联合国及其专门机构

第三节　联合国及其专门机构

一、联合国

(一)概述

联合国诞生于“二战”的废墟之上。1944年8月21日至10月7日，美、苏、英三国和中、美、英三国分别在美国宾夕法尼亚州敦巴顿橡树园举行建立联合国的会议，为联合国的成立作了重要的准备。1945年2月，苏、美、英三国首脑在苏联克里米亚半岛雅尔塔举行会议，签订了《雅尔塔协定》，就表决程序问题达成一致协议，决定由中、苏、美、英四国为发起国，负责邀请在《联合国家宣言》中签字的国家，在旧金山举行制宪会议。1945年4月25日50个国家在旧金山召开了制宪会议，中国派出“联合政府”代表团，董必武作为中国代表团成员参加了会议。会上讨论了敦巴顿橡树园会议制定的方案、《雅尔塔协定》以及各国政府提出的修正案。经过两个月的激烈讨论，终于在1945年6月25日一致通过了《联合国宪章》，6月26日，出席会议的各国代表在宪章上签字，经中、苏、美、英、法和其他签字国之过半数交存批准书，于1945年10月24日宪章开始生效，联合国宣布正式成立，这一天定为“联合国日”。

联合国是一个建立在集体安全原则基础之上、以维持国际和平与安全为宗旨以及具有广泛职能的多边国际组织。因此，联合国是当今世界最大、最重要、最具有权威性的国际组织，许多专门性国际组织成为联合国的专门机构，各种区域性组织与联合国关系密切，它在维护国际和平与安全、促进经济社会发展、保障人权、推动人道主义事务等方面发挥了主导作用。^[2]当今，国际安全与和平的内涵已经发生了重大变化，联合国也面临着新的挑战。

(二)联合国的宗旨与原则

1.联合国的宗旨

《联合国宪章》是联合国的根本法，由序言和19章组成，正文共111条。宪章的主要内容为：联合国的宗旨和原则，联合国的会员，联合国主要机关的组成、职权范围、活动程序及主要工作以及有关联合国组织的地位和宪章的修正等。《联合国宪章》序言、第1条和第2条确认或发展了公认的国际法原则，成为当代国际关系和国际法的重要文献。依据1945年《联合国宪章》第1条的规定，联合国的宗旨如下：

(1)维持国际和平及安全；为此目的采取有效集体办法以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏；并以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。

(2)发展国际间以尊重人民平等权利及自觉原则为根据之友好关系，并采取其他适当办法以增进普遍和平。

(3)促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。

(4)构成一协调各国行动之中心，以达成上述共同目的。

2.联合国的原则

为了实现上述宗旨，《联合国宪章》第2条还规定了联合国及其会员国应遵循的七项原则：

(1)联合国系基于各会员国主权平等之原则建立；

(2)各会员国应一秉善意，履行宪章义务；

(3)各会员国应以和平方法解决国际争端；

(4)各会员国在其国际关系上不得使用武力威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立；

(5)各会员国对于联合国依宪章规定而采取的行动，应尽力予以协助；

(6)在维持国际和平及安全之必要范围内，应保证非会员国遵行上述原则；

(7)宪章不得被认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖事项。

(三)联合国的会员国

联合国的会员国主要分为两类：第一类为创始会员国，凡参加旧金山制宪会议或以前签署联合国宣言的国家，以及签署和批准了宪章的国家都属于这一类，联合国共有51个创始会员国。第2类为纳入会员国，“一切爱好和平的国家，接受宪章所载义务，经联合国组织认为确能并愿意履行这些义务的，均得成为联合国会员国”。接纳新会员国须经安理会推荐，并经大会以2/3多数表决通过，创始会员国和纳入会员国在享有权利和承担义务方面并无不同。在安理会对某一会员国采取防止行动或强制措施时，大会可以根据安理会的建议，中止该国行使会员国的权利和特权。凡一再违背宪章原则的会员国，大会根据安理会的建议将其开除。

中国是联合国的创始会员国之一，也是联合国安理会五个常任理事国之一。1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府宣告成立，它取代了中华民国政府而成为代表全中国的唯一合法政府。1971年10月25日，第26届联大终于以压倒多数通过了恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利，并立即将台湾当局的代表从联合国一切机构中驱逐出去的第2758号决议。根据《联合国宪章》的有关规定和公认的国际法原则，只有主权国家才能成为联合国组织的会员国，因此，台湾当局的所谓“重返联合国”的活动绝不会被国际社会所承认，这种分裂国家的活动必将遭到包括台湾人民在内的全体中国人民的反对。

(四)联合国的主要机关

联合国设有六个主要机关：大会、安全理事会、经济和社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。

1.大会(General Assembly)

联合国大会是联合国的最高权力机关。大会由全体会员国组成，一会员国在大会之代表不得超过5名，大会每年举行一届常会。在一定条件下，还可以召开大会特别会议或紧急特别会议。特别会议是由秘书长经安理会或者过半数会员国请求而召集；凡经安理会根据任何9个理事国的可决票提出请求，经联合国多数会员国提出请求，或经一个会员国提出请求并为多数国家所同意，可在24小时内召开紧急特别会议。

大会是联合国的主要审议和提出建议的机关，具有广泛职权。根据《联合国宪章》，大会的职能和权力包括以下各项：就维护国际和平与安全进行合作的原则，包括有关裁军和军备管制的原则进行审议和提出建议；除安理会正在讨论的争端或局势外，讨论有关国际和平与安全的任何问题并提出建议；讨论宪章范围内的任何问题并提出建议；研究和提出建议以促进政治上的国际合作，促进国际法的发展和编纂，促进实现一切人的人权和基本自由，促进经济、社会、文化、教育和卫生领域内的国际合作；就和平解决任何可能妨碍友好关系的局势提出建议；接受并审议安理会和其他机构的报告；审议和批准联合国预算，分派会员国应付的会费；选举安理会非常任理事国，经社理事会和托管理事国的理事国；与安理会共同选举国际法院法官；根据安理会推荐任命秘书长。

每一会员国在大会中享有一个投票权。关于重要问题的决议，以出席并参加投票的会员国2/3的多数决定，如修改宪章，接纳会员国，提出和平与安全的建议，安理会、经社理事会、托管理事会理事国的选举，中止会员国权利或开除会员国，实施托管制度、预算等；一般问题以过半数决定。有时大会采用协商一致通过决议。

2.安全理事会(Security Council)

安理会是联合国的执行机构，它由15个理事国组成，中、法、俄、英、美五国是常任理事国，其余10国是非常任理事国。每一理事国有代表一人，各理事国应有代表常驻会所。

(1)安理会的职能：①解决争端方面：促请各争端当事国用谈判、调查、调停、和解、仲裁、司法解决、利用区域机构或区域协定或各当事国自行选择其他方法解决争端；调查任何争端或可能引起国际摩擦的任何情势，以断定其继续存在是否足以危及国际和平与安全；对于上述性质的争端和情势，可以在任何阶段建议适当的调整程序和方法。②维护和平方面：断定任何对和平有威胁、破坏的行为或侵略行为是否存在；促请争端当事国遵行安理会认为必要或适当的临时措施办法；决定采用武力以外的办法；如非武力方法不足以解决争端时，可以采取必要的武力行动，以维持和恢复国际和平与安全。③其他方面：负责拟订军备管制方案，在属于战略性的地区行使联合国的托管措施，与大会平行投票选举国际法院法官，向大会推荐新会员国和联合国秘书长等。

(2)安理会的决策机制：安理会每个理事国有一个投票权。安理会的表决区分程序性问题和实质性问题。表决时，程序性事项以任何9个理事国的可决票决定。实质性事项以包括5个常任理事国同意票在内的9个理事国之可决票决定，即任一常任理事国的反对票都可否决该事项，但常任理事国不参加投票或弃权，不构成否决，这就是安理会的“大国一致原则”或者每个常任理事国的否决权。但如果安理会对某一事项是程序性的还是实质性的问题发生争执，必须先投票决定该事项是否属于程序性事项，投票时也必须包括5个常任理事国同意票在内的9个理事国之可决票决定，这样，5个常任理事国也都可行使否决权。由此可见，安理会5个常任理事国实际就拥有了所谓“双重否决”权。

3.经济及社会理事会(Economic and Social Council——ECOSOC)

经济及社会理事会设有10个职司委员会、5个区域性机构以及5个常设委员会，处理有关工作。它还同14个有关经济、社会、文化方面的联合国专门机构建立工作关系，以及与400～500个非政府组织、各国议会联盟、国际红十字会等建立咨询关系。

经济及社会理事会的主要职能包括：协调联合国及各专门机构的经济和社会工作；研究有关国际间经济、社会、发展、文化、教育、卫生及有关问题；就其职权范围内的事务，召开国际会议，并起草公约草案提交联合国大会审议；其他联合国大会建议执行的职能。

4.托管理事会(Trusteeship Council，TC)

托管理事会是联合国实行国际托管制度的主要机构，适用于国际托管的土地是第二次世界大战结束时尚未独立的前国际联盟的委任统治地和战后割离自敌国的土地。1994年，美国管理下的太平洋岛屿战略托管地密克罗尼西亚群岛中的部分岛屿独立，所有托管地区都已获得独立或自治，托管理事会使命已完成。但它修改了工作规则，在需要时还将履行职责。

5.国际法院(International Court of Justice，ICJ)

国际法院是联合国的主要司法机构，设在荷兰的海牙，亦称“海牙国际法庭”。它依据《联合国宪章》和所附的《国际法院规约》于1946年4月成立。^[3]

国际法院主要功能是对各国提交的法律争端根据《联合国宪章》规定以及有关条约及公约作出判决，或对联合国其他机构提出的法律问题提供咨询意见。国际法院是民事法院，只受理主权国家之间的争端，它没有刑事管辖权，不能审判个人，例如战犯。按照有关规定，只有当事国一致同意提交国际法院的法律争端，国际法院才能受理并作出裁决。如当事国一方不履行国际法院的判决所规定的义务，当事国的另一方可提请安理会确定应当采取的措施以执行判决。

6.秘书处(Secretariat)

秘书处是联合国的行政机构，它是在纽约联合国总部和外地进行联合国组织日常工作的国际工作人员班子。秘书处为联合国其他机构服务，并执行这些机构制定的方案和政策。它由秘书长和联合国组织所需要的职员组成，秘书长是联合国的行政首长。秘书长是大会根据安全理事会的推荐而任命的，任期为五年。秘书长和秘书处职员只对联合国负责，不得请求或接受任何政府的指示。

二、联合国的专门机构

(一)联合国专门机构的概念及特征

依据《联合国宪章》第57条及第63条的规定，由各国政府间协定所成立的各种专门机构，通过与联合国经济及社会理事会订立协定同联合国发生关系，这类协定须经联合国大会核准。

1.联合国专门机构的概念

联合国专门机构就是在联合国体系内于特定的专门领域内从事国际活动，根据协定与联合国建立特殊法律关系，或根据联合国决定成立的负责特定领域事务的政府间国际组织。

2.联合国专门机构的特征

(1)在专门领域从事活动。只有在经济、文化、社会、教育、科学、卫生等领域负有广泛活动职能的国际组织才能成为联合国专门机构。

(2)与联合国建立联系。联合国承认专门机构的职权范围，专门机构承认联合国有权向它提出建议并协调其活动。专门机构定期向联合国提出工作报告，双方互派代表出席彼此的会议，交换情报与文件，协调在人事、预算和财政方面的安排。由联合国经济及社会理事会负责协调联合国与专门机构的关系。

(3)有独立的法律地位。专门机构有其本身的会员国、联系会员国和观察员，联合国的成员国并不当然是专门机构的成员国。专门机构有其本身的组织约章、机关体系、议事规则和经费来源，其决议不须经联合国批准。

(二)联合国专门机构的类型

1.经济、贸易和金融类

(1)联合国工业发展组织^[4](United Nations Industrial Development Organization，UNIDO)是联合国大会的多边技术援助机构。1967年1月正式成立，1985年6月正式改为联合国专门机构，其宗旨是促进和加速发展中国家的工业化进程及实施可持续发展战略。总部设在奥地利维也纳。

(2)1994年4月15日，在摩洛哥的马拉喀什市举行的关贸总协定乌拉圭回合部长会议决定成立更具全球性的世界贸易组织^[5]，简称“世贸组织”(World Trade Organization，WTO)，以取代成立于1947年的关贸总协定。1995年1月1日，WTO正式开始运作，总部设在瑞士日内瓦。世贸组织的组织机构主要包括部长会议、总理事会以及秘书处和总干事。部长级会议是世贸组织的最高决策权力机构，由所有成员国主管外经贸的部长、副部长级官员或其全权代表组成，一般两年举行一次会议，讨论和决定涉及世贸组织职能的所有重要问题，并采取行动。总理事会：在部长级会议休会期间，其职能由总理事会行使，总理事会也由全体成员组成。总理事会可视情况需要随时开会，自行拟订议事规则及议程。同时，总理事会还必须履行其解决贸易争端和审议各成员贸易政策的职责。秘书处与总干事：由部长级会议任命的总干事领导的世界贸易组织秘书处(下称秘书处)，设在瑞士日内瓦，大约有500人。秘书处工作人员由总干事指派，并按部长会议通过的规则决定他们的职责和服务条件。

世贸组织的宗旨为：在提高生活水平和保证充分就业的前提下，扩大货物和服务的生产与贸易，按照可持续发展的原则实现全球资源的最佳配置；努力确保发展中国家，尤其是最不发达国家在国际贸易增长中的份额与其经济需要相称；保护和维护环境。世贸组织管辖的范围包括货物贸易、知识产权、投资措施和服务贸易等。它具有国际法人地位，在调解成员争端方面具有更高的权威性和有效性。

世贸组织的目标是建立一个完整的、更具有活力的和永久性的多边贸易体制。世贸组织的基本职能包括：管理和执行世贸组织的协定；作为多边贸易谈判的讲坛；寻求解决贸易争端；监督各成员贸易政策，并与有关的国际机构进行合作。

(3)国际货币基金组织^[6](International Monetary Fund，IMF)，是政府间国际金融组织。1945年12月27日正式成立，1947年11月15日成为联合国的专门机构，在经营上有其独立性。总部设在华盛顿。

国际货币基金组织的宗旨是通过一个常设机构来促进国际货币合作，为国际货币问题的磋商和协作提供方法；通过国际贸易的扩大和平衡发展，把促进和保持成员国的就业、生产资源的发展、实际收入的高水平，作为经济政策的首要目标；稳定国际汇率，在成员国之间保持有秩序的汇价安排，避免竞争性的汇价贬值；协助成员国建立经常性交易的多边支付制度，消除妨碍世界贸易的外汇管制；在有适当保证的条件下，基金组织向成员国临时提供普通资金，使其有信心利用此机会纠正国际收支的失调，而不采取危害本国或国际繁荣的措施；按照以上目的，缩短成员国国际收支不平衡的时间，减轻不平衡的程度等。

该组织的资金来源于各成员认缴的份额，1969年又创设“特别提款权”，作为国际流通手段的一个补充，以缓解某些成员的国际收入逆差。成员有义务在外汇政策和管理方面接受该组织的监督。基金组织的最高权力机构为理事会，由各成员派正、副理事各一名组成，一般由各国的财政部长或中央银行行长担任。

(4)国际复兴开发银行^[7](International Bank for Reconstruction and Development，IBRD)，通称“世界银行”(World Bank)。1944年7月，在美国布雷顿森林举行的联合国货币金融会议上通过了《国际复兴开发银行协定》，1945年12月27日，28个国家政府的代表签署了这一协定，并宣布国际复兴开发银行正式成立。1946年6月25日，该组织开始营业，1947年11月5日起成为联合国专门机构，是世界上最大的政府间金融机构之一。其总部设在美国华盛顿。

世界银行成立初期的宗旨是致力于战后欧洲复兴，后转向世界性经济援助，通过向生产性项目提供贷款和对改革计划提供指导，帮助欠发达成员国实现经济发展。

世界银行主要下设机构有：最高权力机构理事会，由成员国的财政部长、中央银行行长或级别相当的官员担任理事。执行董事会由21名执行董事组成，其中5名由拥有股份最多的美、英、法、日、德国委派，另外16名由其他成员国按地区选出。该行历届行长一般由美国总统提名，均为美国人。行长同时兼任国际开发协会会长，国际金融公司主席，多国投资保证机构的主席等职。

(5)联合国粮食及农业组织^[8]，简称“粮农组织”(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)，它是根据1943年5月召开的联合国粮食及农业会议的决议，于1945年10月16日在加拿大魁北克正式成立。总部设在意大利罗马。

联合国粮农组织的宗旨是通过加强世界各国和国际社会的行动，提高人民的营养和生活水平，改进粮农产品的生产及分配的效率，改善农村人口的生活状况，以及帮助发展世界经济和保证人类免于饥饿等。

2.科学技术类

(1)国际民用航空组织^[9](International Civil Aviation Organization，ICAO)是协调世界各国政府在民用航空领域内各种经济和法律事务、制定航空技术国际标准的重要组织。总部设在加拿大的蒙特利尔。

(2)万国邮政联盟^[10](Universal Postal Union，UPU)是联合国为商定国际邮政事务而专门设立的政府间国际组织，总部设在瑞士首都伯尔尼。

(3)国际电信联盟^[11](International Telecommunication Union，ITU)是联合国负责国际电信事务的专门机构，是世界上历史最悠久的国际组织。总部在日内瓦。

(4)世界气象组织^[12](World Meteorological Organization，WMO)的前身是国际气象组织，1947年9月，国际气象组织组织在华盛顿通过《世界气象组织公约》，决定成立世界气象组织。1950年3月23日，公约正式生效。1951年，它成为联合国的专门机构并开始运作。

该组织的宗旨是促进国际合作以进行气象、水文以及与气象有关的地球物理观测；促进设置和维持各中心以提供气象和与气象有关的服务；促进建立和维持气象及有关情报快速交换系统；促进气象和有关规则的标准化，确保以统一的规格出版观测和统计资料；推进气象学应用于航空、航海、水利、农业和人类其他活动；促进业务水文活动，增进气象和水文部门间的密切合作；鼓励气象及有关领域内的研究和培训，帮助协调研究和培训中的国际性问题。

(5)国际海事组织^[13](International Maritime Organization，IMO)是负责处理国际海运技术、专业问题的联合国专门机构，总部设在伦敦。该组织宗旨为促进各国间的航运技术合作，鼓励各国在促进海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶对海洋污染方面采取统一的标准，处理有关的法律问题。

(6)1967年7月14日，“国际保护工业产权联盟”和“国际保护文学艺术作品联盟”的51个成员在瑞典首都斯德哥尔摩共同建立了世界知识产权组织^[14](World Intellectual Property Organization——WIPO)。1970年4月26日，《建立世界知识产权组织公约》生效。1974年12月，该组织成为联合国系统的一个知识产权专门机构。世界知识产权组织是现今世界最主要的管理知识产权条约的国际组织，总部设在瑞士日内瓦。

世界知识产权组织的宗旨为：通过国家之间的合作，必要时通过与其他国际组织的协作，促进全世界对知识产权的保护；确保各知识产权联盟之间的行政合作。该组织管理一系列知识产权条约。

(7)国际原子能机构^[15](International Atomic Energy Agency，IAEA)是一个同联合国建立关系，并由世界各国在原子能领域进行科学技术合作的政府间机构，1957年10月正式成立。国际原子能机构的宗旨是谋求加速扩大原子能对全世界和平、健康和繁荣的贡献，确保由机构本身，或经机构请求，或在其监督管制下提供的援助不用于推进任何军事目的。

国际原子能机构在促进核能和平利用、防止核武器扩散方面做了大量卓有成效的工作，赢得了国际社会的高度赞誉。为进一步健康发展，国际原子能机构应该：大力加强技术合作活动；建立和推广核安全文化；为核不扩散和核保安提供有力保障；为解决热点核问题发挥积极作用，通过机构和各成员国的共同努力，在机构框架下讨论和妥善解决诸如朝核、伊核、核燃料供应以及打击核恐怖主义等问题。

3.社会、文化类

这方面的专门机构主要包括国际劳工组织^[16]、世界卫生组织^[17]、联合国教育、科学及文化组织^[18]、世界旅游组织^[19]等。

(1)国际劳工组织(International Labor Organization，ILO)的宗旨是促进充分就业和提高生活水平；促进劳资双方合作；扩大社会保障措施；保护工人生活与健康；主张通过劳工立法来改善劳工状况，进而获得世界持久和平建立社会正义。总部设在瑞士日内瓦。

(2)世界卫生组织(World Health Organization，WHO)的宗旨是使全世界人民获得尽可能高水平的健康，主要职能包括：促进流行病和地方病的防治；改善公共卫生；推动确定生物制品的国际标准等。总部设在瑞士日内瓦。

(3)联合国教育、科学及文化组织(United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO)的宗旨是通过教育、科学和文化促进各国间合作，对和平和安全作出贡献。总部设在法国巴黎。

(4)世界旅游组织(World Tourism Organization)的宗旨是促进和发展旅游事业，使之有利于经济发展、国际间相互了解，以及和平与繁荣。总部设在西班牙马德里。