事业单位人事制度改革基本问题

第一节　事业单位人事制度改革基本问题

一、事业单位的界定

事业单位是中国使用的一个比较特殊的概念，在英文中没有严格对应的词汇，《布莱克法律词典》中相近的表述有public service，public service corporation，public utility。⁽¹⁾《元照英美法律词典》近似的表达有public institution，指依法成立或由政府设立的(救济院、慈善机构、医院、学校等)公共机构；⁽²⁾public service，公用事业，指政府为一般公众的便利和利益而提供和促成的服务和设施⁽³⁾；public service company/corporation，public utility，公用事业公司，指私人所有但由政府管理的公司，向用户供应水、电、煤气等，其价格由政府核定，也包括广播公司⁽⁴⁾。法国称为公立公益行政机构，其职能是分担中央行政机关和地方行政机关某些项目的具体业务。它是指某个(国家或地方的)行政单位或某个其他公立公益机构领导下经营某种专业公益的法人单位。在法国，公立公益行政机构有：信托局、国家科学研究院、国家科学研究中心、国家行政学院、大学、学院、公立中学、国家储蓄银行、社会救济局、工商业联合会、农会等。⁽⁵⁾

关于事业单位的概念，理论界和立法上有不同的表述。

(一)理论界的观点

黄恒学认为，事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入，所需经费由国库支出，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织。⁽⁶⁾

王鸿认为，事业单位以实现社会公共利益为目的，是由国家机构或其他组织利用国有资产而依法设立的从事社会公共服务活动的组织。事业单位必须具备以实现社会公共利益为目的，从事社会公共服务活动，依法设立的特点⁽⁷⁾。这实际上对现有规定的复述。

李国光认为，事业单位是指从事社会各项事业，拥有独立经费或财产的各种社会组织，如各级各类公立学校、科研机构、公立医院、新闻出版单位、博物馆等。⁽⁸⁾

黄锡生、刘丹认为，事业单位性质上归属于我国的公共事业组织。所谓公共事业组织，从管理学的角度看，就是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力部门授权，负有公共责任，以提供非营利性的公共服务，包括管理公共事务，以供给公共产品为基本职能。公共事业组织分为事业单位、社会团体和民办非企业单位，其中社会团体和民办非企业单位又合称民间组织。可将公共事业组织定义为依照一定规则(或有关政策、法律、法规)，以独立、公正为原则，凭借其特有功能为社会提供各种服务的组织。⁽⁹⁾从中国事业单位的现状出发，对事业单位较为确切的定义应该为：依法设立的面向全社会直接为国民经济和社会生活各方面提供具体的业务性服务，并且不以为国家积累资金为主要目的的社会组织机构。⁽¹⁰⁾

刘建军认为，事业单位是指受行政机关领导的以为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、卫生等需要为其主要任务，而不以创造利润为直接目的，其所需经费由国家预算直接拨款的独立机构。⁽¹¹⁾

徐颂陶认为，事业单位，顾名思义是从事公共公益性事业或为党政机关工作提供咨询、服务，由国家财政支持的单位。这是事业单位的基本性质和基本职能，也是其与党政机关和企业单位的根本区别所在。⁽¹²⁾

李鸥认为，事业单位同时应当具备以下几个条件：由各级政府出资设立；承担政府交付的具体任务，经费由财政拨付；没有自身的经济利益，只为社会提供公共产品；要体现政府最初设立事业单位时的动机，强化其社会公益的职能、政府资金供给的预算机制。⁽¹³⁾根据这些条件，可以将事业单位定义为：在党政机关、人民团体之外，不以营利为目的，由各级政府依法成立的，从事政府交付的教育、科学、文化、卫生、体育等社会公益事业活动，且资金补偿主要由政府负责的组织。⁽¹⁴⁾

(二)立法上的变化

从立法层面看，事业单位的内涵是不断完善的。

1955年7月，全国人大常委会《关于1954年国家结算和1955年国家预算的报告》中，首次使用了事业单位的概念。事业单位主要指：受国家机关领导、不实行经济核算的部门或单位，其经费由国库支出，如学校、医院、研究所等。1963年7月22日，《国务院关于编制管理的暂行办法》发布。其中，将教育、卫生等事业单位表述为：为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。⁽¹⁵⁾这两种界定都是从经费使用的角度出发，并不能真正解释事业单位的内涵。

1984年全国编制工作会议召开，在《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法(讨论稿)》中，事业单位被表述为：凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、社会福利等项活动服务，不以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业单位编制。⁽¹⁶⁾与前两种界定方法相比，该表述揭示了事业单位存在的直接目的。

1998年10月25日，国务院发布施行《事业单位登记管理暂行条例》(以下简称《条例》)，标志着我国有了专门的对事业单位进行规范的行政法规。该条例第2条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第4条在《条例》第2条的基础上作了列举，将27类服务组织纳入事业单位之中。此种定义阐明了事业单位的创设目的、资金来源及活动范围。但是，这些定义在中国目前市场经济条件下，依然存在不足之处，必须从编制、经费来源、设立目的、活动范围以及管理机构等多种因素来考虑。没有明确的概念，将不利于我们目前正在进行的事业单位人事制度改革。

1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》第10条第2款规定，本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。其第3条对公益事业又作了解释：本法所称公益事业是指非营利的下列事项：(1)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；(2)教育、科学、文化、卫生、体育事业；(3)环境保护、社会公共设施建设；(4)促进社会发展与进步的其他社会公共和福利事业。

(三)总结

无论是从理论上还是从立法层面上看，关于事业单位的定义，存在很大的差异。在界定事业单位时，要准确把握其内涵，必须考虑事业单位设立的目的或者说初衷、职能或者任务、经费来源和组织管理等因素。事业单位本身既不同于国家机关，也不同于企业，还区别于民间组织，承担着行政机关与企业不能承担的职能，因此，在定义事业单位时，必须抓住其本质特点——公益性事业，再辅之以非营利性等特点。基于此，本人认为，事业单位是指从事社会公益事业，不以营利为目的的由国家举办的公共服务性组织。

事业单位的特点为：

第一，从事社会公益事业，提供公共服务。政府机构也提供公共产品，从事公共服务，但政府机构一般是从事决策与社会管理，是国家权力机构的执行机构。事业单位不应该是权力机构，它只是接受政府部门的委托从事公共服务，承担政府不能够承担的职能，如教育、科研、卫生防疫、文化体育等。

第二，非营利性。这是事业单位不同于企业的地方。

第三，由政府出资举办。因为事业单位从事的是公益性事业，提供的是社会公共服务，属于社会基础性的或带有普遍性的行业或者设施，涉及社会大众公共利益，只能由国家出资。通过国家出资，让社会成员平等地享受这些具有社会福利性的公共产品。如果引入民间资本，资本的逐利性决定了不可能让社会所有成员平等地享受这些服务。

第四，事业单位的员工主体主要为专业技术人员，他们是某一行业或业务领域的专家、学者，如教师、工程师、医生、艺术家等。员工具有较大的自由度，管理松散。⁽¹⁷⁾

第五，提供的公共产品具有非物质性特点。因为事业单位从事的是社会公益性事业，提供的是公共服务，对于其产品质量的衡量，往往很难有具体的评判指标。

第六，事业单位涉及的领域非常宽泛、职能复杂。正因为如此，事业单位改革的难度相当大。

二、事业单位实施聘用制人员的界定

《劳动合同法》第96条规定，事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。这里的“实行聘用制工作人员”的范围到底指哪些呢？《劳动合同法实施条例》并未规定。有学者指出，按照《劳动合同法》第2条第2款和第96条的规定，结合《公务员法》的相关内容，事业单位中用人关系的法律适用明确分为四类：

一是纳入国家人事行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，属于依照或参照公务员管理的人事关系，适用《公务员法》或相关人事管理制度。

二是实行企业化管理的事业单位中的用人关系，纳入劳动关系的范畴，适用《劳动合同法》。

三是近年来在人事制度改革中实行聘用制的工作人员，按照《劳动合同法》第96条规定，他们与所在单位订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，适用《劳动合同法》。

四是工勤人员的劳动关系，适用《劳动合同法》。⁽¹⁸⁾

不过，近年来在人事制度改革中实行聘用制的工作人员具体指什么，并无解释。目前要解决这个问题，具体可参考的依据是2002年人事部发布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(简称《意见》)及《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》(2003年国人部发61号)。根据这两个文件，事业单位中实行聘用制人员的范围是：事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行人员聘用制度。⁽¹⁹⁾事业单位(含实行企业化管理的事业单位)除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外都要逐步试行人员聘用制度；试行人员聘用制度的事业单位中，原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单位的职工，包括工勤人员都要实行聘用制度；事业单位的党群组织专职工作人员，在已与单位明确了聘用关系的人员范围内，按照各自章程或法律规定产生、任用。⁽²⁰⁾

综合上述规定，实行聘用制的工作人员指除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的人员外的事业单位中的所有工作人员，包括原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单位的职工，也包括工勤人员。

这里有一个关于工勤人员聘用规定的问题。《劳动法》第2条第2款及《劳动合同法》第2条第2款，均将事业单位和与之建立劳动合同关系的劳动者纳入《劳动法》和《劳动合同法》的适用范围。按照劳动部1995年《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第1条第3项的规定，事业单位的工勤人员应与所在单位签订劳动合同，建立劳动合同关系。如果按照《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》的规定，“实行聘用制的工作人员”包括了工勤人员，岂不是与《劳动法》、《劳动合同法》第2条之规定相冲突？实行劳动合同制也好，实行聘用制也好，目的是改变传统的固定的用工僵化制度，形成能进能出的合理的人才流动制度。既然工勤人员已经纳入劳动合同制范畴，那么《劳动合同法》第96条规定的“实行聘用制的工作人员”应当不包括工勤人员，仅仅限于管理岗位与技术岗位的工作人员为妥。

三、中国事业单位改革的历程

中国的事业单位主要是新中国成立以后为了适应经济社会发展和人民需要逐步建立和发展起来的。根据国家发改委总课题组提供的数字，2002年，中国的事业单位大约有100万个，职工总数接近3000万人，占公共部门就业人数的41％，占全国劳动力总量的4％。中国的经济资源有相当大一部分投入了事业单位，其中包括60％受过良好教育的专业技术人员、大量的国有土地、大约2/3非经营性国有资产，以及各级政府综合预算经常性开支的1/3。⁽²¹⁾2004年我国有事业单位130多万个，其中独立核算事业单位95.2万个，纳入政府事业单位编制的人员近3000万人，各项事业经费支出占国家财政支出的30％以上。⁽²²⁾

事业单位大体上有25种行业类别，包括教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、勘察设计、勘探、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、物资仓储、城市公用、社会福利、经济监督、机关后勤及其他。这些事业单位可以分为三类：

一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动。

二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。

三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。⁽²³⁾

中国事业单位管理体制改革，是继经济体制改革、政治体制改革之后的第三次大的改革，是难度最大、最复杂也是最艰巨的一次改革，既无经验可借鉴，也无成熟的理论与制度作指导。因此，改革的历程也是漫长的。

改革开放30多年来，中国的事业单位改革大体经历了三个阶段。⁽²⁴⁾第一阶段，从党的十一届三中全会到1987年，是事业单位机构和人事制度改革的探索阶段。在此期间，《关于经济体制改革的决定》、《关于科技体制改革的决定》和《关于教育体制改革的决定》出台，理顺了高等教育和基础教育体制，调整了高等院校和科研机构设置；同时进行机关后勤社会化的试点；恢复了职称评审工作，开始推行专业技术职务聘任制；适当下放事业单位组织人事管理权限，开展了事业单位工资制度改革等。⁽²⁵⁾

第二阶段，从1987年党的十三大到1992年党的十四大，是事业单位机构和人事制度拓宽范围、深入发展阶段。党的十三大提出了我国干部人事制度改革的总体构想，即改革集中管理现状，建立科学的分类管理体制，改变用党政干部的单一模式管理所有人的现状；提出事业单位自主经营、自主管理的原则和建立分类人事管理制度的要求。这一阶段改革的主要内容有：下放权力，扩大事业单位管理自主权，同时对国家机关所属事业单位进行了清理、整顿，并实行归口管理；对各类人员实行分类管理，进行工资分配制度改革，并建立了政府特殊津贴制度；人才市场作为新生事物开始自下而上涌现，1992年颁布的《全国人才市场管理条例》是发展和规范我国人才市场的第一个国家行政法规；进行了管理人员和专业技术人员辞职辞退制度的试点；进一步推行专业技术职务聘任制。⁽²⁶⁾

第三阶段是1992年党的十四大以来，事业单位改革开始探索建立与社会主义市场经济体制相适应的新体制。这一阶段制定了具体改革方案，开始了全员聘用合同制，管理人员职员制，建立固定岗位与流动岗位相结合、职务工资与课题工资相结合的分配制度改革试点。有些地方还进行了事业单位投融资体制改革试点，为事业单位改革注入活力。⁽²⁷⁾

事业单位人事制度改革的主要内容包括：

(1)全面推行聘用制度；

(2)建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度；

(3)建立形式多样、自主灵活的分配激励机制；

(4)健全符合事业单位特点的人事监督制度。⁽²⁸⁾

事业单位改革到现阶段，虽然取得了一些成绩，但是，还有些问题亟待解决：

(1)事业单位的含义及其社会职能的定位；

(2)中央与地方各级政府应该承办的事业及财权划分；

(3)事业单位的收费制度及资金收付的监督；

(4)事业单位服务质量的社会监督体系与问责制度。⁽²⁹⁾

这些问题如果不解决或者解决不好，将影响到事业单位改革的成败。

(一)关于事业单位的定位问题——提供公共产品、准公共产品

公共产品是西方学者普遍公认的界定国家公共财政支出范围的标准。公共产品的显著特点是“非排他性”与“非竞争性”。这就与私人产品相区别：公共产品的生产成本很高，又为许多人同时享用，甚至反复消费，利用效率高于私人产品。这就决定了公共产品不能由私人经营，只能由公共机构来经营管理。据此凡是具有上述特征的所谓“公共产品”均应由政府出钱提供。

公共产品分为纯公共产品与准公共产品。

所谓纯公共产品，指这样一种物品，把它提供给每一个新增加的消费者的边际成本严格为零，而要阻止其他人的消费是不可能的，如国防、生活治安、环境保护、基础科学研究、外交、民政、立法、司法、行政管理等。⁽³⁰⁾纯公共产品绝大部分应当由政府部门直接提供，少部分才由事业单位提供，如基础教育、基础科学研究等。

所谓准公共产品，指介于纯公共产品和私人产品之间的一种物品，把它提供给每一个新增的消费者的边际成本不为零，但相对较低，或者要阻止他们消费的相对成本较高。准公共产品具有非排他性与非竞争性消费的不充分性和外部性的显著特点，如公路、桥梁等公共工程以及义务教育等。由于某些准公共产品的实际消费过程具有私人产品的性质，政府如果免费提供或者收费过低，人们可能会过度消费这些产品，造成拥挤现象，使这部分产品的边际成本加大，如高等教育、医疗保健等。拥挤性是准公共产品的主要特点。针对这一特点，各国政府对准公共产品采取适当收费的方法，力求保持全社会对准公共产品的适度消费。⁽³¹⁾如果准公共产品完全由市场提供，就会产生消费不足问题，因此，政府必须通过事业单位提供或管理准公共产品。⁽³²⁾

事业单位是受政府之托，提供具体公共产品的行为主体，其组织行为直接反映了政府的价值观念和执政意图。所以事业单位改革的目标是将之构建成为与社会经济发展相适应、有效地为社会提供公共产品的政府公益部门，这是事业单位存在的唯一价值指向。⁽³³⁾因此，事业单位应该定位在提供“公共产品”上，属于“公立”“公益”机构。按照这一定位，我国目前庞大臃肿的事业单位队伍，应当进行重新整合、调整。凡是具有行政管理职能的划归行政部门；凡是具有经营性质，以营利为目的的自负盈亏的单位划归为企业；凡是不以营利为目的民办非企业单位划归为非营利组织；剩下的就是纯事业单位了，应当按照公立公益来整合，以实现政府对社会治理的意图。⁽³⁴⁾

(二)事业单位投资主体多元化问题⁽³⁵⁾

事业单位改革过程中，鉴于庞大的事业单位队伍、庞大的经费支出，不少人主张对事业单位应当放宽市场准入，引导民间资本介入。甚至有些人认为事业单位改革就是政府甩包袱的举措。我们认为，依据事业单位的性质，其是为社会供给公共产品、提供公共服务的组织，必须由政府举办，否则，一旦开放就会引入竞争机制，有竞争必然产生不良竞争问题，将影响到公共产品的质量，最终影响到社会大众的公共需求。目前我国事业单位改革的首要任务是对事业单位正确定性分类，对现有事业单位整合，实现事业单位与行政机构的剥离、事业单位与企业组织的剥离、事业单位同非企业单位(民办非企业单位)的剥离，组建真正意义上的事业单位——公益公立事业单位。