难民的保护

第四节　难民的保护

一、难民问题概述

难民问题引起国际社会的广泛关注，是在20世纪20年代。第一次世界大战后，为了妥善解决战争所造成的难民问题，国际联盟于1921年任命挪威人弗里德约夫·南森为负责难民事务的高级专员。当时国际上出现了一些关于颁发难民证件^[13]的专门协定，在这些协定里开始出现难民的定义。

联合国成立后，即着手解决第二次世界大战所造成的难民问题。1946年第1届联合国大会就优先审议难民问题。1946年年底，美国不顾前苏联的强烈反对，操纵联合国建立“国际难民组织”(International Refugee Organization)取代联合国善后救济总署。国际难民组织的主要作用之一是重新安置“二战”造成的难民和战争难民。1950年成立的联合国难民事务高级专员办事处(Office of the United Nations High Commissioner of Refugee，又译为联合国难民署)取代了国际难民组织，成为联合国系统内开展人道主义救援行动最为活跃的机构^[14]。

1951年7月28日，联合国在日内瓦召开的关于解决难民和无国籍人地位的外交会议上订立了《关于难民地位的公约》，该公约首次以普遍性国际公约的形式对难民的定义和范围作了明确规定。该公约和1967年《难民地位议定书》是目前国际社会有关解决难民问题和保护难民的最重要法律文件。

二、难民的范围

根据1951年《关于难民地位的公约》和1967年《难民地位议定书》的规定，难民包括两部分：一是依国际联盟主持订立的有关协议、公约和议定书或国际难民组织章程而被视为难民的人。二是指因正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因遭受迫害而留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人，或者不具有国籍并留在他以前经常居住的国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人。这里所列举的因“种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因”所遭受的迫害通常被称为“政治迫害”，所以1951年公约和1967年议定书中所定义的难民仅指“政治难民”，因经济原因而移居国外以及因自然灾害原因逃离本国或因战争灾难而离乡背井的人都不符合上述公约规定的难民条件。

但是上述规定并不排斥区域性条约、各国国内法以及有关国际机构保护除政治难民以外的经济难民或战争难民等。例如，1969年《非洲统一组织关于非洲难民某些特定方面的公约》在保留了上述普遍性难民定义的同时，还规定：“难民”一词也适用于由于其居住国或国籍国部分或全部遭到外来侵略、占领、外国统治或出现严重危害公共秩序事件而被迫离开自己的习惯居住地而在其居住国或国籍国以外的地方寻求避难的任何人。而1984年拉美国家间的《卡塔赫纳宣言》也建议对本区域使用的难民定义作扩大性的解释，包括由于其生命、安全、自由受到普遍暴力、外国入侵、国内武装冲突、大规模侵犯人权或其他严重危害公共秩序的情况的严重威胁而逃离本国的人。这两个文件中的难民范围比1951年公约和1967年议定书都有所扩大。实践中，联合国难民署的职权和工作范围实际上也已经超出了其章程规定的难民定义的范围。

三、难民的法律地位

1951年《关于难民地位的公约》明确规定了难民的“一般义务”和“个人身份”：一切难民对其所在国负有责任，缔约国应对难民不分种族、宗教、国籍来适用公约的规定；难民的个人身份，应受其住所地国家的法律支配，如无住所，则受其居住地国家的法律支配。

《关于难民地位的公约》关于保护难民的一个核心条款就是所谓“不推回原则”(Principle of Non-refoulement)，即“任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回(推回)至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界”，简而言之，就是指国家不得以任何方式将难民驱逐或遣回到其生命或自由受威胁的领土边界。公约所规定的“不推回原则”(也有称“不驱回原则”)是对难民进行保护的基本前提，也是难民享受其他待遇的基础。

《关于难民地位的公约》还规定了难民应享受的国民待遇和一般外国人待遇的内容和范围：缔约国境内的任何难民在宗教自由、缺销产品的定额供应、初等教育、行政协助的费用，任何捐税或费用的财政征收等方面与本国国民享有相同的待遇；缔约国境内合法居留的难民在公共救济和救助以及劳动立法和社会安全等方面与本国国民享有相同的待遇；缔约国境内经常居住的难民艺术权利和工业财产的保护以及出席法院等方面与本国国民享有相同的待遇。在动产、不动产以及从事自由职业和行动自由等方面，难民享有不低于一般外国人在同样情况下所享有的待遇。此外，难民有获得身份证件的权利，以便其旅行。在入境方面，应便利难民的入境。^[15]

【难点追问】

1.关于一国行使外交保护权的条件。

一国要行使外交保护权，首先该国国民的合法权益须受到所在国的不法侵害，同时受害人必须具有保护国真正的实际国籍，并且，从受侵害时起始终具有保护国的国籍，最后还要求受害人必须用尽当地法律规定的一切可以利用的救济方法，包括行政救济和司法救济，如果“用尽当地救济”仍无法得到有效救济时，保护国才可应受害人申请或主动进行外交保护。

2.有关引渡的一般原则

一般认为，关于引渡的一般原则主要包括政治犯不引渡原则、双重犯罪原则、罪名特定原则、本国国民不引渡原则等，而其中所谓“政治犯不引渡原则”关键在于对于政治犯的界定和理解，目前国际法对其并没有统一而明确的规定，在实践中，被请求国享有单独的解释权，这种自由裁量权经常引发有关国家关于引渡问题的冲突，其结果是，或者将战争意义上的政治犯进行引渡，或者将非政治犯视为政治犯进行庇护。

【前沿提示】

在全球化背景下，双重国籍成为大量发生的客观事实，各国逐渐开始正视双重国籍问题，越来越多的国家在立法中容忍或接受了双重国籍。1997年《欧洲国籍公约》和2002年联合国国际法委员会通过的《关于双重国籍情况下的外交保护草案》都对解决国籍冲突进行了新的制度设计，这表明国际社会对待双重国籍的态度开始从限制发展到承认。近年来，在海外的华人华侨要求我国实施双重国籍的呼声也日益高涨。因此，对我国《国籍法》中的不承认双重国籍原则是否应予重新审视或修改，是当前需要认真考虑的一个问题。

当今世界上不少国家的法律都废除了死刑，因而这些国家对外签署引渡条约时一般都会附加“死刑犯不引渡”条款，认为引渡必须遵循该原则进行。也有一些国家认为“死刑犯不引渡”并未被国际社会普遍接受，尚不能被称为引渡领域里的国际法原则或规则。对于那些尚未废止死刑的国家来说，接受“死刑犯不引渡”就意味着可能出现“同罪不同刑”的结果。但是，从国际实践来看，由于废止死刑的国家越来越多，基于引渡的特点，其他国家要想与这些国家达成引渡条约就不得不接受“死刑犯不引渡”条款，如果一味反对的话，则可能阻碍国际司法合作的顺利进行。目前，中国与澳大利亚、西班牙、葡萄牙、法国所缔结的引渡条约中，都写入了“死刑犯不引渡”条款，但我国的《引渡法》一直对该原则持回避态度。

【思考题】

1.什么是国籍的冲突?如何解决?

2.中华人民共和国国籍法的基本原则有哪些?

3.试述外国人的法律地位。

4.试述引渡规则的新发展与中国的现实选择。

5.领土庇护与外交庇护有什么不同?

【注释】

[1]一般来说，国民与公民并无严格区别。但是在某些国家，国民与公民的含义和在国内的法律地位并不完全相同：公民享有完全的政治权利，而国民只享有部分政治权利。如美国法律规定，凡是出生于美国本土并受美国管辖的人，是美国的公民；凡是出生于美国的海外属地的人则是美国的国民而非公民。

[2]梁西.国际法.武汉：武汉大学出版社，2003：201．

[3]参见1980年《中华人民共和国国籍法》第5条、第8条、第9条和第13条的规定。

[4]参见1980年《中华人民共和国国籍法》第14条和第16条的规定。

[5]刘国福，梁家全.国际国籍法的新发展与中国国籍法的渐进改革.华侨大学学报，2009(1)．

[6]陈卫东.国际法学.北京：对外经济贸易大学出版社，2007：148-149．

[7]邵沙平.国际法.北京：中国人民大学出版社，2007：223．

[8]程晓霞，余民才.国际法.北京：中国人民大学出版社，2008：85．

[9]万霞.外交保护国际制度的发展及演变.国际观察，2009(2)．

[10]对犯罪嫌疑人适用遣返程序时，许多国家都参照引渡制度的一些原则和做法，包括量刑承诺。

[11]2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议批准了2008年7月11日签署的《中华人民共和国和墨西哥合众国引渡条约》。

[12]更多案例参见中国法律信息网——反腐系列之贪官引渡，http：//www.lawstar.com/zt/zt0038/．

[13]当时由南森颁发给难民的临时身份证或旅行证件被称为“南森护照”。

[14]有关联合国难民署的更多知识参见联合国难民署中文网站：http：// www.unhcr.org.cn．

[15]邵沙平.国际法.北京：中国人民大学出版社，2007：239．