灾害救助制度

一、灾害救助制度

(一)灾害救助的概念

我国是个自然灾害频发的国家。洪涝、干旱、台风、雷电、沙尘暴、地震、泥石流、滑坡等自然灾害都有发生。根据相关统计，1990年至2009年20年间，我国平均每年因各类自然灾害造成约3.9亿人次受灾，倒塌房屋300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失达2300多亿元。中央每年安排自然灾害救助资金专门用于受灾群众紧急转移安置、因灾倒塌民房恢复重建、冬春救助以及临时生活救助，平均每年救助6000万到8000万人次。

灾害救助，简称救灾，是指为了让灾民摆脱生存危机，国家或社会对灾民进行抢救和援助，在衣、食、住、医等基本生活资料方面给予其最低生活水平的保障，从政策、资金、物质、技术、信息等方面给予扶持，以使灾区的生产、生活尽快恢复正常的一项社会救助制度。

(二)灾害救助立法

在长期与自然灾害作斗争的过程中，我国已形成了自己的自然灾害救助制度。为顺利开展自然灾害救助工作，保护受灾群众的利益，发挥自然灾害社会救助制度的作用，我国先后制定了一系列与自然灾害社会救助有关的法规和规章。如1997年12月制定了《防震减灾法》，该法在第33～35条中较为具体地规定了对地震灾区及灾民的救助，2000年出台的《救灾捐赠管理暂行办法》，使捐助行为步入规范化轨道。2006年《国家突发公共事件总体以应急预案》和2007年《突发事件应对法》规范了包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。但涉及保障受灾人员生存权益和基本生活权益的专门法规一直没有制定，灾害救助工作仍处于无法可依的被动局面。2010年6月国务院出台了《自然灾害救助条例》，对自然灾害灾前的预防、准备，灾中的应急救援和过渡性安置，以及灾后的恢复与重建等，都做了明确规定，从而使得自然灾害救助工作有法可依。

(三)灾害救助的内容

1.救助管理体制

《自然灾害救助条例》第3条对灾害救助的管理体制作了如下规定:

自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制，国家减灾委员会负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展重大自然灾害救助活动，县级以上地方人民政府或者自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作;县级以上人民政府民政部门负责自然灾害救助工作，县级以上人民政府有关部门按照各自职责做好自然灾害救助相关工作;村委会、居委会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助政府开展自然灾害救助工作。

2.救助准备

根据《自然灾害救助条例》第8条至第12条的规定，救助准备工作主要包括:

(1)县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据自然灾害风险调查情况，制定自然灾害救助应急预案;

(2)县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，并为自然灾害救助工作提供交通、通信等装备;

(3)国家建立自然灾害救助物资储备制度，设区的市级以上人民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当设立自然灾害救助物资储备库;

(4)县级以上地方人民政府应当统筹规划设立并公告自然灾害应急避难场所;

(5)县级以上地方人民政府应当加强包括灾害信息员队伍在内的自然灾害救助队伍建设和业务培训。

3.应急救助

根据《自然灾害救助条例》第13条至第17条的规定，应急救助措施主要包括:

(1)县级以上人民政府或者自然灾害救助应急综合协调机构应当根据自然灾害预警预报启动预警响应，及时向社会发布避险警告，开放应急避难场所，组织避险转移，做好基本生活的救助准备;

(2)灾害发生并达到应急预案启动条件的，县级以上人民政府或者自然灾害救助应急综合协调机构应当及时启动应急响应，紧急转移安置受灾人员，紧急调拨资金和物资，及时向受灾人员提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助，抚慰受灾人员，处理遇难人员善后事宜，组织开展自救互救，织织救助捐赠。

4.受灾人员的基本生活保障

《自然灾害救助条例》第18条至第21条对受灾人员的基本生活保障作了规定，主要体现在以下几个方面:

(1)受灾地区人民政府应当在确保安全的前提下，对受灾人员进行过渡性安置;

(2)受灾地区人民政府及其有关部门应当组织重建或者修缮损毁的居民住房;

(3)在受灾的当年冬季和次年春季，受灾地区人民政府应当为受灾人员提供基本生活救助。

5.救助款物的监管

《自然灾害救助条例》第22条至第28条对救助款物的监管作了规定，主要包括:

(1)县级以上人民政府财政部门、民政部门负责救助资金的分配、管理并监督使用情况，民政部门负责调拨、分配、管理救助物资;

(2)救助款物应当专款(物)专用、无偿使用，专项用于灾民紧急转移安置，灾民基本生活救助，医疗救助，教育、医疗等公共服务设施和住房的恢复重建，遇难人员家属抚慰以及救助物资的采购、储存和运输等项支出;

(3)受灾地区人民政府民政、财政等部门和有关社会组织以及村委会、居委会应当向社会公开所接受的救助款物的来源、数量及其使用情况;

(4)各级人民政府应当建立健全监督检查制度，及时受理投诉和举报，监察机关、审计机关应当依法加强对救助款物管理使用情况的监督检查。