国家和政府的继承

第五节　国家和政府的继承

一个新国家或新政府出现后，不仅面临国家承认或政府承认问题，而且还会产生如何处理前国家或前政府的国际权利与义务这一问题，即国家和政府的继承问题。

一、概述

国际法上的继承是指由于某种法律事实的出现，国际法上的权利和义务由一个承受者转移给另一个承受者所发生的法律关系。在国际法上，继承法律关系的主体，即继承者和被继承者主要是国家或政府，还可能是国际组织；继承的对象是国际法上的权利和义务；发生继承的原因是由于某种法律事实的出现，这种法律事实或者由国际条约明文规定，或者由国际实践所认可，包括国家领土的变更、国际组织的变更和政府的变更。

根据参加继承关系的主体不同，国际法上的继承可分为国家继承、政府继承和国际组织的继承。不同类型的继承，其发生的原因和适用的规则也有所不同。

二、国家继承

(一)国家继承的概念和特征

国家继承是指一国由于丧失其国际法律人格或一部分领土而引起的该国国际法上的权利和义务被别国所取代的法律关系。在一国完全丧失其国际法律人格时会引发全面的国家继承；当一国国际法律人格仍然存在，只是丧失一部分领土时则仅就与所丧失领土有关的国际法权利和义务发生部分的继承。根据该定义我们可以总结出国家继承的几方面特征：

(1)国家继承的主体是国家。权利和义务被他国所取代的国家称为被继承国，取代别国权利和义务的国家称为继承国。

(2)引起国家继承的原因主要是领土变更。国家领土变更的情况除了上节所述的独立、合并、分立和分离外，还有割让，即一国领土的一部分移交给另一国。除割让外，独立、合并、分立和分离都会引起新国家的出现，新国家和前国家之间自然会出现国家继承问题，而割让则是在割让国与被割让国之间发生权利和义务的移转。

(3)国家继承的对象是与变更的领土有关的国际法上特定的权利和义务，而不是国家的基本权利和义务。实践中这些特定的权利和义务是从国家基本权利和义务派生出来的，主要是涉及条约、国家财产等事项的具体的权利和义务，并且与所涉领土有关联。国家的基本权利和义务是国家固有的，并不发生继承问题；而任何与国际法相抵触的权利和义务，也不在国家继承范围内。

(二)国家继承的主要内容

关于国家继承的原则和规则，主要反映在1978年《关于国家在条约方面的继承的维也纳公约》和1983年《关于国家对国家财产、档案和债务的继承的维也纳公约》两个国际公约中。根据这两个国际公约的规定，国家继承主要包括条约的继承、国家财产的继承、国家债务的继承和国家档案的继承四个方面。

1.条约的继承

条约的继承是指继承国对被继承国有效条约所规定的权利和义务的继承。实质上就是在发生国家继承的情况下，被继承国的条约对继承国是否有效的问题。按照国际法，与国际法主体资格相关联的条约，如参加某一国际组织的条约，是随着被继承国的消灭而消灭的；政治性的条约，如同盟条约、友好条约、共同防御条约等，又被称为“人身条约”，由于情势变迁，一般不继承；处理与所涉领土有关事务的所谓“非人身条约”，如有关边界条约，有关河流使用、水利灌溉、铁路交通等方面的条约，一般是继承的；有关中立化或非军事区的条约，一般应予继承。

根据1978年《关于国家在条约方面的继承的维也纳公约》，实践中常见的条约继承情况主要适用以下规则：

(1)部分领土变更情况下的条约继承。当一国领土的一部分成为另一国领土的一部分时，在国家继承所涉领土内，被继承国的条约失效，继承国的条约生效。

(2)国家合并情况下的条约继承。当两个或两个以上的国家合并为一个国家时，对其中任何一个国家有效的条约，继续对原来适用该条约的那部分领土有效，除另有协议外，并不适用于合并后的全部领土。

(3)国家分离或分立情况下的条约继承。一国的一部分或几部分领土分离或分立而组成一个或一个以上国家时，不论母国——被继承国是否存在，除非另有协议，原来对被继承国全部领土有效的条约，应继续对其所有继承国有效；原来仅对部分领土有效的条约，仅对与该部分领土有关的继承国有效；被继承国如果继续存在，对被继承国有效的任何条约，继续对该国的其余领土有效，除非该条约只与被继承的领土有关。

(4)新独立国家的条约继承。新独立国家，尤其是那些从宗主国获得政治独立的殖民地国家对于前国家所签订的条约，没有维持其效力的义务，有权决定是否继承，当然也有权拒绝继承，这种新独立国家原则上拒绝承担前国家任何条约义务之“从头开始”的主张，被称之为“白板主义”或“白板规则”(Clean Slate Doctrine)。

2.国家财产的继承

国家财产的继承是指继承国对被继承国的国家财产的继承。这里的“国家财产”是指国家继承发生时，按照被继承国国内法为该国所拥有的财产、权利和利益。

按照国际法，被转属的国家财产与领土之间应有关联，并且将国家财产区分为动产和不动产分别适用两项不同的原则：位于国家继承所涉领土内的被继承国的不动产一般随领土的转移而转移给继承国；位于国家继承所涉领土内的被继承国的动产则按照“所涉领土的实际生存原则”来处理，也就是依该动产是否与国家继承所涉领土活动有关为依据，与所涉领土活动相关的动产，不论其位于所涉领土之内或之外，都应转属继承国；而与所涉领土活动无关的动产，即便其位于所涉领土之内，继承国也不能自动接受该动产。

将上述原则适用于不同类型的国家财产继承时，主要有以下几种典型情况：

(1)一国将一部分领土移交另一国时，应按被继承国与继承国之间的协议解决。如无协议，则位于所涉领土内被继承国的不动产以及与所涉领土活动相关的动产，均应转属继承国。

(2)两个或两个以上国家合并成一个新国家时，被继承国的国家财产，包括动产和不动产均应转属继承国。

(3)一国领土的一部分或几部分分离组成一个新国家，或一国解体分立为两个或两个以上新国家时，其继承的规则为：除另有协议外，位于继承国领土内的被继承国的不动产应转属继承国；与继承所涉领土的活动有关的被继承国的动产，也应转属相应的继承国；位于被继承国领土外的被继承国的不动产和上述以外的被继承国的动产均应按照公平的比例转属各继承国。

(4)继承国为新独立国家时，原则上依财产继承的两项原则处理，但应充分考虑作为继承国的新独立国家与被继承国(原宗主国或殖民国)之间关系的特殊情况。新独立国家关于财产继承的规则是：原属继承所涉领土所有，而在附属地期间成为被继承国的动产，应转属新独立国家；与所涉领土的活动有关的被继承国的动产，应转属新独立国家；不属于原所涉领土所有或与所涉领土活动无关的被继承国的动产，如果新独立国家的人民对创造财产曾作出贡献，应依所作出的贡献，按比例转属新独立国家；如果被继承国与新独立国家之间另订协定，则这种协定不应违反国际法基本原则。

3.国家债务的继承

国家债务的继承是指继承国对被继承国债务的继承。这里的国家债务是指国家继承发生时，被继承国对他国、国际组织或任何其他国际法主体所负的财政义务，国家对外国企业或私人所承担的债务则不在国家债务继承的范围内。就国家继承而言，国家债务可分为两类：一类是以国家名义所借并用于全国的债务，称为“国债”；另一类是以国家名义所借但用于国家领土某一部分的债务，称为“地方性债务”。而由地方当局所借并用于该地区的债务，称为“地方债务”，则不属于国家债务的范围。

至于“恶债”，也不属于国家继承的范围。所谓“恶债”，是指违背国际法基本原则或者具有与国家及其人民根本利益相违背的用途的债务，如战争债务等。从形式上看，“恶债”似乎是国债，但其用途不正当，并且违反国际法基本原则，“恶债不予继承”已经成为一项公认的国际法原则，因此不在国家继承范围之列。所以，可以成为国家继承对象的只有国家以国家名义向外国国家、国际组织或其他国际法主体所负的合法国债与地方性债务。

在实践中，国家债务的继承因国家领土变更的情况不同而适用不同的规则：

(1)一国部分领土移交给另一国时，被继承国的国家债务转属继承国的问题应按照它们之间的协议解决，如无协议，被继承国的国家债务应按公平的比例转属继承国。

(2)两个或两个以上的国家合并成一个国家时，债务随财产一并转移，被继承国的国家债务应转属继承国。

(3)一国领土的一部分或几部分分离组成一个或几个新国家，或一国解体分裂为两个或两个以上新国家时，除另有协议外，被继承国的国家债务应按公平的比例转属继承国。

(4)新独立国家的债务继承，其实就是新独立国家是否承担前宗主国或殖民国家的债务问题。被继承国的国家债务，原则上不应转属新国家。但并不排除有关双方依协议解决，但此种协议不应违反国际法基本原则，也不应损害新独立国家的经济发展。

4.国家档案的继承

国家档案(State Archives)的继承是指继承国对被继承国国家档案权利的继承。国家继承中的国家档案是指国家继承发生时，按照被继承国国内法属于被继承国所有并由被继承国作为国家档案收藏的一切文件，不包括第三国在被继承国内的档案。关于国家档案继承方面的国际法规则，除了联合国大会于1983年在维也纳通过的《关于国家对国家财产、档案和债务继承的公约》外，还包括联合国教科文组织于1954年在海牙通过的《关于发生武装冲突时保护文化财产的公约》以及1970年在巴黎通过的《关于采取措施禁止并防止文化财产非法进出口和所有权非法转让公约》等。国家对国家档案继承的一般规则是，除新独立国家作为继承国这一特殊情况外，其余各种类型的国家继承，首先由继承国与被继承国通过订立国际协议的方式来解决国家档案的转属，如无协议，则按国家档案与所涉领土之“关联原则”来确定档案的转属。值得注意的是，由于档案的不可分割性，继承时应保持档案的完整，但其他继承国有复制权。

三、政府继承

政府继承是指因革命或政变导致政权更迭，旧政府在国际法上的权利和义务转移给新政府。与国家继承不同，政府继承主要有以下几方面特征：(1)政府继承发生的原因是由于革命或政变导致的政权更迭；而国家继承则是由于国家领土变更的事实而引起。(2)政府继承发生在同一国际法主体内部的新旧两个政府之间；而国家继承则发生在不同的国际法主体之间。(3)政府继承一般是全面继承。这里所说的“全面继承”，是指凡是符合国际法的权利和义务，均应由新政府完全予以接受，而非新政府无条件地继承旧政府的一切权利和义务；而国家继承则因领土变更的情况不同，有全面继承和部分继承之分。

同政府承认一样，并非一切政权更迭都引起政府继承，按照宪法程序而进行的政权更迭，一般不发生政府继承。只有因革命或政变而导致的政权更迭，并且新政权在本质上不同于旧政权时，才发生政府继承问题。从理论上说，政府变更并不影响国家作为国际法主体的地位，但是当新政权在本质上根本不同时，必然会引发政府继承问题，即新政府如何对待旧政府在国际法上的权利和义务的问题。

政府继承的基本规则为：新政府对于一切不平等的、掠夺性以及与新政府所代表的国家利益根本对立的条约不应继承；新政府可无条件废除一切恶债；除此之外，新政府应继承其他条约以及一切财产。1949年，中华人民共和国的成立就为政府继承提供了一个典型的例子。

四、国际组织的继承

国际组织的继承是指一个国际组织由于解体或合并，其在国际法上的权利和义务通过协议转移给另一国际组织所发生的法律关系。国际组织的继承应与国际组织成员资格的继承相区别，后者往往是由国际组织的章程来规定具体的继承规则。

由于各个国际组织的建立和职能的行使，都是按照缔约国所缔结的条约和组织章程的规定进行的，所以，一个国际组织解体，即使它与另一个新成立的国际组织会员国相同或者宗旨、职能相似，也并不必然导致其职能自动地移转。要实现国际组织的继承，原则上必须经过原缔约国签订国际协定，或者经过原国际组织作出决议，明确表示将其职能转移于某一国际组织，才使两者之间发生继承关系。而关于国际组织财产、债务和文书档案等方面的继承，通常也是按照特别协定或决议来解决的。

实践中比较典型的如国际民航组织继承国际航空委员会的组织职能，世界卫生组织继承国际卫生局的组织职能，都是通过订立国际协定的方式进行的；联合国国际法院继承国际联盟的国际常设法院的规约，则是通过《联合国宪章》予以规定的。^[11]

五、中华人民共和国的继承实践

1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府取代国民党政府，成为中国的唯一合法政府。如前所述，中华人民共和国的建立并未改变中国的国际法主体资格，因此，中华人民共和国的继承属于政府继承，而不是国家继承。中华人民共和国对于旧政府在国际法上所承担的权利和义务，总的继承原则是对条约和债务视其内容和性质而决定继承或不继承，对财产则是一律予以继承。

在条约继承方面，中华人民共和国政府根据条约的性质和内容，逐一审查，区别对待。任何旧条约没有经过中国政府表示承认之前，外国政府不得据以向中华人民共和国提出要求。

在财产继承方面，自中华人民共和国成立之日起，对当时属于中国所有的国家财产，包括动产和不动产，不论位于何地，也不论其所在地的国家或政府是否承认了新中国政府，一律归新中国政府所有。

在债务继承方面，中华人民共和国政府根据债务的性质和情况区别对待。对于恶债，包括历届旧政府为进行内战、镇压革命而向外国政府借的债务，不予继承。清政府1911年发行的湖广铁路债券由于是维护反动统治和掠夺人民的产物，所以也是恶债，当然不予继承。对于合法债务，则通过与有关国家友好协商以求公平合理地解决。

在国际组织成员资格继承方面，中华人民共和国对于旧政府在国际组织的代表权或成员资格享有合法继承的权利。我国政府通过声明等形式表明了继承旧政府在国际组织的代表权或成员资格的严正立场：中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，是中国在一切国际组织中的合法代表。

【难点追问】

1.实践中哪些国家行为构成对国家豁免的默示放弃?

实践中，国家是通过在外国法院与特定诉讼直接有关的积极行为来表示对国家豁免的默示放弃，包括作为原告在外国法院提起诉讼、正式出庭应诉、提起反诉或作为诉讼利害关系人介入特定诉讼等，但是国家仅仅出庭阐述立场并不构成对国家豁免的默示放弃。

2.国家承认的性质及其与政府承认的联系和区别。

首先，承认是否决定国家的存在?当然不是，国家只要具备确定的领土、定居的居民、政府和主权四个要素即为国家，就是国际法主体，承认与否并不影响国家的国际法主体地位。由于新国家出现时总是同时建立新政府，在这种情况下，承认新国家的同时也就表示承认了新政府，反之也成立。然而新政府的产生并不总是和新国家的出现联系在一起，如果既存国家的政府是由于革命或政变而更迭，就只涉及对新政府的承认问题。政府承认主要强调新政府具有代表国家的资格，而国家的国际法主体资格并不受政府更迭的影响。

【前沿提示】

对于国家的自卫权是否包括“预先性自卫”、“先发制人的自卫”或“预防性自卫”，理论界尚存在不同意见。预先性自卫通常指国家在武力攻击实际开始之前对迫近的武力攻击或武力攻击威胁事先采取的武力行动。2002年美国《国家安全战略》首次确立的先发制人的自卫概念比预先性自卫概念走得更远，它不是对迫近的攻击威胁事先使用武力，而是对潜在的或未来的威胁首先使用武力。这就把原来行使自卫权时较为客观而明确的标准，变成了完全可以自由裁量的主观标准，很容易导致武力的滥用。面对当前国际形势的变化尤其是恐怖主义活动在全球的蔓延，联合国应在集体安全体制框架之下，建立相应的决策和监督机制，防止国家以行使自卫权为借口侵犯他国主权、干涉别国内政，同时发挥安理会在反恐行动上的主导作用，由安理会认定使用武力的必要性，决定使用武力的时间，监督使用武力的规模和范围，从而避免国家对自卫权的滥用。

综观现代国际社会各国的立法和实践，关于国家豁免问题，多数国家都采用了限制豁免原则。2004年《联合国国家及其财产管辖豁免公约》也体现了该原则。我国已签署了此公约，并于2005年通过了《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》，从而拉开了我国有关国家豁免立法工作的序幕。但此法内容太过单薄，缺乏实践性，有不少学者都建议应尽早制定我国的《国家及其财产豁免法》，既给我国法院处理相关诉讼提供法律依据，也给我国的自然人和法人在与他国进行商业交易时提供公约所规定的法律保护。

【思考题】

1.试述国家的要素和类型。

2.什么是国家的基本权利?国家的基本权利有哪些?

3.试比较绝对豁免原则和限制豁免原则。

4.什么是国家承认?其性质如何?它与政府继承有什么联系和区别?

5.结合所学知识，分析中华人民共和国的承认和继承实践。

【注释】

[1]例如，美国全部对外交往权都集中于联邦政府，各州无对外交往的权力；而瑞士联邦所属各州则享有一定的对外交往权，可就某些地方性事务与外国签订协定。

[2]程晓霞，余民才.国际法.北京：中国人民大学出版社，2008：49．

[3]2002年10月24日，摩法两国签署新的双边关系条约，取代1918年摩法关系条约。该条约首次明确区分摩、法两国领土，进一步确认了摩独立地位，摩首次获得对外正式建交权。

[4]1929年，意大利政府同教皇庇护十一世签订了《拉特兰条约》，意大利承认梵蒂冈为主权国家，其主权属教皇。

[5]余民才.自卫权适用的法律问题.法学家，2003(3)．

[6]更多典型案例可参见人大国际法网：http：//www.rucil.com.cn/．

[7]例如，联合国就通过接纳会员国、接受观察员等方式表示其对有关国家和政府的承认。

[8]19世纪以来持这种观点的学者主要有奥本海、劳特派特、凯尔森等。

[9]邵沙平.国际法.北京：中国人民大学出版社，2007：110．

[10]当时美国发布该照会主要基于这样一种背景，1931年9月18日，日本发动侵略中国东北的“九·一八事变”后，于1932年在中国东北策划成立了“满洲国”。

[11]梁西.国际法.武汉：武汉大学出版社，2003：88-89．