数据库已经建成。在联邦德国，自20世纪60年代起，联邦政府便运用计算机技术收集和自动化处理个人信息，并创建和互联有关公民各种信息的资料库。1968年，联邦德国还设立了专门的办公室，负责运用硬件和软件等技术加速联邦、州和地方政府数据库的联网和共享。联邦司法部着手创建全国性的个人犯罪记录资料库，内政部也呼吁为公民创建12位的个人身份编号，并于1970年提出了人口登记法案。同期，英国政府开始运用计算机大量收集个人信息、创建个人数据库，来管理公共事务。例如，为加强对驾驶员和车辆登记信息的管理，英国主管部门自1973年起便利用计算机技术汇总地方记录，创建资料库。⁽³⁴⁾

至今，在西方发达国家，离开个人资料和电子化的个人档案，政府机关已难以管理繁重的公务，个人资料也成为政府履行公共职能所必不可缺的工具。譬如，美国联邦机关和机构共创建了2000多个个人资料库，资料库涉及社会保障、公共管理、教育、医疗、社会治安和国家安全等领域，其中的信息也关涉个人生产生活的方方面面。⁽³⁵⁾

三、私人行业与个人资料的商业价值

除有助于企业管理同消费间的交易关系外，单个的个人资料与杂乱无章的资料组合并不具有过多的商业价值。但是，个人资料多达一定的数量，其所包含的信息质量高达一定的水平，尤其是根据需要对资料进行统计、加工和处理后，个人信息足以描述某人或某类人的特征，并对企业规划、管理和推广业务具有不可忽视的商业价值。在西方发达国家，私人行业日益激烈的市场竞争促使个人信贷、广告和直接营销等行业不断发掘个人信息的商业价值，个人资料处理行业也随之兴起。

(一)个人信用信息

西方个人信用报告制度的演进是个人信息由面对面的直接传递至数字化的自动流转这一发展历程的最好见证。个人信用报告制度的发展大致可分为三个阶段。在第一阶段中，人们大多生活在城镇中，个人信用是有目共睹的常识，银行无需过多努力便可获取准确的个人信用信息。在第二阶段中，随着人口数量的攀升及其流动性的增大，银行需要向消费者索取更多的信息，并主要通过完善其自身的个人信用评价制度确保信息的准确性。在第三阶段中，个人信用报告机构成为信用信息收集、信用评定及信用信息流转的中心。

早期，在小城镇里，人们相互了解各自的经济状况和信用度。贷款者很容易直接或间接地获取上述信息，并将其作为它们同个人之间借贷关系的基础。然而，人口的膨胀及其流动性的激增使得贷款者难以获取准确的个人信用信息。⁽³⁶⁾面对这一困境，银行等贷款机构起初要求申请人提供更多的信息，并向其他贷款机构和申请人的雇佣人等确认信息的准确性。面对日益增长的信贷业务，银行还不断完善其个人信用评价制度，确立统一的信用评定标准，对个人信用进行分级。例如，根据其借款经验和数据统计，银行发现，从事某类职业的借款人同从事其他职业者相比，有房者同租房者相比，更有能力也更愿意按期偿还贷款。银行据此设立统一的标准，并结合个人的具体情况，评定个人信用。它们还根据其经验及经济和社会变迁调整评分标准和方法，不断完善的信用评价制度要求银行收集、使用和散播更多、更全面、更细致的个人信息。

信用卡业务彻底打破了传统的个人信用评价制度。在消费者信用的发展史上，信用卡具有史无前例的影响力。它彻底革新了传统的消费信用关系，而且，一个全新的个人信用信息记录和报告制度也以之为中心逐步建立起来。⁽³⁷⁾与传统的信贷关系不同，除非信用卡发行商能够全面监控信用交易，限制和避免不当交易，否则，个人信用业务就无法正常运作。换言之，信用卡不仅要求银行一次性地评定个人信用，还要对信用交易实施动态的监控。为降低交易风险，银行需要一套个人信用跟踪机制，及时确定出现信用危机的消费者，并将其列入统一的名单中。这为个人信用报告机构提供了空前的发展机遇，也使它逐步发展成个人信用信息收集、信用评定及信用信息流转的中心。

个人信用报告机构是个人信用资料需求机构，尤其是银行间合作性博弈的必然结果。通过向作为个人信用信息集散地的征信机构及时报告消费者同它们之间的信贷关系及其关涉的个人信息，银行可以共同减少个人信用危机带来的风险。此外，信用报告机构还通过其他途径获取与个人信用相关的信息，其持有的个人信息主要包括:(1)个人身份信息，如姓名、身份编号、地址和电话号码等;(2)财务状况与雇佣信息，如个人收入、家庭收入、职业、职务、先前的工作单位和收入状况等;(3)信用历史记录，如已经获取的信用贷款、贷款人、还款和欠款情况等;(4)公共记录中的信息，如破产、纳税、诉讼和判决等。⁽³⁸⁾除银行以外，收债机构、保险公司、雇佣者、租赁人甚至国家机关都成为信用报告机构的客户。

个人消费信用业务和科技是信用报告行业不断发展的两大推动力。早在19世纪末，信用报告机构便在美国兴起。当时，银行贷款业务在种类和区域上还都比较单一和有限，信用报告机构主要是一些地区性的垄断企业，它们也仅征集特定地区居民的信用信息。随着银行信贷业务的拓展，尤其是零售商、信用卡公司和商业银行开展开放性的个人信贷业务，传统的个人信用评定机制也逐步退出历史舞台。一个人的信用不再取决于他到期未偿贷款的金额，而取决于其获得的信用总金额。银行不仅需要依据信用报告决定是否批准贷款，还有赖于信用报告机构监控消费者在各种信用关系中的行为。⁽³⁹⁾随着开放性个人信贷业务的发展，信用报告机构的业务范围也不断突破地域限制，逐步迈向全国化和国际化。例如，到20世纪70年代，美国大约有2000多家信用报告机构，它们多数规模较小，且多为区域性的垄断公司。当然，计算机技术已经使得五大公司(TRW Credit Data，TransUnion，Credit Bureau，Inc．，Chilton Corporation and Credit Bureau of Greater Hoston)发展成全国性的信用报告机构，它们当时持有的个人信用记录已覆盖近1.5亿美国居民。⁽⁴⁰⁾

科技是信用报告行业持续发展的另一股推动力。早期的信用报告机构不但规模较小，而且主要通过纸面记录、保存和转移个人信用信息，所涉个人信息的数量和流转范围必然有限。电话的出现淘汰了最初通过邮件征求和传递个人信用报告的方式。信用报告机构纷纷为客户设立专线，一旦确认了通话者的身份，其接线员便根据要求向客户宣读个人信用记录中的信息。计算机和互联网等信息技术彻底革新了传统的信息流转方式。信用报告机构不仅能够更多地记录、保存和处理个人信用信息，还可以更快地转移信息。这为信用报告行业营造了发展良机，也使信用报告机构之间的竞争愈演愈烈，多数小规模、区域性且以传统方式处理个人信用信息的机构纷纷破产或为强势机构兼并。

如今，在规模经济和信息技术的推动下，美欧发达国家已经形成以少数全国性、国际性个人信用报告机构为中心的个人信用信息流转体制。美国的益百利公司(Experian)由一个区域性的信用报告机构发展成全球性的信息服务公司，持有近4.6亿消费者的信用信息，业务遍及65个国家，年销售额达38亿美元。⁽⁴¹⁾1899年设立于美国亚特兰大的Equifax公司，现持有几亿人及公司的信用信息，业务遍及美洲和欧洲十几个国家。⁽⁴²⁾此外，美国的环联公司(TransUnion)持有约5亿消费者的信用记录，业务遍及六大洲，客户超过50万。⁽⁴³⁾

与美国类似，欧洲各国也建立起以少数营利公司或非营利机构为中心的个人信息报告和监督体制。欧洲的个人信用报告制度大致可分为三类:一类与美国完全相同，以少数营利性的私人公司为主导;一类以非营利性的机构为主导;最后一类采取了折中的方式。第一种模式以英国、瑞典和丹麦为代表。例如，在英国，Equifax、益百利(英国)与环联公司垄断了其个人信息报告市场。在瑞典，作为最大的个人信用报告公司，UC AB不仅根据大型的数据库作出报告，还提供信用监控和高质量的财务分析服务。公司运作高度计算机化，作为商务和信用报告依据的数据库所包含的信息覆盖了在瑞典境内注册的所有公司，以及居住在瑞典境内的16周岁以上的全部居民。⁽⁴⁴⁾在丹麦，经收购RKI和KOB两家信用信息公司，美国的益百利公司成为该国最大的个人信用报告机构。⁽⁴⁵⁾第二种模式以爱尔兰为代表，其财政部于1965年设立的爱尔兰信用局(Irish Credit Bureau)已成为该国主要个人的信用报告机构，目前其会员达三十多家，且以银行和建筑协会为主。⁽⁴⁶⁾多数欧洲国家采取了第三种混合模式。例如，由金融机构和零售商于1927年设立的Schutzgemeinschaft für allgemeine Kreditsicherung(Schufa)是德国最大的非营利性个人信用报告机构。同时，德国国家银行(Bundesbank)自1934年起便负责个人信用公共记录的运作。此外，奥地利的KSV、⁽⁴⁷⁾比利时的国家银行与Union Professionnelle du Credit(UPC)、⁽⁴⁸⁾荷兰的Bureau Krediet Registratie(BKR)、⁽⁴⁹⁾法国的国家银行(Banque de France)、意大利的CRIF和Consorzio per la tutela del credito(CTC)、⁽⁵⁰⁾西班牙的国家银行和ASNEF⁽⁵¹⁾、葡萄牙的国家银行和ASFAC⁽⁵²⁾分别是这些国家主要的个人信用报告机构。

(二)定向营销与直接营销

除了个人信用信息对消费信贷等信用业务具有不可或缺的作用外，定向营销(Targeted Marketing)和直接营销(Direct Marketing)成为商家发掘个人资料在业务推广上的商业价值的主要形式。规模经济、铁路、邮政等现代交通和通信的发展是定向和直接营销的基础，个人资料，尤其是个人资料收集、加工、筛选和处理技术则是邮政、电话、互联网等直接营销业务得以蓬勃发展的内在动力。如今，商家不仅通过各种方式和渠道大量搜集个人资料，还记录、保存、处理、转移和买卖消费者的个人信息，不断发掘个人资料和资料处理在企业管理和业务推广上的商业价值。个人资料成为市场上自由流通的商品，专门的个人资料处理行业也随之勃兴。

在大规模的商业广告活动出现之前，商铺和客户共处同一城镇，在日常交往和交易中，商家便可获知客户的喜好，客户也可以了解商家的产品和服务。即便需要推广业务，商家也主要通过在街头散播传单等方式开展小规模的宣传活动。伴随着规模经济的发展，大规模的广告活动在19世纪兴起，并在20世纪得到蓬勃发展。它改变了传统的面对面和一对一的业务推广方式，广告商利用报纸、杂志、电台和电视等公共媒介向公众大规模地宣传产品或服务。很快，商家便意识到盲目地向公众不加区分地开展宣传不但成本耗费巨大，而且可能无法有效地推广产品和服务。随着大众传媒业务的专业化，商家开始选择某种媒介，针对具有特定偏好和消费能力的群体开展有针对性的宣传活动。可谓是，直击广告群体，广告有的放矢。当然，定向广告仍以传统的营销模式为蓝本，而直接营销则成为定向营销的新宠。

与传统的广告等业务推广方式不同，直接营销无需中间媒介，商家利用各种通信方式直接向特定的消费者发送商品和服务信息来推广业务。因此，它又被俗称为“一对一式的营销”(One-to-One Marketing)或“门对门式的营销”(Door-to-Door Marketing)。经过一个多世纪的发展，⁽⁵³⁾随着交通和通信技术的进步，直接营销的形式也在不断革新。在以铁路和邮政为主要交通和通信方式的时代，商家主要通过邮件向消费者发送传单。随着电话和互联网的普及，电话和电子邮件成为直接营销的新途径。但万变不离其宗，直接营销的立足点和优势在于它直接针对特定的消费者，该立足点的稳固与优势的发挥均有赖于消费者的个人资料和资料处理技术。

长期以来，直接营销者一直坚持被称做“2%规则”的黄金法则，即在直接联系的人群中，只有2%的消费者会作出回应。换言之，98%的联系人对传单可能不闻不问，随手遗弃。如此高的比率意味着，直接营销在取得业绩的同时也伴随着较高的成本。营销者可能未准确把握联系人的信息，未挑选出最可能购买产品或服务的消费者，不加甄选地向任何人发送消息。对一个饥寒交迫的人而言，宝马汽车的宣传单最多是一种奢侈的精神享受。商家向回民聚集区的居民直接发送猪肉产品信息，不但不会增加销量，反而会引起这些居民对该品牌的反感。为提高联系人的回应比率，营销者不断完善消费者定位技术，收集更多、更细致、更准确的个人信息，利用资料处理技术找出更可能购买某产品或服务的联系人名单，并通过邮件、电话、传真、电子邮件等方式直接向其传送信息。

营销者的消费者定位技术和方法经历了翻天覆地的变化，而每一次变革都以个人资料和资料处理技术为依托。最初，以自己的销售资料为依据，营销者通过考察哪些消费者更多、更频繁地购买某商品或更具有消费能力，定位最佳的宣传对象。美国于1967年建立起5位数的邮政编码，营销者也开始根据联系人的回应比率确定最佳的营销地区。⁽⁵⁴⁾20世纪70年代起，营销者开始利用人口统计信息发掘潜在的消费者。人口统计信息包含最基本的个人信息，如年龄、性别、居住地区、肤色、种族和收入水平等。根据这些信息，营销者开始了所谓的群体营销(Cluster Marketing)，对具有一定特征的某类群体开展特定的宣传，因为，具有类似收入水平或某居住区的消费者可能对特定的商品和服务更感兴趣。

个人电话公共登记是商家开展直接营销最便捷的信息来源，联邦、州和地方政府机关持有的个人信息公共记录则成为它们获取统计信息的主要途径。20世纪70年代，借助40个州的政府记录，R．L．Polk公司编辑了覆盖4350万辆汽车、1140万辆卡车和260万辆摩托车所有者的名单以及48万人的每月购买新车者的名单。上述名单包含下列信息:车辆所有人的姓名和地址，车辆的出厂时间、型号、生产商及车辆登记号码和驾驶执照号码等。根据这些资料，公司推导出下列信息:性别(由姓名得出)、住宿方式(单独或多人居住，由居住地址包含的姓氏数量得来)、车辆的价位和现有市场价值(根据车辆的出厂年限、型号和厂商等信息而来)。此外，根据城市登记，公司发掘了下列信息:家庭的户主姓名、配偶的姓名、地址、电话号码、居住方式、职业、年龄低于18岁的儿童人数和家庭搬迁至某街区的时间。同样地，通过购买公开性的电话号码登记，Rouben H．Donnelley公司编辑了约5200万美国固定电话使用者的名单，并记录了个人姓名、地址、电话号码、性别、职业、职位以及居住期限等信息。利用计算机技术，Donnelley公司对电话名单和车辆名单进行匹配与合并，并制作了包含约6000万美国居民基本信息的数据库(Donnelley Quality Index)。虽然人口统计局从未公开可以直接识别个人或家庭身份的信息，其人口统计表格从未细致到可以定位到个人或家庭，公共记录编辑公司可从人口统计局获得足够的资料编辑以275个家庭为单位的人口统计信息，并根据收入水平、教育背景和职业等特征以及家中儿童的数量和洗衣机的数量等具体信息制作各种名单。通过匹配其资料库中的信息与人口普查信息，Donnelley公司可核实并细化已有的信息⁽⁵⁵⁾。

实际上，政府机关自20世纪70年代起就开始出售人口普查资料。为保护个人隐私，美国人口统计局以1500个家庭为单位通过磁盘出售资料，且仅提供地址而不提供姓名。在5年内，通过将人口普查资料同电话簿和选民登记名单等公共记录中的个人信息相互匹配，Donnelley、MetroMail和R．L．Polk等个人公共信息编辑公司已轻而易举地确定了个人的身份，并编辑了超过半数美国家庭的人口统计信息。⁽⁵⁶⁾

20世纪80年代，意识到人口统计信息并不足以准确地定位特定的消费者，营销者开始补充有关消费者心理特征的个人信息，如个人的观点、信仰、生活态度和生活方式等。⁽⁵⁷⁾通过收集和处理这些信息，营销者根据消费者具有的各种特征对其进行分类，不断革新个人定位技术，并开发了数据库营销(Database Marketing)的新路径，该营销模式在20世纪90年代逐步走向成熟。⁽⁵⁸⁾营销者可利用个人信息处理技术更准确地定位特定的消费者，减少营销成本，提升回应比率和经济回报。此外，通过研究客户的基本信息，营销者可归纳出潜在客户应具备的特征，并据此开发新客户。对企业而言，现有客户和潜在客户的信息都具有举足轻重的作用。

如上所述，直接营销的效率和利润以个人资料和资料处理技术为基础。在信息时代，个人信息已无处不在:政府机关持有关于每位公民基本情况的各种信息，银行具有我们的财务信息，信用机构一直在保存和更新我们的个人信用信息，医疗机构记录了大家的健康资料，保险公司拥有与人身和财产保险相关的信息，零售商具有消费者的购物信息。营销者无需四处张望、走门串户地打探个人信息，它们只需要获取公私机构资料库中的信息，利用资料处理技术锁定客户或潜在的客户，便可开展直接营销业务。

公私机构对个人信息日益增长的需求还推动了个人资料处理行业的产生和发展。在美国，个人资料收集、处理、租赁和销售公司的数量在20世纪90年代就达到550多家，年收入达几十亿美元，⁽⁵⁹⁾邮件名单的销售金额达30亿美元。⁽⁶⁰⁾平均而言，每个消费者的名字出现在100多份邮件名单和50多个个人资料库中。个人资料密集型行业，如杂志、信贷、零售、邮售及电话和通信等不仅意识到个人资料已成为其重要的资产，还以各种形式出售资料。此外，不少公司以收集、处理个人资料为主要业务，并以租赁或出售资料或名单为谋利手段。例如，美国的Catalina Marketing Corporation公司收集了5000多家商店中300万家庭的购物信息。⁽⁶¹⁾Donnelley Marketing Information Services公司持有超过1亿2千万美国居民的各种信息。Wiland Services的个人资料库包含了与2亿多人100多个方面的情况相关的信息。⁽⁶²⁾

四、互联网与个人资料

自20世纪90年代以来，互联网逐步发展成人们购物和交换信息的新平台。信息技术使网上贸易成为可能，同时也增强了企业收集、保存、分析、加工和转移个人信息的能力。⁽⁶³⁾表面上，网上市场流动的是商品、服务和信息，而背后，互联网也是个人信息流动和交易的大市场。借助互联网技术，网络直接营销迎来了新的发展机遇。

互联网成为企业收集个人信息的新平台。企业和网络服务提供商主要通过两种途径收集个人信息:(1)在提供网络服务或交易中，直接收集用户和消费者提供的注册信息和交易信息;(2)通过互联网技术监控个人的网上活动，间接收集网页浏览资料(Clickstream Data)。用户为使用某些网上服务，如电子邮件、博客和论坛等，必须注册为会员，并向网站提供注册信息。网上贸易公司在与消费者进行交易过程中也直接收集交易信息。例如，消费者通过易趣网⁽⁶⁴⁾购买商品必须提供姓名、联系地址和支付方式等信息。除在个人知情的情况下直接收集个人信息外，企业和网站还秘密收集消费者的网页浏览信息。个人在浏览网页过程中，网站可记录网络服务提供商的信息、所使用的计算机和软件、相连接的网站、在每个页面停留的时间、浏览了网站的哪些部分及关注了多久等。这些信息被统称为个人网页浏览信息，因为它记录了个人在互联网中遨游的轨迹。通过记录、保存和分析这些信息，网站可以计算网页点击量的多寡与频率的高低，并确定最受欢迎的网页内容。

互联网的一大优势就在于其互动性。换言之，营销者可以通过网络了解我们对所见、所闻信息的反应。借助电视、电台、杂志等媒介，营销者虽然可以估量广告信息所覆盖的消费者，但却无从得知接收信息的消费者对信息的反应。营销者利用网络的互动性了解网络用户的兴趣和爱好，更有效地发布网络广告，开展网络直接营销活动。网站可通过要求用户登陆或运用Cookies技术跟踪个人的网页浏览活动。在个人下载某一网页的同时，Cookies作为一种带有编码的文本文件也被置于其计算机硬盘中。当用户再次浏览该网页时，网站就通过浏览器搜寻在其计算机上已安置的Cookies，识别用户的身份，并确定先前活动在网站资料库中留下的历史记录。当然Cookies在个人信息收集上也存在一定的限制，例如，它不能定位到具体的个人，而只能定位至特定的计算机。⁽⁶⁵⁾

互联网成为企业通过网络广告和网络直接营销向消费者散播商业信息的新方式。网上定向营销也以消费者的个人信息，尤其是其兴趣和偏好为依据。通过跟踪个人网上活动，网络营销者利用资料处理技术和统计方法确定个人的爱好和特征，并将与其兴趣和特征相关的广告嵌入网页中。当用户通过浏览器打开网页时，嵌入的广告信息就会自动弹出。网上广告公司以在不同的网站上放置广告为主营业务，广告也成为各大引擎和门户网站的主要收入来源。在美国，DoubleClick、Engage与24/7公司已经发展成三大主要的网上定向营销公司，它们在最受欢迎的1300多个网站上放置广告。⁽⁶⁶⁾例如，DoubleClick公司首先根据网站的性质、业务和内容对其进行分类，如汽车、商务、金融、娱乐、技术、旅游、女性和健康等，网站的性质和内容直接关系到其浏览者所关注的信息类型。一旦在某网站放置了广告，DoubleClick可进一步定位特定类型的消费者，并收取额外费用。它根据网站和其他因素确定广告信息被浏览1000次的费用，价格从30美元到50美元不等，而且，每增加一层消费者定位方法，价格也会相应地增长。DoubleClick主要运用行为、技术、用户与智能定位方法和技术:行为定位根据网民的网页浏览行为选择广告对象，技术定位根据浏览者使用的硬件、软件和网络提供商选择宣传对象，用户定位根据浏览者的类型确定广告对象，而智能定位则根据个人的兴趣、性别等特征确定对广告信息最可能作出回应的浏览者。

除了网络广告外，通过电子邮件传送广告信息也成为一种新兴的直接营销方式。若不能准确地把握消费者的喜好和需要，盲目地发送广告信息，非但不能达到理想的业务推广效果，还会增加垃圾邮件的数量，甚至导致电子邮件营销行业的崩盘。垃圾邮件越多，人们对营销邮件的关注程度就越低。所以，个人信息也成为电子邮件营销的基石。当然网络直接营销也给消费者带来了不少好处，他们可以获取自己感兴趣的商品信息，免费浏览网页与使用电子邮件和博客等。从某种意义上讲，营销者更准确地把握个人信息有助于减少网络广告和垃圾邮件。

互联网还成为转移和买卖个人信息的大市场。个人资料的流转和买卖变得更加便捷、迅速、高效，且成本也更低廉。个人资料处理公司纷纷通过互联网兜售个人信息和资料处理服务。例如，ChoicePoint公司持有关于世界各地大量医疗工作者，如医生、牙医、按摩师和药剂师的个人信息，并在线出售这些信息。⁽⁶⁷⁾Acxiom收集并在线出售消费者资料，如个人的教育水平、职业、身高、体重、政治派别、种族、喜好和财务状况等。⁽⁶⁸⁾除直接销售个人信息外，直接营销机构还通过互联网出售各种定向广告名单。⁽⁶⁹⁾个人信用报告机构也通过互联网传递个人信用报告。⁽⁷⁰⁾

总之，随着人类社会政治、经济和文化的全面进步，在科技的推动下，个人信息的流转方式由面对面的直接传递演化为数字化的间接流转。个人资料的管理效用与商业价值不断增长，公私机构也收集、使用和散播更多、更细致、更全面的个人资料。无疑，该转变增进了个人、资料使用人和社会的福祉，它也是人类社会不可逆转的发展趋势。但是，它同时也打破了个人同公私机构在信息流转关系上的力量均衡，并危及和侵害个人的自由、基本权利和正当权益。