左都御史兵部尚书

二、中央国家机关

中央国家机关是为完成国家职能所必须设置的机构和权力配置，古代的中央国家机关直接服务于王和君主，在机构设置和权力配置上以王权和君权为中心，在最高统治权之下大体可以分为行政、监察、军事三大系统，而立法权则在最高统治权统御下，由各机关共同行使。

(一)参与机要及执行指导机关

1.公卿相

公卿相是奴隶制时期王的辅佐之臣，负有总理日常国事，辅助王进行决策的职能。据《尚书·甘誓》，夏代有“六卿”辅助夏王决策。商代的辅王之臣《史记》中称为相，见于记载的相有伊尹、阿衡、甘盘等，商末有三公之设。周代百官之首为三公，三公是太保、太傅、太师。《大戴礼记·保傅》载“召公为太保，周公为太傅，太公为太师”。公卿相作为王的辅佐人员，来源主要是王的近亲贵族，并且往往世代相袭，父死子继，如周公、召公。但是其最终选任权在王，所以也有并非贵族而至卿相的，比如商王武丁的相傅说就是起于版筑之间，据说曾为刑徒，不过这只是特例。因此，由于打破了传统卿相选拔方式，武丁为起用傅说还颇费了一番周折，用了假托天命的办法才得以成功^[16]。

公卿相的职责在于辅佐王，为王建言立策，同时兼有行政首脑的职责，负责统领百官，实际上集决策与执行于一身。卿相的地位很高，在国中的地位仅次于王，由于卿相在大多数情况下是王的近亲贵族，因此当王不能履行职责或严重失职时，卿相可以严厉谴责甚至于取而代之，历史上如伊尹放太甲之桐宫和成王时周公摄政以及厉王时周公、召公之共和，当然这是一种特殊情况，而且持续的时间也不会太长，不是常态。这种情况的出现说明一个问题，即存在一定程度的贵族政治，因此特定情形下的摄政能够得到认可。

2.丞相

封建时代早期(战国后期到西汉中前期)丞相是最高决策机关与中央政府的主要长官。此时的相与奴隶制时代的相在辅助最高权力进行国家大政的决策和作为行政机关的首脑上是一致的，所不同的是：其一，相的选任与世袭身份脱离，相绝大多数不是皇室亲贵，相基本上是以个人才能和所代表的势力集团获得任用，相也不存在终身制，更不必说世袭其职了。其二，对于君主的行为，相虽然可以规谏，但绝无取而代之进行摄政的可能。其三，相和君主之间只有君臣关系，而没有必然的亲族关系。

丞相的产生是官僚制的直接表现，这一职位是百官之首。汉时的丞相陈平说为宰相者“上佐天子理阴阳，顺四时，下遂万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职也”^[17]。丞相的权力有：为国家选用官吏；弹劾百官执行诛罚；主管郡国上计与考课；总领百官朝议与奏事；对皇帝诏令封驳与谏诤^[18]。丞相职掌繁重，丞相机关属官主要有长史、司直及众多掾吏。

3.三公

三公是君主之下三个品秩最高的官员，丞相、御史大夫和太尉被称为“三公”，但是在秦代和西汉的早期，丞相与御史大夫、太尉的地位并不平等，中枢权力集中于相。西汉中期成帝至哀帝期间三公制度的建立旨在削弱相权，通过改丞相为大司徒，御史大夫为大司空，太尉为大司马，分丞相之权归之三公，事实上是将独任宰相改成了集体宰相。

原来丞相的下属机关九卿此时名义上分属三公：“太尉公主天，部太常、卫尉、光禄勋；司徒公主人，部太仆、鸿胪、廷尉；司空公主地，部宗正、少府、大司农。”^[19]从三公的分工中可见，司马主管军事，司徒主管民政、司法，司空主管王室事务及财政。虽然三公名义上都是宰相，但其时外朝的权力已向中朝(内朝)转移，“虽置三公，事归台阁”^[20]，三公实际上被逐渐僭夺决策之权。

4.三省

三省是尚书省、中书省和门下省，三省的前身均是内廷的事务官或皇帝赐予加官称号以备顾问的内朝官，但是逐渐发展为独立的机构并相继成为朝廷的中枢机构。

三省中最先成为中枢决策机关的是尚书省。尚书原本是丞相和皇帝之间传达章奏的事务官，汉武帝时尚书的权力开始加强，尚书台主办的事越来越多。东汉尚书台实际已从原来所隶属的九卿之一的少府独立出来，尚书诸曹分管刺史二千石、庶人上书、外国等事务，直接听命于皇帝，成为皇帝的重要辅佐官。因为“机事专委尚书”，“尚书见任，重于三公”^[21]。

继尚书省之后，中书省和门下省也先后成为中枢决策机关，首先是魏晋时中书典掌诏令，夺了尚书省草拟诏命之权，并且从此参与机要，其长官成为真正的宰相。晋代荀勖久在中书，专管机要，后为尚书令，甚罔罔怅怅。或有贺之者，勖曰：“夺我凤凰池，何贺耶。”^[22]接着是晋时设立的门下省从“省尚书事”发展到“下驳奏议”，从“谏诤权”发展到“上驳诏命”，成为制约尚书省的另一重要的中枢机关，其长官也具有了宰相之权。

至隋唐，三省形成集体宰相，并有了明确的分工，即尚书掌执行，中书掌诏令，门下掌封驳，同时原为内朝官的三省也演变为外朝官。尚书省长官为尚书令但不常授，实际长官为左右仆射；中书省长官为中书令；门下省以侍中为长官。但尚书仆射不带同中书门下三品或平章事者不是宰相，由皇帝指定参加政事堂会议的其他官员也称宰相，称为“同中书门下平章事”。在三省形成的集体宰相制度中实际上把此前相权中的决策与执行进行了划分。决策权归中书、门下二省，其中中书省负责批答公文、奏章并负责起草诏命和颁发制书，门下省则负责审核奏章、文书，行使封驳权。执行权则归属尚书省。

唐代三省长官议事于门下省之政事堂，后来随着中书省地位日益突出，政事堂迁至中书省，中唐时改为中书门下，成为宰相的办事机构。宋初沿用唐之中书门下制，元丰改制才正式恢复建立分立的三省，但是在实践中中书、门下之间的矛盾往往导致二省相互争执，使政令不行，于是改制不久，建议三省合并的呼声顿起，最终中书门下合二为一，而尚书省原本听命于中书，实际三省归一。

5.中书省

隋、唐、宋时的集体宰相在运行过程中逐渐表现出缺乏行政效率的缺陷，同时由于三省合署办公，使原来中书、门下彼此牵制的机制实际已无显著作用，因此三省至宋元时又改回为一省，即中书省一省制。

元代的中书省为相权所在，由于少数民族统治的特殊性，按照“百官皆蒙古人为之长”的原则，中书省的最高长官右丞相大多由蒙古勋贵出任，中书省除首相(右丞相)以外，尚有左丞相、平章政事等也是相职，因此，虽然只设一省，而仍属集体宰相。

中书省的职权包括决策和执行两方面。刘敏中说：“中书省，宰相之府，所以临百司、统万机、定谋画、出政令，佐天子以安天下者也。”^[23]中书省主持集议、向皇帝奏禀政事，并接受皇帝咨询、进行谏诤封驳，这是中书省的决策职能。中书省发布命令、监督命令执行并亲自处理政务，这是中书省的执行职能。至此决策和执行再次结合起来。有元一代，虽然也曾几次设立尚书省以分中书之权，但中书一省制仍是常态。

6.内阁

明清的宰相制度由三省制转入内阁制，是皇权进一步扩大、相权进一步萎缩的结果。

内阁制源起于大学士制，在唐代就有君主召对翰林院学士以备顾问的先例，学士本为内廷顾问之职。明初曾一度沿袭元中书省的制度，但是在诛杀左丞相胡惟庸之后，朱元璋在洪武十三年(1380年)作出废除宰相制的决定。明太祖废相后，一方面提高六部职权，将相权中的执行权分给六部，另一方面因朱元璋本人独当决策终不堪重负，遂设立内阁，行使相权中的参与决策的职能，前期是四辅臣，后期是内阁大学士，共同参政、议政，备顾问。“内阁之职同于古相，而所不同者，主票拟而身不与其事。”^[24]内阁履行职责的主要方式是票拟，而在实践中内阁的票拟又还受到太监批红的牵制。阁臣只是皇帝的机要秘书，尽管个别内阁辅臣曾经获得类似宰相的权力，如严嵩、张居正等，但内阁大学士始终没有成为真正的宰相。

清代内阁制度沿袭明代，内阁成员称大学士，内阁大学士四人，满、汉各二员，往往兼六部尚书衔。其次，有尚书协办大学士满、汉各一人。内阁的职权是“赞理机务，表率百僚”^[25]。如此，六部尚书都得以入内阁，是决策与执行再度结合起来，六部的职权和地位也进一步提高。

清代又有“军机处”的设置，军机大臣握有部分相权。“军机处”全名是“办理军机事务处”，最初所掌仅限军务，前身是设立于雍正七年的“军机房”，雍正十年改名军机处。此后军机处的权力不断扩大，以至于总揽军国大事，削弱了内阁参政的权力，成为内阁中的内阁，并取代内阁成为相权所在。军机处由军机大臣主持，军机章京办理，有着极为特殊的体制，职官简练，有官无吏。

(二)执行机关

1.百官

《周礼》中有六卿之说，即所谓“天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空”。六卿之中，大体上冢宰相当于相官，而其他五卿则是具体执行之官。虽然《周礼》大致成书于战国时代，但是地下出土物却已经证实了虽然夏、商、周三代的职官并不尽如《周礼》所述，但是在职官类型甚至职官名称上，三代国家机关与《周礼》仍有相当多的吻合之处。

中国早期国家机关基本上按照事务设立，大致可分为主管政治、生产、军事、祭祀礼仪、司法、工程等的机关。夏侯氏官百，夏代主管监察的官员有啬夫，主管生产的官员有主管农业的稷，主管畜牧业的牧正等，主管军事的有六事，主管祭祀礼仪的有官占、太史令、天地之官，主管司法的则有大理，主管宫廷事务的有庖正、车正、御龙氏等。商代的国家官员有“百僚庶尹”^[26]，商代主管生产的有管理农业的小籍臣，管理畜牧业的牧、马亚、牛正、羊司等，管理手工业的有司工，主管军事的有师长、亚、戍、射等，主管祭祀礼仪的有贞人、巫、作册等，主管司法的有士师等，主管公共工程的有司空，主管宫廷事务的有宰、寝、臣等。周代司土(司徒)，主要管理土地，即农官，司工(司空)，主管工程，司马是军事长官，管理军事的还有师氏、虎臣等，司寇、司士是司法官员，史、祝、卜则是祭祀礼仪官员。宰、善夫、守宫、御正等为宫廷事务官。

三代执行机关的特点是官职不分，一个官就是一个机关；此外神人不分，宗教事务与政治事务混杂在一起；最后则是内外不分，王室事务与社会统治交融。

2.九卿

秦、汉的中央国家机关是三公九卿，其中三公或为宰相，或为军事长官，或为最高监察机关，九卿则是具体执行的机关。如果说三代的王家事与国事是混为一体的，那么到封建社会早期，这种现象已经开始改变，但是王室事务与国家事务的区分并不严格，管理宫廷事务的机关与管理国家事务的机关在重要性上没有实质区别，在隶属上也未有差异。

秦时九卿的官名分别为：奉常，掌管宗庙祭祀和国家之礼；郎中令，负责皇帝禁卫；卫尉，负责皇宫守卫；太仆，负责皇帝车马；少府，负责皇帝财政；廷尉，负责司法；典客，负责外交和内部少数民族事务；治粟内史，负责粮食和财政；宗正，负责皇室事务^[27]。所有官职都是围绕王室的需要来设置的。

九卿设置之初是对丞相负责，此后随着相权转归三公，九卿也改为分别对三公负责。

3.六部

六部是取代九卿的执行机关，六部取代九卿是和三省变为宰辅机关同步的。六部的前身是三省中的尚书省的各曹，即尚书省的办事机构。汉成帝时在尚书仆射下设尚书四人分曹任事，“其一曰常侍曹，主丞相、御史、公卿事。其二曰二千石曹，主刺史、郡国事。其三曰民曹，主吏民上书事。其四曰主客曹，主夷狄外国事”^[28]。汉成帝置三公曹，主断狱。东汉光武帝改为六曹，魏晋时曹数进一步增多，形成尚书分领诸曹的格局，隋代改曹为司，六部尚书分辖各司。元废尚书省，六部归于中书省，明罢中书省，六部各自独立。每部有尚书一人，左右侍郎各一人，统有各清吏司。清代各部设满汉尚书各一人。清末官制改革，六部之名废。

吏部掌管全国文职官吏的任免、考课、勋封等事宜；户部掌管全国户口、土地、赋税、钱粮、财政收支等事宜；礼部掌管礼仪、祭祀、科举、学校等事宜；兵部掌管武官选用及军事行政；刑部掌管全国司法行政；工部掌管各项工程、工匠、屯田、水利、交通等事宜。六部取代九卿之后，九卿中的一部分机关还存在，如由“廷尉”转变而来的大理寺，但即使是保留下来的机关，职能也已大为萎缩，在执行机关中的作用也很有限了。六部在建立之初隶属于尚书省，至明废相后，六部地位提高，直接对皇帝负责。

从九卿到六部是非常大的一步改革，宫廷事务逐渐退出政治中心，它直接反映了王室本位到国家本位转变的最后完成。

(三)军事机关

1.军事统帅机关

夏、商、周三代之时，王是武装力量的最高统帅，与后代君主通常只是握有调动军队及任命军事将领的权力的情形不同，三代之王都是直接指挥军队征伐内外敌人的军事力量的统帅，“礼乐征伐自天子出”^[29]。《尚书·甘誓》载，夏王启“大战于甘”，夏王朝历代都有王作为最高统帅，亲帅军队征讨敌对的方国诸侯。同样商王也经常率师亲征，甲骨文中有“王伐”、“王征”的记载。周时王也经常有亲征之举，昭王南巡不返，其实就是昭王率领的军队在征讨南方的过程中全军覆没了。除了亲征，王也可以命将出征或令方伯从事征讨，如周就曾取得商的征伐权，“赐之弓矢斧钺，使西伯得征伐”^[30]。西周时期，一些重要诸侯如齐国也曾经获王命授予专伐权^[31]。夏、商、周三代之后，君主已基本上不再亲自指挥作战，但是君主作为武装力量的最高统帅的地位仍然没有变。君主有权任命军队的所有高级将领，从军队最高指挥如秦汉的太尉、大司马，隋唐的兵部尚书，宋元的枢密使，明清的兵部尚书、都督到下面的各级将军、总兵、都统等均由皇帝任命。

军队将领有决策参与权及战事的指挥权，但是他们的权力受到最高统治者的严格监控。由于军队主要的来源是族兵，战时与平时的领导体制并无区别，因此文武不分是三代之时军事体制的一个特点，所谓出将入相。譬如商代的“作册”这一官职，本来通常是史官一流人物，但在卜辞中也经常领军出征。但那时君主常常亲自统帅军队，军队统率的矛盾尚不突出。官僚制国家建立之后，职官的分化为文武分职创造了条件，而君主集权也使文武分职成为必要。在文武分职之后，军事机关或隶属于行政机关，不隶属的地位也低于行政机关。以文统武成为最高统治者防止军队将领拥兵自重的重要手段。如秦汉时的太尉就是丞相之副，隋唐时兵部只是六部之一，隶属于尚书省，宋元时枢密院是最高军政机关，但是地位低于中书省，清代在兵部之上则有军机处。同时武官的地位下降，武官要受文官节制，历代的兵部尚书都是文职。地方行政官员对驻在地方的中央军有监督检查之权。清代总督和巡抚均是文臣，但是却拥有各省的军事之权，督抚对绿营平时有节制权，战时有征调权。

2.军队的部署与调动

在军队的部署上历代统治者遵循的都是以内制外的原则。以内制外目的在于保证最高统治者对军事力量的绝对控制。

早在奴隶制时代，中央王朝的军事力量就远远强于地方诸侯。各代的王畿都在国家的中央，而地方诸侯则分散于王畿四周，控制面积上，王畿远远大于诸侯国，中央王朝在兵力动员上无疑占有优势。地理位置上，王畿占据着中心位置，地方诸侯相对分散，很难形成集中的力量。军事制度上，中央王朝的军队也有优先的保障，如周的军制就规定天子六军，大国三军，次国二军，小国一军。因此实际上，中央王朝在军事上基本上都可以保持对地方诸侯的控制力，譬如在夏王朝与地方诸侯的战争中，就以中央王朝主动出击的占绝大多数。而到东周时期，当中央王朝不再能保持对地方诸侯的军事优势时，王朝也就面临着衰亡的命运了。

夏、商、周三代以后，由于取消封建而改行郡县制，理论上所有军队都直属于中央王朝，虽然根据军队驻防地点的不同，在形式上尚有中央军、地方军的划分，而地方官员或地方将领虽然有带兵之责却并无用兵之权，发兵仍要听从君命。非但如此，各代王朝还采取了各种措施以内制外，如保持兵员上的绝对优势，宋的禁军数量是全部兵额的一半；向军中派遣监察官员，隋唐有御史监军，明代甚至有太监监军之举。但是在边境地区和非常时期，以内制外就相对难以做到，而这种制约的失效，则往往预示着地方割据的形成。

至于调动军队，从战国开始，就采用玺、符节制度，信陵君窃符救赵就反映了这一史实。秦朝规定凡是调动50人以上参与军事行动就必须持有皇帝的命令^[32]。唐律则规定凡发兵10人、马10匹以上，需要由兵部奉皇帝之命下达敕书、鱼符^[33]。以后各代对调兵权都进行严格控制，明代军队调集有令牌制度，使兵将分离。

3.兵制

夏、商、周三代实行的是族兵制，也可认为是兵、民合一制。宗族成员在战争期间，都有当兵作战的义务。军队的核心是王家与贵族子弟，即“三族”与“多子族”所组成。基干力量是由平民组成的甲士，他们主要从事车战，步兵(徒兵)则由奴隶充当。

战国到秦汉实行征兵制，征兵以郡县为单位，郡守有征发一郡壮丁作战的权力。当时农民既是主要生产力，也是主要的兵源。秦朝兵役和劳役极为繁重：当时全国大约有2000多万人口，而经常被征发服兵役、劳役的就有二三百万人。汉承秦制，当时规定男子20岁就要在官府登记。根据三年耕一年储的原则，从23岁起正式服役，直到56岁止。每人一生要服两次兵役，每次一年。一次在地方上，称“正卒”；一次在边疆或京城，称“戍卒”或“卫士”。

三国时期产生了“世兵制”。“世兵”就是父子世代为兵。这种兵家户籍不属郡县，而由军府管理，称为“士家”或“军户”。世兵的社会地位低下，只有得到放免才能取得平民的身份。为禁止士兵逃亡，颁有“士亡法”。

南北朝后期的北朝到隋唐，出现了府兵制。在全国各地设立军府，寓兵于农。唐初全国共有634个折冲府，府兵归折冲都尉管辖。凡是设府的地方，人民都有充府兵的义务。应征充当府兵的人，平日务农，农闲教练，征发时自备兵器、资粮。服役年龄从20至60岁，这实际上是一种兵农合一的兵役制度。征调服役的人，定期宿卫京师或戍边；战时出征，战事完毕，即“兵散于府，将归于朝”^[34]。

唐代中期，府兵因负担过重而大量逃亡，折冲府名存实亡，府兵制受到严重破坏。为了补充兵员，就采取了招募的办法。募兵制也是宋朝的主要兵制。当时有四种不同军队——禁军、厢兵、蕃兵、乡兵。禁军是皇帝的亲兵，驻守京师，兼备征伐，是北宋的正规军，它来源于全国招募与选自厢兵、乡兵中的健壮兵丁。厢兵是各州募集的地方军，一般不进行军事训练，不能作战，只给地方政府服役。蕃兵是招募西北边疆少数民族，充当国境屯戍守军。乡兵，于招募之外，也有当地征发的，经过训练作为地方防守部队。

元朝在进入中原之前，适用部落兵制。本部落的男子15岁以上、70岁以下全部当兵，下马牧畜，上马攻战。其本族人建立的“蒙古军”与后来吞并各部落建立的“探马赤军”为主力军。进入中原后，签发20岁以上的汉人壮丁建立“汉军”，作为戍守当地的地方军。

明朝推行“卫所制”。军队组织有卫、所两级。一府设所，数府设卫。卫设指挥使，统兵士5 600人。卫下有千户所、百户所。兵士有军籍，世代为军，平时屯田或驻防。遇有战争，朝廷命将，率领调自卫、所的士兵征战。

清朝实行八旗兵制。旗是军政合一的组织，旗民平时为民，战时为兵，因此，旗兵制就是部落兵制。清统一全国后，又以汉人为基础组成了“绿营兵”。兵员时有增减，最多时达到60多万人。清末则有以征兵方式组成的按西式方法训练的“新军”。

(四)监察机关

在奴隶制社会，就已经有了专事监察的官员，如夏之吏啬夫^[35]，但是监察制度正式产生是在战国至秦。自秦至清，传统中国的专职监察机关是御史台。御史在战国末至秦初是掌书记之官，《云梦秦简》之《尉杂律》记载，“岁雠辟律于御史”，御史是掌管法律典籍的官员。战国时秦、齐、赵、魏、韩等国都设有御史之职，以后御史逐渐由文书之职发展为监察之职。在战争中御史负责监督将士的作战情况，御史派遣部属巡行全国各地，此外还产生了御史监郡的制度。事实上后代监察机关行使职能的几种方式在此时都已现出雏形，即巡察方式、一对一监督的方式等。

到秦汉时期，监察制度正式形成，国家建立了专门的系统的监察机关，即以御史大夫为核心的监察机构。同时以丞相为首下至郡守、县令长的行政系统也负有一定的监察职能。御史大夫之下有御史中丞、侍御史、监御史等属官，御史中丞又称中执法，在殿中兰台，外督部刺史，内镇侍御史，受公卿奏事，举劾按章，具体掌握监察权力。御史中丞到汉哀帝时成为最高监察官，同时御史大夫寺扩大为御史台。在朝会时，御史中丞与尚书令、司隶校尉同享专席独坐的殊荣，号称“三独坐”。侍御史由御史中丞领导，监察百官。监御史则是派到郡国和军队的御史，监御史没有固定的监察区，后来被有固定监察区的刺史取代，并在后代成为向地方派遣监察官员的通行方式。汉武帝时期，分全国为13州部，每州部设部刺史一员监察地方。刺史以“六条问事”：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强欺凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则加罚，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苛阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货贿，割损正令。”^[36]13州部以外，负责京师及其周围各郡的监察官称“司隶校尉”，其职权与御史中丞相当。

隋唐改御史中丞为御史大夫，御史台分为三院：台院设侍御史掌纠弹百官，监督国家库府出纳，并参与大理寺审判和审理由皇帝制敕交办的案件。其中以资历深者一人知台内杂事，称为杂端，权力最大。殿院设殿中侍御史掌纠弹百官在宫殿内违法失礼之事，及其他朝会、郊祀的仪式礼仪等，维护皇帝的威仪和尊严，并负责巡视京城检举不法，同时也参与监督库府出纳。察院设监察御史若干人，掌监察地方官员，巡按郡县，纠视刑狱，监决囚徒。监察御史奉敕出使巡察诸道，则称巡按使。唐代御史以“六条”巡查州县：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异数，藏器晦迹，应时用着；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”^[37]御史可以“风闻言事”。唐代还设立了谏官组织，包括左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗等，分属中书、门下二省。谏官的任务是规谏皇帝。

宋、元基本上沿袭隋唐之制，略有变化。宋代御史由皇帝亲选，并且规定凡是宰相荐举任官的人以及宰相的亲戚都不得担任御史，同时规定必须三任县令方可担任御史。元代监察制度的重大发展是行御史台的设立。行御史台作为中央御史台的派出机关统领其下的肃政廉访司。全国分为22道，每道设肃政廉访使，专门监督地方。

明初将御史台改称都察院，合并了唐宋以来的三院，一直行用至清末。都察院“主纠察内外百司之官”。都察院长官为都御史，其下设有各道监察御史，负责监察地方。明代废谏官，设立六科给事中。清代将对口监察六部的六科给事中并入都察院，科道合一。清末地方督抚都带都察院副都御史之衔，有监察职能。

御史台的职责极其繁多，其中最重要的有两项：一是弹劾百官。御史可以据风闻弹事，弹劾不必先禀告长官，也可弹劾台内长官和同僚。二是推鞫刑狱。有的案件由当事人自赴朝堂申诉，由中书舍人、给事中及侍御史受理，称为三司受事；也有投牒匦中，由侍御史监督处理，称为理匦；更多的是奉敕推鞫。遇有重大疑难及特殊案件时，与常设司法机关共同组成特别审判组织，参与司法审判。

御史台(都察院)是专门的监察机关，但是也受其他机关的监察，如按唐制，御史监察百官，本身却要受尚书左右丞监察，纠弹不当要受劾治。当然在御史台权力膨胀时期，左右丞很少能执行这种监察权力。此外御史监察尚有一个监察责任的问题，在允许风闻弹事的时期，御史基本上不用承担举劾不实的职责，但是多数时候，御史也要承担一定的监察责任。