论教育督导体制的法制化建设

论教育督导体制的法制化建设

高桂林^[1]　胡延玲^[2]

摘　要　本文从我国教育督导法制的历史沿革把握我国教育督导制度未来的发展方向，从中可以看出，依法监督将成为必然趋势。借鉴了英、美教育督导法制建设的经验，并在此基础上分析我国教育督导存在的主要问题，并对我国教育督导法制建设提出可行性建议。

关键词　教育督导　法制化　督政　督学

一、教育督导法制的介绍

教育督导最早出现于西周时期的“天子视学”^[3]。据《三礼义宗》记载：“凡一年之中，养国老有四，皆用天子视学之时”，“一年之内视学有四，政养老之法亦有四，皆用视学之明日。”这记载的就是西周时期的事情，一年之中，西周天子亲自去学校视察能达到四次。而且，据记载，西周天子的视学制度也极为严密，视学前必须举行隆重的典礼。据《礼记·文王世子》记载：“天子视学，大昕鼓征，所以警众也。众至，然后天子至。乃命有司行事，兴秩节，祭先师先圣焉。”

元代马瑞临在《文献通考——卷四十五·学校考》中说：“古者天子视学，多为养老设也，虽东汉之时犹然。自汉以后，养老之礼浸废，而人主之幸学者，或以讲经，或从释奠，盖自为一事矣。”据此记载可知，天子视察学校时，已有功能性偏好，视察的目的性很强。汉朝以后，天子视学时还会亲自给学生讲经，或者亲自带领学生祭奠至圣先师。

《礼书》曰：“天子视学有四：养老也，简帅不教也，出征受成也，以讯馘告也。”此处记载的是当时学校教育内容和目标。在此时期天子视学关注的是教学的具体任务和教学目的完成程度，此时的教育监督仍未系统化，督学制度的建设尚不完备。

清朝期间，教育督导制度开始完备，专门设置了督学官。督学官体系包括在省一级设置提学道，几经演化更名为提学使司。据记载，提学使司下设学务所、内分总务、专门、普通、实业、图书、会计等几科，另设视学6人，巡视各府、州、县学务。这在历史上是第一次将督学人员从其他教育行政人员中单设出来。民国初期，一系列督学法规、条例得以颁布，督导体系也得以建立。辛亥革命后，中华民国临时政府取消了清廷的学部，改设教育部。由三司、一厅、一室、一处组成，这里的“一处”指的便是视学处。^[4]

1949年新中国成立后，教育部设立了视导司，省市县教育行政部门下设视导科、视导组或督导室。1955年教育部颁发《关于加强视察工作的通知》，但我国的教育督导制度并没有因此而建立起来。1996年八届人大19次会议通过并实施的《中华人民共和国职业教育法》规定：“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹、协调和督导评估。”1997年颁布的《社会力量办学条例》规定：“教育行政部门、劳动部门和其他部门应当加强对社会力量办学工作的监督管理，县级以上地方各级政府应加强对行政区内教育机构的办学水平、教育质量的督导评估。”1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”该法的颁布实施，使得我国教育督导制度做到了有法可依，为此后我国教育督导制度的建立完善打下了坚实的基础。

1991年，中华人民共和国国家教育委员会发布了第15号令——《教育督导暂行规定》。在《教育督导暂行规定》中明确了我国教育督导的任务不仅要做到“督学”还要做到“督政”。除了设定督导任务，它还对教育督导的具体制度进行了初步设计，同时规定了其范围、组织形式、机构设置、督学任职条件等等。从效力层次上看，《教育督导暂行规定》属于政府规章，但却是我国迄今为止有关教育督导的最高层次立法。随着教育改革的深化和发展，教育制度中内在的矛盾不断凸显，教学质量持续被关注，督导的作用也日益被重视。因此，2008年教育部起草了行政法规形式的《中华人民共和国教育督导条例》（征求意见稿），提交国务院审议，但是尚未颁布实施。

二、英、美教育督导法制的经验借鉴

英国教育督导制度从1939年第一次任命女王督学到现在已经经历了70多年的历史，英国是世界上最早建立教育督导制度的国家之一。1944年英国通过《教育法》，它明确了女王督学进行教育督导工作的内容、程序和要求，并且此后中等教育体制开始出现。1988年，《教育改革法》出台。督学紧密配合教科部的工作，及时了解情况，提出建设性意见，加强中央对教育的统一管理。督学成为工作的重点，成为教科部决策的重要基础。为适应教育改革的要求，英国于1992年通过国会立法，使英国现代教育督导制度发生了一次重大变革，英国教育标准局从原教育部中独立出来，成为一个与英国国家教育行政部门同级的、能单独行使职权的国家教育督导机构。^[5]由此可见，英国政府非常重视教育督导的立法工作，督导制度从建立到改革完善都以立法作为推动和保障，这为英国教育督导工作的有效实施提供了重要的法律依据。

英国的教育行政机构由中央的教育科学部和地方教育局组成，督导是双重体制并行，中央和地方都会各自配备督学或者视导员。中央一级设有女王督学团，女王督学团的工作涉及除大学以外的整个教育事业。除督导工作以外，督学还进行大量的教师培训工作，教师的培训已经成为提高教学质量的重要途径。地方教育局对学校的督导可归纳为：定期督查所有的学校；督查后公开报告；督查由不受任何其他机构支配的督学执行；聘任督学的合同需经申请角逐后方能签订；每个督查小组有一位非专业的督学；督查按全国大纲要求进行；家长被邀请参加督查前的预备会，并在督查后收到督查报告的摘要；整个督查制度的质量保证由独立的政府部门——教育标准局控制。^[6]

英国的经验是，教育督导作为教育行政监督和教育执法检查机构，必须依法督导，而依法督导的前提是法制的完善，即教育督导与评估自身必须有一系列相配套的法律、法规、规定及制度。与英国比较，我国的教育督导工作明显滞后。目前，《教育督导暂行规定》已经远远不能适应教育改革的步伐，急需更高位阶的更适应我国当前形势的法律法规出台。为了配合和推动教育督导形势的发展与变化，仅就教育督导方面，迫切需要国家制定《教育督导条例》，以及一系列实施细则。

美国没有全国统一的教育法令，有关教育的法律法令，均由各州议会制定，学校具体执行。州议会制定法律法令，审核州长制定的教育经费预算、义务教育年龄限制、学校行政及安全守则、师资要求、教育机构的学术标准等。

美国教育督导机构与教育行政机构并未分开，州、地方学区两级教育管理部门既是教育行政部门又是教育督导部门。^[7]美国的教学督导工作主要由州、学区承担，这与中央地方分权制的教育管理体制相适应。联邦只负责宏观调控，而州、地方学区的教学督导的职能更为具体，职能范围更为广泛。

州一级的教学督导人员主要是负责课程与教学的副督学。他们认为，督导人员应当具备专业素质，对教学中的某些课程或某些领域非常熟知或者擅长，只有这样才能更好地完成督学任务。学区一级的督导人员是地方学校督学，由主管课程和教学的学区督导长负责领导。除了教学督导的主要领导外，还会指派一名校长助理来具体承担督学工作。承担督学工作的校长助理可能是课程协调员或者骨干教师。在校本管理运动的推动下，学校自身将会担任更多的教学督导责任，学校内部督导人员将会成为学校课程和教学领导中的重要力量。^[8]

我国的高校教育督导队伍较之美国来说，缺乏专业性。例如，各高校均设有校内教学督导，一般会聘用退休教师或者是校内行政人员。校内督导负责全校范围内的课程督导，但是当督导人员在自己不熟悉的领域进行督导时，根本无法对课程的实质性内容提出任何建议，只是针对课程的形式、学生的到课率等提出浅层次的问题。

美国的做法为我国教育督导的定位、职能的履行、职责的内容提供了很好的借鉴。当前，我国教育督导存在权力弱化的倾向，督导人员拥有的只是一种间接权力，没有法律对其直接赋予监督权力。我们应尽快制定相关的教育督导法，坚持依法督导，构建与完善教育督导工作体系。

三、我国教育督导存在的主要问题及推动法制化建设的相关建议

（一）我国教育督导中存在的主要问题

1.现行教育督导法制严重滞后

一般认为，成文法滞后社会实践15年，而我国目前仍在沿用1991年由国家教委颁布的《教育督导暂行规定》，其已经完全不能适应现代教育对教育督导的要求。从有法可依做起，通过立法完全确立教育督导的法律地位，充分发挥教育督导检查、评估、指导的重要作用，从而加强和突出教育督导的重要地位，建立起教育督导的目标、工作内容、程序等一系列的运行机制。

2.目前督导队伍缺乏专业化

从美国的经验来看，督导人员素质的提高是教学督导能在教学领域发挥重大作用的实践基础。在美国，会严格按照有关标准和程序对教育督导人员进行资格认证。一般情况下，美国的督导人员都拥有硕士或以上学历，并有一定的教育工作经历，只有这样才能获得资格证书。而在我国督导制度中没有资格认证体系，督导人员素质参差不齐，使得督导工作流于形式，不能很好地完成督导工作，更不能充分发挥督导效用。

3.教育督导机构多为教育部门内设机构，独立性差

《教育督导暂行规定》第二章第7条规定：“地方县以上教育督导的组织形式及其机构的职责，由各省、自治区、直辖市人民政府确定。”该条没有明确规定教育督导机构的设置和职责，导致全国范围内各地机构设置统一性差，职责分工不明确。从目前各地的情况来看，教育督导机构多为市教育局内设机构的挂牌机构。其权利来源和隶属关系不明确，独立性更无从谈起，使得教育督导工作很难实质性、有效性地开展。

（二）推动教育督导法制化建设的相关建议

1.重视教育督导立法工作

要办好中国的教育，必须把教育督导作为一件大事来抓，加强对教育工作的行政监督与指导，保障教育法律、法规的贯彻执行，促进教育事业的健康发展和教育教学质量的提高。制定教育督导机构的设置办法，国务院及县级以上地方各级人民政府设立教育督导机构，对下级人民政府的教育工作、各级各类学校以及其他教育机构进行督导。教育督导机构负责人由同级人民政府任免。保证教育督导机构的独立性，以便于开展工作。国务院教育督导机构主管全国教育督导工作。地方各级人民政府教育督导机构主管本行政区域教育督导工作，在业务上接受上级人民政府教育督导机构的指导。教育督导机构的基本职责应该是，督导教育事业协调、均衡发展；督导教育经费投入和使用；督导教师队伍建设；督导教学设施设备配备和使用；督导素质教育实施；督导教育教学质量提高；监测教育发展状况；统筹、协调有关部门对学校的检查、评估和评比；指导、规范社会中介机构对学校的评估。

建立完备的教育执法监督制度。国外教育法律中都明确规定法律责任、教育执法监督的主体、完备公正的执法监督程序和制度，这些对保证教育法律的顺利实施，调解教育纠纷，维护公民教育权益，发挥了有效的作用。同时，还应相应建立教育督导救济制度，被督导单位如果对教育督导报告和整改通知书有异议的，可以在收到教育督导报告和整改通知书之日起10个工作日内，向作出教育督导报告和整改通知书的教育督导机构申请复核。教育督导机构在收到复核申请之日起15个工作日内，作出书面答复。对答复仍有异议的，被督导单位可以在收到书面答复之日起10个工作日内向同级人民政府或上级教育督导机构申诉。同级人民政府或上级教育督导机构应当在收到申诉之日起20个工作日内作出书面答复。

2.树立督导主体与督导对象协调互动的督导观念

借鉴英、美、法、德等国教育督导的有益经验，我们应更新教育督导观念，确立督导主体与督导对象协调互动的教育督导观。建立相互协调互动的监督模式，改革原先以行政指导或行政命令为主的模式，改革以单纯的检查监督或以奖惩为手段的模式，开创用内行指导或辅导的全新局面，切实地做到与被督导者良好沟通，共同进步。

3.专业化进程是教育督导的必由之路

教育督导资格证书制度应适时推出。明确督导人员应当具备的基本条件，对其任职条件、获得资格的程序、在何种情况下取消其资格以及资格获得者的权利和义务等作出明确具体的规定。^[9]并且，教育督导人员的后续培训工作要常抓不懈，建立制度化的培训体制，甚至开展跨省市的交流培训。聘请专家提供相应的教育督导理论、教育管理理论、教育政策与法规、教育督导技术与方法等各方面的培训。

4.坚持“督政”与“督学”兼顾，“综合督导”和“专项督导”相结合的策略

沿习历史传统，我国教育督导工作应重视“督政”和“督学”两方面。而英、美等国的教育督导历史较长且法制建设相对完善，在法律明确规定了政府在教育发展中的责任与义务的情况下，教育督导主要以“督学”为主，即着重加强对学校工作的督导工作。就我国目前情况分析，是重“督政”而轻“督学”，“督政”一直是我国教育督导工作的首要任务，历次的专项督导检查，或者“两基”评估验收，都是发挥“督政”职能。要改变此种理念，把“督政”与“督学”兼顾，要具体地考察学校教育发展状况、教育条件改善情况、教师队伍和管理队伍建设情况、教育法规落实状况等等。

教育督导从形式上来看应实行综合督导和专项督导。对每届政府教育工作，一般应在任期内进行一次综合督导。对每所学校，一般应在三至五年进行一次综合督导。根据需要，对教育工作中的重大问题进行专项督导。应明确规定综合督导和专项督导的基本程序，依法有序进行。督导结果应报告本级人民政府，并向社会公布。根据工作需要，教育督导机构和督学可以对被督导单位进行随机督导。

参考文献：

［1］顾明远.外国教育督导.北京：人民教育出版社，1993.

［2］李胜利.加强教育行政监督保障教育事业健康发展.国家教育行政学院学报，2005.

［3］李帅军，穆岚.教育督导的理论与实践.北京：中国档案出版社，2003.

［4］钱一呈.外国教育督导与评价制度研究.北京：中央广播电视大学出版社，2006.

［5］袁桂林.本届美国政府教育改革计划述评.外国教育研究，2001（6）.

［6］马国贤.政府绩效管理.上海：复旦大学出版社，2005.

［7］何玉玲，袁桂林.美国教育督导的特征及其变革趋势.外国教育研究，2008（10）.

［8］Bjork，L.，＆ Lindle，J.C..Super Intendents and Interest Groups.Educational Policy，15（1）.

［9］Parsons，T.，＆ Shils，E.A..Toward a General Theory of Action.（Eds.）.Cambridge，MA：Harvard University Press，1951.

［10］Jack Jennings and Diane Stark Rentner.Ten Big Effects of the No Child Left Behind Act on Public Schools.Phi Delta Kappan，2006，88（2）.

［11］ NCLB and Other Elementary/Secondary Policy Documents［EB/OL］.http://www.ed.gov/policy/ elsec/guid/states/index.html.

【注释】

[1] 高桂林，法学博士，首都经济贸易大学法学院教授，硕士生导师。

[2] 胡延玲，中国人民大学经济法博士、石家庄经济学院教师。

[3] 关于教育督导体制的渊源，绝大部分学者认为可以追溯至西周时期的“天子视学”，例如：唐之享.关于教育督导的调查与思考.教育政报，2006（4）；马顺林.试析我国教育督导的历史、现状与未来.［2010−04−08］.http:// www.cqvip.com/qk/86749X/200803/27968906.html.

[4] 马顺林.试析我国教育督导的历史、现状与未来.当代教育论坛：宏观教育研究，2008（3）.

[5] 赖水随.英国的教育督导制度及对我国的启示.基础教育参考，2008（7）：14.

[6] 赖水随.英国的教育督导制度及对我国的启示.基础教育参考，2008（7）：15.

[7] 荣德生，李洪珠.试析美国与俄联邦教育督导制度.辽宁工程技术大学学报：社会科学版，2008，10（3）.

[8] 荣德生，李洪珠.试析美国与俄联邦教育督导制度.辽宁工程技术大学学报：社会科学版，2008，10（3）.

[9] 穆岚.我国教育督导制度存在的问题与改革对策.教育探索，2006（12）.