反垄断法与政府管制的互动

五、反垄断法与政府管制的互动

反垄断法与政府管制都作用于特定经济领域。反垄断法在规范市场垄断行为时也存在不这完善之处，如对某些行业不适用反垄断法，在具体反垄断审查时，反垄断执法机构享有强大的自由裁量权，反垄断法本身一些概念、定义的模糊性，都需要运用其他的政策措施来共同维护市场的有效竞争状态。但是，相比较之下，政府管制的弊端更为明显。这些弊端主要体现在：

（1）管制的成本可能大于收益而增加社会成本；

（2）管制可能因妨碍市场机制有效作用的发挥而降低资源配置的效率，束缚技术和商业创新；

（3）管制可能因管制迟滞而对经济和社会发展造成消极影响；

（4）可能因管制过程存在多方博弈的复杂性而导致管制结果背离管制目标；

（5）管制可能因管制权力的专横而滋生腐败与寻租；

（6）管制可能会导致过度扩大管制范围；

（7）管制可能因权力集中、自我膨胀而阻碍了社会自主监管力量的形成。

正是因为反垄断法与政府管制之间存在着这些带有互补性的不足，就为反垄断法与政府管制的互动提供了逻辑上的可能性。政府与市场的关系不是一成不变的，政府管制与市场机制的相互替代是一个动态过程。所以，在政府管制中，对于政府管制的选择，不是用理想的政府去代替不完善的市场，也不是要用理想的市场去代替不完善的政府，而是要在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间，建立一种有效的选择和协调机制，使人们能够根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力探寻政府与市场的均衡点。^[2]

政府管制涉及的主要对象是自然垄断行业。虽然自然垄断行业的改革可以有多种路径选择，但是理想的自然垄断行业改革路径应当是：竞争模式和运营模式改革--产权模式改革和治理模式改革--价格模式改革和管制模式改革。我国自然垄断行业放松管制最主要的并不是放松价格管制与投资管制，而是要首先放松进入管制。只有放松进入管制才能有效遏制管制机构与在位国有企业的合谋，建立公平、公正、科学、高效的管制体系。放松进入管制要求重点改革行政审批制度，包括投资项目审批、许可认可制度、资格制度、标准检查制度等。

在重新管制阶段强调的是管制与竞争关系的相互依赖性，重新管制的目标是建立更有竞争力的环境，而不是替代竞争。西方国家在重新管制阶段所采取的措施有以下四个方面的主要内容。一是对残存的自然垄断领域实施激励性管制。二是对自然垄断与竞争的界面或在从自然垄断向充分竞争过渡过程中实现以保护有效竞争为目的的管制。三是在充分竞争实现后健全反垄断管制。四是在推行上述经济性管制的同时，完善社会性管制。西方国家的重新管制阶段远远谈不上政府管制改革的完善，只是做出了一些有意义的尝试，并取得了积极的进展。而伴随着政府管制理论研究的拓展，将进一步扩展政府管制研究的领域和深度。

从20世纪90年代初开始，西方国家在放松管制的许多领域中，由于过度放松管制，政府监管措施缺位，放松管制解决了市场运行中旧的问题和弊端，却导致出现了许多新的问题。在这一背景下，西方国家又都不同程度地开始了重新管制的改革。西方国家对于政府重新管制的改革不是一味地回到以前的老路上，而是对以前政府管制中存在的不足进行梳理，从一种新的思路出发，重新界定政府与市场的关系。特别是安然现象发生后，更加引发了西方国家对政府管制的合理性及有效性的反思。而安然现象的最重要的启示之一，正如克鲁格曼所指出的：就在于市场经济不能解决所有问题，国家行政部门至少应该保持对经济运作的监控能力。

政府管制的依据的法律体系的健全和法规内容的完善，使得管制合法，理应成为政府管制体制的目标模式的首要内容。作为有中国特色的社会主义市场经济体制，就决定了我国不可能照搬某一个市场经济国家的法律制度，而是要按照本国的原则和规律，制定和实施符合本国要求的法律规范。

政府管制不仅要通过建立法律体现现代国家的合法性基础，而且要通过政府管制的有效性发展现代国家的合法性基础。管制的合法性通过以下五个方面努力达成。第一，通过信息公开制度的建设，体现政府管制的公开性，维持政府管制的合法性能力。第二，通过行政程序制度的建设，彰显政府管制的公正性，努力推进政府管制的合法化。第三，通过公众参与机制的建设，展示政府管制的民主性，巩固政府管制合法化诚意。第四，通过成本一收益分析制度的建设，显示政府管制的合理性，提升政府管制的合法化能力。第五，通过司法审查制度的建设，表明政府管制的限度，推进政府管制合法化能力的发展。

【注释】

[1]关于自然垄断的豁免问题，将在本书的第十一章做专门介绍。

[2]本部分内容主要依据唐要家：《反垄断与政府管制理论与政策研究新进展--“反垄断与政府管制：理论与政策”国际研讨会观点综述》，《中国工业经济》，2008年1月。