第三节国外支持绿色经济发展的

第三节　国外支持绿色经济发展的 财税政策及其启示

一、英国支持绿色经济发展的财税政策

作为欧盟重要成员，英国对节能问题非常重视，不仅将其作为能源战略的首要目标，更作为创新经济发展模式的重要内容。英国计划在2020年前为碳减排计划投入1 000亿英镑，争取2020年前二氧化碳排放量比1990年减少34%，2050年前减少80%。

(一)政府预算拨款

英国政府预算中与节能相关的支出包括节能技术研发、能效项目试点示范、支持专业机构实施节能项目等。在技术研发方面，英国计划在未来lO年内，向能源技术研究机构提供55亿英镑的政府资金，支持对先进技术的研究开发。在能效项目试点示范方面，2008年用于先进能效项目示范的资金达4 500万英镑，用于低能耗汽车推广示范的资金达4 000万英镑。此外，2008年度对碳基金、节能基金等专业节能机构的预算支持也达1.3亿英镑。英国根据《气候变化法》制订了碳减排规划——“碳预算”，并安排了相应支出额度。

(二)税收政策

英国开征了气候变化税、能源消费税、燃油税等税种，不同程度地抑制了二氧化碳的排放。2001年推出的气候变化税，主要针对消耗能源产品用于燃料用途的工业、商业和公共部门，不包括民用和交通部门，应税产品包括电力、天然气、液化石油气、煤炭等，根据能源产品消耗情况从量征收，约使能源消耗费用增加了10%～15%，有力地促进了企业节能的积极性。

税收优惠是英国促进企业节能和推广节能产品技术的重要措施。对与政府签署“气候变化自愿行动协议”的企业，达到协议规定的能效或减排目标，可以减免80%的气候变化税;对农业部门生产企业在5年过渡期内减免50%的气候变化税;对高于国家标准的节能建筑，提供40%的印花税优惠，对零排放建筑免征印花税;对中小企业能效设备返还公司税( 7%);所有电力用户电费中都包含有化石燃料税，税额2.2%，收入用于可再生能源发电的补贴。

(三)财政补贴及融资支持

支持节能的直接财政补贴包括国家援助和居民节能补贴。国家援助的支持对象包括技术研发和创新、中小企业发展、落后地区发展、增加就业和环境保护等，2006年对企业的国家援助共50亿欧元，其中节能是重要支持领域。此外，英国所有用户电费中都包含有化石燃料税，税额为2.2%，用于可再生能源发电补贴。居民节能补贴主要针对居民实施建筑节能改造或采购节能产品，对因节能产生的额外费用或高出普通产品价格部分进行补贴，如对家庭购买价值175英镑的高效绝热门窗提供100英镑的补贴，对每台太阳能热水器补贴500英镑，对低收入家庭安装保温设施每户给予491.75欧元补贴，等等。

(四)碳预算

2009财政年度预算报告中，特别设立了“建设低碳经济”一章，明确从当年起制定“碳预算”，根据“碳预算”排放目标，考虑财政预算安排，支持应对气候变化活动，英国成为首个在政府预算框架内设立碳排放管理规划的国家。根据阶段性减排目标，政府安排相应预算支出，并对实施效果进行量化分析，将社会经济活动全面纳入定量减排管理过程，将低碳发展融入经济发展和财政预算总体规划中。在直接投入之外，政府明确发展低碳经济的决心，向私营部门展示了低碳发展的前景，有利于动员社会资金投入低碳部门。“碳预算”标志着发达国家应对气候变化、开展减排行动的尝试进入了一个新的阶段。

二、德国支持绿色经济发展的财税政策

(一)生态税政策

生态税是对那些使用了对环境有害的材料和消耗了不可再生资源的产品而增加的一个税种。生态税的引入有利于政府从宏观上控制市场导向，促使生产商采用先进的工艺和技术，通过经济措施引导生产者的行为，进而达到改进消费模式和调整产业结构的目的。德国制订了“绿色规划”，在国内工业经济行业和金融投资中将生态税引入到产品税制改革中。一是开征基于能源消耗的生态税收。开征二氧化硫税，20世纪90年代初，德国根据石油、煤炭的含硫量开征了二氧化硫税，以促使生产者安装污染控制设备，同时转向使用含硫量较低的燃料。调整燃料税，德国根据含硫量和含碳量对燃料税进行了调整，大大促进了干净能源的使用。二是基于非能源消耗的生态税收。开征水污染税，主要从使用水的数量、工业废水排放量以及其他造成水质污染的污染物数量征收。德国是水污染税水质定量最为完善的国家之一。他们从1981年开始以废水的“污染单位”(相当于一个居民一年的污染负荷)为基准，实行全国统一的税率，规定排放不能达标的污水费率为100%。而达标费率可减少至25%。污水费的征收不紧有效减少了污水排放的浓度，而且目前仅该税一项的年收入达到20亿马克以上，税金全部作为地方收入改善水质。基于一般生活环境保障的生态税收，德国对废弃的餐具、一次性碗筷等生活垃圾征收生态税。

(二)废物处理产业化政策

德国垃圾处理费的征收主要有两类，一类是向城市居民收费，另一类是向生产商收费(也称为产品费)。对于居民收费来说，大多数城市都采用按户征收垃圾处理费的方式;部分城市开始试用计量收费制，按不同废物、不同量收取不同费用。产品费要求生产商对其生产的产品的全部生命周期负责。这些对于约束生产商使用过多的原材料，促进生产技术的创新，以及筹集垃圾处理资金都有较大的帮助。德国采取垃圾收费政策强制居民和生产商增加了对废弃物的回收和处理投入，为垃圾治理积累了资金，推动了垃圾的减量化和资源化。据德国环保局统计，.垃圾收费政策实施后，垃圾减少了65%;包装企业每年仅包装废弃物回收所交纳的费用已高达2.5一3亿美元。德国政府较早地认识到垃圾处理是全民的福利事业，可以提高全社会的福利水平。

1990年6月12日，德国政府颁布了第一部包装废弃物处理法规《包装一包装废弃物的处理法令》，该法规旨在减少包装废弃物的产生，对于不可避免的一次性包装废弃物，规定必须再利用或再循环;法规还强制性要求各生产商不仅对产品负责，而且还要对其包装回收负责，并令负责运输、代理、销售的企业、包装企业及批发商回收他们使用后的包装物，同时，可选择将回收责任委托给专门的回收公司。此外，德国政府制定和颁发了《饮料容器实施强制押金制度》的法令，该法令规定在德境内任何人购买饮料时必须多付0.15马克，作为容器的押金，以保证容器使用后退还商店以便于回收再利用，这是欧洲第一个关于包装回收的法令。

(三)可再生能源产业补贴政策

德国自1990年对绿色能源实行扶持政策，尤其是《可再生能源法》实施以来，绿色能源得到了蓬勃发展。这些措施不仅在环境保护方面效果明显，同时刺激了绿色能源技术的发展“到2006年底，德国投入使用的风力电站有18685座，总装机容量为20600兆瓦。2006年，绿色能源使德国减少二氧化碳排放1亿多吨，为德国的减排工作做出了巨大贡献。绿色能源已成为德国人新的投资热门领域，各金融机构几乎都开发了环保和可再生能源基金，投资环保及新能源渐成时尚”由于大力发展可再生能源，德国仅2007年进口能源开支节省了9亿多欧元，减少进口影响环境的物资约34亿欧元。目前可再生能源在经济上的获益，己超过国家对绿色能源的资助。德国在对光伏产业施行补贴政策的同时，更加注重产业独立性的培育，促进市场发育，实现健康发展。2004年启动上网电价法，最初的上网电价为3倍的零售电价或8倍的工业电价，光伏系统在安装后的20年内固定价格，若推迟一年，固定价格下调一定的比率。财政补贴标准应该根据产业技术进步、成本降低的情况逐年调整，这样会起到增强产业竞争力和加快产业商业化发展的效果。

在政策法规上，德国制定实施了一系列鼓励生产和使用可再生能源、新型能源的法规和计划，其中，影响最大的是《可再生能源法》。德国制定的《可再生能源法》，对发展可再生能源给予政府补贴，并实施了一系列鼓励使用新型能源的计划。针对太阳能发电设备先期投入大的特点，政府还对太阳能发电产生的电力并入公共电网销售给予补贴。

三、美国支持绿色经济发展的财税政策

目前美国的绿色经济发展机制可以说是由政府主导科学研究和推动技术创新，鼓励企业自愿减排。相关政府机构主要负责研究和推动减排两类工作，由于减排是建立在企业自愿基础上的，目前由能源部等负责推广而非监管。此外，美国各州的政府可以根据自己的特点制定本州的政策。

美国地方政府在立法及政策方面进展较快，约40个州建立了温室气体报告制度，30多个州设立可再生能源发展目标、制订了气候行动计划，超过20个州实施了排放贸易政策。联邦政府重点关注气候变化科学研究与政策制订、可再生能源及其他能源科技开发利用、建立全球气候观测体系、强化资源管理等领域活动，并通过一系列财政政策措施予以推动。

(一)联邦预算拨款

在联邦政府预算安排中，与绿色经济相关的支出分为四类:科学，技术，国际行动，以及税收优惠。其中，支持节能和新能源开发是政策重点。能源部下属的能效和可再生能源局负责节能和新能源开发事宜，改进能效和生产率，向市场转让清洁、可靠和可转让的能源技术，其预算是通过各类节能计划和项目实施的。2009财政年度，能效和可再生能源局的预算为12.55亿美元，主要用于:①可再生能源技术的研发与推广，大幅度提高清洁能源的生产;②推动能效技术的使用;③提供信息服务，促进能源系统大规模快速转型。该局还与联邦及州政府配合，通过推出政策法规，开展技术研发、示范与推广，提供贷款贴息和担保，低收入家庭节能补贴，企业能源审计，制订实施能效标准标识，开展宣传教育与信息服务，加强政府机构节能工作等方式，大力推动节能和新能源领域各项活动。

(二)税收减免及贴政策

税收减免措旋，是财政政策支持绿色经济发展最为广泛和重要的措施。广义上，税收减免包括税收优惠、免税、补贴、债券税收优惠等多种形式。对节能产品减免部分税收，是美国联邦政府和州政府提高能源利用效率、强化居民节能意识的重要措施之一。“节能设备减免税收”促进了节能型产品和设备的规模化推广使用。在建筑领域:对于新建住宅，凡在2004年国际节能标准基础上能效提高50%以上的新建筑，减免税2 000美元，符合“能源之星”标准的住宅可获得减免税1 000美元;对于现有住宅，所有者可获得为达到国际节能标准而支出相关费用10%的优惠额度，上限为500美元。

从20世纪90年代起，美国政府设置了一些强制性的条件，要求受补贴农民必须检查他们自己的环保行为，定期对自己农场所属区域的野生资源、森林、植被进行情况调查同时还要对土壤、水、空气进行检验和测试，定期向有关部门提交报告。政府再根据农民的环境保护实际检查情况，来决定对其是否给予补贴以及补贴多少。

(三)优惠贷款、抵押贷款及贷款担保

2008财政年度预算中，“农村企业服务——可再生能源体系和能效贷款”安排总预算2 100万美元，主要针对可再生能源项目和能效项目，视项目情况不同，赠款规模从1 500美元到50万美元不等，同时提供最大额度为1 000万美元的贷款担保; 2007财政年度预算中，“创新性技术贷款担保项目”安排预算700万美元，主要向有助于可持续增长、具有环境效益、形成更加稳定和安全能源供应体系的新技术或技术改进项目的商业化项目提供贷款担保。

(四)节能公益基金

美国政府支持绿色经济发展的资金可分为两类:一是财政拨款;二是公益基金。节能公益基金来源于电价上调(如将电价提高2%～3%)带来的额外收入，通常由各州的公用事业委员会负责管理，相关部门都可以申请利用该基金开展节能活动。通常，节能基金很少用于支持某个具体的节能改造项目，而是用来作为激励手段，构建、维护节能市场机制，调动参与方自发从事节能活动，着眼于从根源上逐步推动和解决节能问题。

(五)政府采购

政府采购中优先使用有再生成分的产品，如美国几乎所有的州均有对使用再生材料的产品实行政府优先购买的相关政策或法规。美国各级政府和公共机构率先使用节能设备和办公用品，颁布了多个总统行政令和总统备忘录，对政府机构的节能目标、职责、管理、采购等内容做出全面而具体的规定。以联邦法令、总统行政命令为推动政府绿色采购的法律基础，美国环保局“环境优先性采购”为参考依据，“全面性采购指导纲要”为核心，出台并更新政府采购绿色产品清单、采购循环产品计划、“能源之星”计划、生态农产品法案、环境友好产品采购计划等一系列绿色采购计划，要求采购部门必须优先采购绿色产品、使用再生物品。

其中，采购法和总统令都规定，政府必须采购“能源之星”认证产品，对参与“能源之星”项目的设备制造商给予大力支持。政府办公楼要符合建筑节能标准，采用建筑节能技术。政府机构厉行节能，一方面节省了政府的能源支出，另一方面可以起到示范效应，在公众中树立并强化节能意识，使“节能”概念逐步深入人心。

除执行联邦政府的相关政策与项目之外，美国各州有自己的节能减排政策。一些州政府设立节能公益基金，通过提高电价，筹集资金，用于鼓励节能减排活动，对企业提供能源审计服务，对工业企业节能设备的投资提供低息贷款，或有少量的补助金提供。各州还根据当地实际情况，制订地方性的节能产品税收减免政策。以加州为例，推出了一系列减免税政策。一项实施期为1999－2016年的财产税减免政策，鼓励太阳能热水器、太阳能空调、太阳能热电、光伏电力等太阳能技术利用，适用于商用、工业、居民等各类使用者，减免额度达到了100%。此外，加州还先后出台政策，对节能型洗碗机、洗衣机、水加热设备等家用设备，提供额度在50～200美元的减税优惠，等等。

三、国外经验的启示

(一)完善绿色经济立法，灵活运用政府干预手段

从发达国家发展绿色经济的成功实践中不难看出，其共同的成功经验就在于国家通过立法对绿色经济发展进行引导和规范，出台一系列的绿色经济法律法规，以法律形式对政府、企业和国民进行约束，完善的绿色经济法律制度是发展绿色经济的基本依据和保障。20世纪90年代之后，很多国家都为促进废弃物的减量化和循环利用。制定了各自的政策法规，从制度上推动和保证了绿色经济的发展，同时也取得了显著的成效。

各项绿色经济规范制度的有效建立与实施，也将会使资源在生产、交换、分配、消费等经济领域实现资源循环利用，并对各种资源循环利用行为进行有力地约束与规范，如清洁生产制度、绿色消费制度和绿色贸易制度、绿色采购制度、绿色包装制度等。

同时，政府还应该采用税收优惠、财政奖励、政府优先购买等各种有效的干预手段参与到循环型社会的建设过程中，促进企业提高发展绿色经济的积极性和自觉性，通过产业政策、财税政策和投资对绿色经济的发展起到补充推进的作用。美国、日本等国家都通过财政补贴政策支持企业发展绿色经济。当然，各国经济发展水平不同，政府为发展绿色经济而推行的相关政策也不尽相同，东北老工业基地在推行绿色经济发展的过程中，也应该立足实际情况，有针对性地制定相应的配套政策，以确保绿色经济的健康有序发展。

(二)注重协调与平衡政府与市场作用

绿色经济发展问题，要求政府积极介入，如何运用财税政策，协调政府和市场作用，推动绿色经济发展进程，是各国政府面临的共同任务。一般来说，在绿色经济发展初期，政府特别是财政应当发挥主导作用，除保障资金投入外，还可以通过政策引导，鼓励各方参与，带动市场机制成长。

随着政策在实施中不断改进与完善，相关产业、环境、农业、气象、减灾等财税政策逐渐融合，形成一个绿色经济发展的财政政策整体框架，相关市场体系也逐渐成熟，政府作用更多体现在制订政策框架、支持研发活动、建设示范项目、推动技术进步和市场化、开展公众教育等市场相对缺位的领域。通常在成熟市场机制的国家，财政直接投入力度较小，多通过税收、收费、政府采购等市场化的支持手段和方式，引导全社会对绿色经济的支持。中国作为发展中国家受发展阶段、产业结构、市场成熟度等条件限制，在实践中需要政府更为主动的干预，颁布法律、制订规划、强化措施力度，启动各项应对行动。

(三)将减排目标与预算紧密结合

英国将温室气体减排和预算结合，根据减排目标，安排资金投入、税收、收费等政策措施，实现财政政策与低碳经济政策的有机结合，一方面保障减排活动的落实;另一方面，由于预算具备法律效力，且执行依托于预算执行机制，具备了“硬约束”效力，增强了减排的强制力和约束力。

(四)实施多样化的财税措施，政策引导和强制措施并重

各国政府往往实行一系列促进绿色经济发展的预算拨款、财政补贴以及税收等政策措施，向企业与消费者提供了价格信号，激励和引导企业研发、应用绿色技术，促进绿色经济发展。在实施相关财政政策时，还非常注重鼓励市场主体节能减排的自主性，政策组合多样性，以求达到较好的政策效果。

各国政府还重视以税收优惠等方式鼓励采用清洁技术、减少二氧化碳排放量，支持低碳经济发展。例如，与英国政府签署“气候变化自愿行动协议”的企业，如果达到协议规定的能效或减排目标，可以减免80%的气候变化税;对农业部门生产企业在5年过渡期内减免50%的气候变化税;对高于国家标准的节能建筑，提供40%的印花税优惠，对零排放建筑免征印花税。