纳税主体的行政赔偿救济

第四节　纳税主体的行政赔偿救济

在现实生活中，人们常见的赔偿属于民事赔偿，随着现代社会对“国家绝对主权论”、“国王不能为非”等原则的否定，以国家为赔偿主体的国家赔偿制度逐步形成，并迅速汇聚成世界性的潮流。现代意义上的国家赔偿制度起源于1873年的法国布朗哥案件。在这个案件中，法国的行政法院确立了“国家应当对公务员的过错负责”的原则，并据此发展出一套以判例为中心的赔偿法体系。1946年，美国就国家赔偿问题制定了专门的成文法《联邦侵权行为法》，使赔偿制度逐渐由个人负责发展到政府负责。其他国家也通过法律确立了类似的制度。国家赔偿，严格地讲，它是指国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，依法由法定赔偿义务机关给予的赔偿。由此可见，所谓税务行政赔偿，是指税务机关及其工作人员在行使税务行政管理职权中，由于违法行使职权侵犯纳税人的合法权益并造成损害，由国家对受害者的损害予以赔偿的一项行政法律制度。

一、税务行政赔偿的作用

（一）有利于给予纳税人最充分的权利救济，贯彻法制精神，保障公民权利

我国是社会主义法治国家，政府的一切行为都应把维护人民群众的利益作为出发点和归宿，即使在行政管理活动中，过失侵犯了人民群众的利益，也应采取行政救济措施，对受到损害的人民群众利益予以赔偿弥补。税务机关是代表政府管理税收事务的国家行政机关，在税务行政管理活动中，应正确处理税收征纳关系，切实维护纳税人的合法权益。政府贯彻依法治国，推进民主和法制，税务部门相应地就要依法治税，税务行政赔偿恰好就是推进民主和法制，保护纳税人合法权益的体现。推行和完善税务行政赔偿制度，有利于消除纳税人的疑虑和错误认识，使纳税人能够有法可依，改善征纳关系，增强纳税意识。

（二）有利于矫正违法税务行政行为，监督税务机关及其人员依法行使职权

税务机关在执行公务时有可能出现失误甚至是错误，这是由于税务机关及其领导者和税务人员主观上存在重视程度不一和利益驱动的因素，客观上存在文化程度和业务素质的差异性。当在税务征收管理过程中出现违反税法和税收政策的行为，侵犯纳税人的合法权益时，需要建立税务行政救济制度来保障纳税人的合法权益。税务行政复议、诉讼虽然作为一种救济制度，可以解决、纠正税务行政违法行为，但对纳税人的合法权益受到侵害并受到损害，如何得到补救的问题，还必须另有一种救济制度———税务行政赔偿。建立税务行政赔偿制度不仅能及时有效地发现和弥补纳税人的损失，而且还可使税务机关对自身的办案效果和执法人员的素质有充分的评估。税务机关承担赔偿责任后，对造成损害有故意或重大过失的责任人员追偿，这就增加了税务人员依法行政的责任和意识，形成了自我约束机制。同时，赋予纳税人有依法请求赔偿的权利，其请求的过程实质上是一种监督过程，这无异于建立了监督制约机制。这样，自我约束机制和监督机制的运行，有助于建设一支业务精炼、素质强干的税务干部队伍，使纳税人更加信任执法人员，促进依法行政，依法治税的良性循环。

二、税务行政赔偿的范围

税务行政赔偿的范围是指税务机关及其工作人员在行使职权时给受害人造成的哪些损害在多大范围内予以赔偿。税务行政赔偿范围的大小反映了一个国家对纳税人权益保护的深度和广度。依据国家赔偿法的规定，结合《税收征管法》，现阶段我国税务行政赔偿范围主要包括：

（一）侵犯人身权的赔偿

1．税务机关及其工作人员非法拘禁纳税人和其他税务当事人或者以其他方式剥夺纳税人和其他税务当事人人身自由的，例如，违法通知出入境管理部门阻止纳税人出境的行为。

2．税务机关及其工作人员以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成纳税人和其他税务当事人身体伤害或者死亡的。

3．税务机关及其工作人员造成纳税人和其他税务当事人身体伤害或者死亡的其他违法行为，如违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的。

4．超越职权范围非法采取限制纳税人人身自由的行为。

5．侮辱陷害使公民精神遭受损害等行为。

（二）侵犯财产权的赔偿

1．税务机关及其工作人员违法征收税款及滞纳金。

2．税务机关及其工作人员对纳税人和其他税务当事人违法实施罚款、没收非法所得等行政处罚。

3．税务机关及其工作人员对纳税人和其他税务当事人财产违法采取强制措施或者税收保全措施。

4．税务机关及其工作人员违反国家规定向纳税人和其他税务当事人征收财物、摊派费用。

5．税务机关及其工作人员造成纳税人和其他税务当事人财产损害的其他违法行为。

（三）请求税务行政赔偿的限制

请求赔偿权的限制，也称赔偿责任的例外，是指在某些法定情况下，虽有损害发生，纳税人也不能要求税务机关赔偿。根据《国家赔偿法》第5条的规定，有下列情形之一的，税务机关不承担赔偿责任：

1．税务机关工作人员与行使职权无关的个人行为

税务违法行政行为一般是由税务人员实施，税务机关之所以对这种侵权行为负责，就在于它是一种职务行为。但税务机关工作人员的行为一些属于职务行为，一些不属于职务行为，因为具有税务机关工作人员身份的人同时也具有普通公民的身份或其他身份。如果税务人员实施的行为纯属个人行为而非职务行为，造成了侵权损害，就是一种应由自己负责的民事损害而非行政损害。对这种由个人行为引起的民事侵权损害，税务机关不承担赔偿责任。区分职务行为与个人行为的标准是看税务机关工作人员是否在行使职权，而不论其主观意图如何。

2．因纳税人和其他税务当事人自己的行为致使损害发生的

按照赔偿法规定，在损害不是由税务机关及其工作人员的职务违法行为引起的，而是由纳税人和其他税务当事人自己的行为引起的情况下，税务机关不承担赔偿义务。之所以如此，因为这种损害源于相对人自己，与税务机关及其工作人员执行职务没有直接的因果关系。如税务机关未履行法定程序查封了纳税人的财产，但未损害该财产，纳税人一怒之下砸坏了被查封的财产，该纳税人没有就此向税务机关申请赔偿的权利。

3．由法定标准引起的税务行政赔偿限制

由于我国赔偿法是根据“补偿性赔偿原则”制定的，因而在赔偿标准或赔偿程度上仅限于对直接损失的赔偿，不包括对间接损失的赔偿。例如，某税务机关查封了一个企业的原材料，造成该企业停产或半停产一个月，当该查封行为被确认违法以后，税务机关承担赔偿责任的途径就是解除查封；如若因查封导致原材料损毁的，税务机关应通过恢复原状或支付赔偿金的方式给予赔偿。至于因查封导致企业停产半停产期间的间接损失，即可得利益，税务机关不予赔偿。再如，税务机关及其工作人员处以罚款、没收财物、征收财物的行为被确认违法，应返还财产；但是，对所处罚款、没收或征收的货币资产的利息，税务机关不予赔偿，即奉行“返还财产不加利息”的原则。

4．其他情形

根据赔偿法的规定，除以上三种限制外，法律规定的其他限制，如不可抗力、正当防卫、紧急避险等情况下发生的损害，税务机关也不承担赔偿责任。

三、税务行政赔偿的构成要件

（一）税务行政赔偿的实质要件

法律关系的构成必须包括实质要件和形式要件两个部分，所谓实质要件是指构成某种法律关系必须具备的法律规定的条件。根据现行法律规定，纳税人向税务机关行使请求赔偿权，必须同时具备以下三个条件：

1．税务机关及其工作人员必须实施了具体税务行政行为。这是税务行政赔偿的必备要件。行政争议的标的必须是行政机关作出的具体行政行为，抽象行政行为不能引起行政诉讼与行政赔偿。对具体行政行为来讲，其行为方式又可以分为作为和不作为两种。对税务机关来说，作为的具体行政行为是指税务机关主动实施的征税行为、处罚行为、税收保全措施行为和税收强制执行措施行为等。不作为的具体行政行为包括税务机关不履行登记的行为、不按照规定发售发票的行为、不对一般纳税人资格予以认定的行为、不依法予以减免税行为、不按规定期限解除税收保全措施行为等。

2．税务机关及其工作人员实施的具体行政行为违法。这是构成税务行政赔偿责任的核心要件，也是税务行政赔偿责任的前提条件。我国《国家赔偿法》所采取的赔偿原则是“不违法不赔偿”原则。具体行政行为违法包括两层含义：（1）税务机关及其工作人员侵害纳税人和其他税务当事人合法权益的行为发生在履行税收征收管理职责的过程中；（2）该行为违反法律、法规、规章的规定。

3．税务具体行政行为必须是侵犯了纳税人和其他税务当事人合法权益，并造成了损害的事实。这一必备要件包含了两个内容：一是具体行政行为侵犯了纳税人和其他税务当事人合法权益。我国《国家赔偿法》的立法宗旨是为了保护行政相对人的合法权益，促进行政机关依法行政。二是造成了实际损害。损害事实的客观存在是税务行政赔偿的基础，没有损害就无所谓赔偿。这里的损害必须具有下列特征：第一，损害必须是已经发生的，确实存在的现实损害，对尚未发生的损害，税务机关没有赔偿的义务。第二，损害的对象只能是纳税人和其他税务当事人合法权益，如果侵犯的是非法利益，也不发生税务行政赔偿。第三，损害必须是税务机关及其工作人员违法行使职权造成的，即职务违法行为与损害事实存在直接的因果关系。

（二）税务行政赔偿的形式要件

形式要件就是构成某种法律关系所必须具备的法律规定的程序。税务行政赔偿的法定程序包括行政程序、复议程序和诉讼程序三种。

1．税务行政赔偿的行政程序

税务行政赔偿的行政程序，是指纳税人就赔偿问题直接向税务机关提出申请，税务机关依法予以赔偿的程序。我国《行政诉讼法》第67条第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”行政程序的赔偿，一般只解决赔偿争议，而不处理税务机关的具体行政行为。行政程序的税务赔偿，首先要由赔偿请求人在法定的期限内向税务机关提出赔偿申请，税务机关应当在收到申请书之日起2个月内给予赔偿，逾期不予赔偿或者赔偿请求人对税务机关的赔偿处理不服的，赔偿请求人可以自赔偿期间届满之日起3个月内向人民法院提起诉讼。

2．税务行政赔偿的复议程序

税务行政赔偿的复议程序，也称准司法程序，是指赔偿请求人对税务机关的具体行政行为不服向上一级税务机关申请复议时一并就赔偿问题，提出赔偿申请，上一级税务机关依法进行审理并作出处理决定的程序。复议程序的税务行政赔偿，其争议的标的既包括下级税务机关的具体行政行为，同时还包含赔偿争议。申请人首先要在法定期限内对税务机关的具体行政行为和赔偿问题一并向上一级税务机关申请复议，上级税务机关应当在收到复议申请书之日起2个月内作出复议决定，对复议决定不服或者上级税务机关逾期不做决定的，申请人可以在收到复议决定书之日起15日内或复议期满之日起15日内向人民法院起诉。

3．税务行政赔偿的诉讼程序

税务行政赔偿的诉讼程序，是指赔偿请求人就赔偿问题向人民法院提起诉讼，人民法院依法审理并作出判决的程序。诉讼程序的税务行政赔偿可以是单方面的赔偿争议，也可以包括对税务机关的具体行政行为的争议和赔偿争议两个方面。诉讼程序可以由赔偿请求人直接向人民法院提起行政诉讼引起，也可以由赔偿请求人对税务机关的赔偿决定不服向法院起诉引起，同时还可以由复议申请人对复议决定不服向法院起诉引起。诉讼程序的税务行政赔偿较前两种程序的行政赔偿具有最高的法律效力。

四、税务行政赔偿的时效、方式及标准

（一）税务行政赔偿的请求时效

依据国家赔偿法的规定，税务行政赔偿请求人请求赔偿的时效为2年，自税务机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算。税务赔偿义务机关应当自收到申请之日起2个月内依法给予赔偿，逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人自期间届满之日起3个月内向人民法院提起诉讼。

（二）税务行政赔偿的方式

1．返还财产。常见于税务机关违法采取税收保全措施或强制执行措施。返还财产，是将纳税人、扣缴义务人或其他当事人已失去控制的财产重新置于其控制之下。返还财产是指特定物而言，原财产在失去控制期内有孽息物或可以产生孽息物的，除法律另有规定的以外，应当一并返还，返还原物只能在一定条件下使用。这些条件是：（1）原物存在；（2）返还原物比金钱赔偿更为便捷；（3）返还财产不影响正常工作。

2．恢复原状。是指对已经受到损害的财产进行修复，使之恢复到受损害前的形状或性能。恢复原状作为一种赔偿方式也有一定的适用条件：（1）受损害的财产没有灭失，具有可修复性；（2）恢复原状比金钱赔偿更为经济，而且不至于牵涉税务机关过多的精力；（3）恢复原状不影响其他公务的正常实施。

3．支付赔偿金。即将受害人的各种损失折抵成金钱，以货币形式支付赔偿金额。在不能返还财产或恢复原状的情况下，应按损失支付赔偿金。

4．其他形式。纳税人的名誉权、荣誉权受到损害的，税务机关工作人员应消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。

（三）税务行政赔偿的标准

一般依受害人的实际损失而定，但对可得利益损失的赔偿也不能一概排除在外。实际损失包括财产损失和精神损害造成的非财产损失。财产损失可以用金钱计算它的价值，赔偿数额较为容易掌握。在确定精神赔偿数额时，可综合考虑以下几个因素：（1）受害人精神损害的程度，损害重的多赔，损害轻的少赔；（2）致害税务机关的过错程度，过错大的多赔，过错小的少赔；（3）社会影响，精神损害赔偿既要从保护受害人的合法权益、惩罚教育致害税务机关出发，又要考虑社会影响；（4）致害税务机关的财政状况，既要给受害人以必要的赔偿，又要把赔偿数额限制在有关的法律规定之内。

五、完善我国的税务行政赔偿制度

《国家赔偿法》1994年颁布的时候，被誉为“对宪法承诺的公民基本权利的兑现法”，国家机关勇于承认自己的错误，使人民看到了国家法制文明的一大进步。11年过去了，从现实情况看，完全由各级财政支出的名副其实的国家赔偿案件之少，在大多数情况下，受到冤屈的公民要想获得应有的赔偿仍然是难乎其难的事情，这已使不少人对这一法律制度深感忧虑。如有些省市专拨的国家赔偿金，甚至一分钱也没有支出。据北京市统计，国家赔偿法实施以来，行政赔偿最高额仅为2万元，绝大部分只有千元左右。在2005年3月全国人大四次会议上，500名全国人大代表提交了13份有关修改国家赔偿制度的联名议案，占本届全国人大代表总人数的1／5。不少代表甚至认为现行的国家赔偿法为“国家不赔法”，“口惠而实不至”，“产生了一些负面影响”。^[42]可以说，很少有一部法律在颁布时受到这么多的关注，而在实施中受到的成效却如此的不理想。

就我国的税务行政赔偿制度来说，也存在着上述所说的问题。在税务行政管理中，强调申报纳税、行政处罚较多，而税务行政赔偿案件甚少。这说明税务机关对税务行政赔偿工作力度不够，对赔偿制度的执行不彻底。当前，税务行政赔偿制度存在的主要问题是：赔偿范围窄；赔偿标准低；赔偿程序不合理；赔偿费用的支付方式存在漏洞。要尽可能有效地解决这些问题，最有效的办法是建立起能够独立地审查政府行为并独立地判处赔偿的机制，即建立起独立的对政府行为进行审查的审判机关。另外，就具体解决办法而言，我们认为，可以从以下几个方面入手：

（一）完善税务行政赔偿范围

就赔偿范围而言，我国税务行政赔偿范围和国家赔偿一样，是根据“有限原则”而确立的。所谓有限原则指国家赔偿必须有一定的标准，明确规定赔偿范围的大与小，宽与窄。具体可体现在以下几个方面：（1）对于合法行为造成的损害不予赔偿；（2）只对人身权和财产权的损害给予赔偿，对于其他权利的侵犯则不予赔偿；（3）赔偿财产损失而不赔偿精神损失，但在一定条件下，可为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；（4）赔偿全部直接损失，不赔偿间接损失；（5）设定对人身权造成损害的赔偿标准；（6）与其他行政机关共同造成的损害可分担责任。

这种赔偿面窄的制度设定，妨碍了国家赔偿制度功能的发挥，使得纳税人的一些权利得不到充分保障，不利于对纳税人权益的保护。我们认为，税务机关的行政行为只要给纳税人的合法权益造成了损失，都应该赔偿。在税务行政赔偿领域，税务机关和纳税人之间的关系不再应当是行政管理过程中的地位不平等的关系，而应该等同于民事法律关系中平等地位民事主体当事人之间的关系，税务机关没有合法的理由减轻自身的赔偿范围。

（二）完善税务行政赔偿的标准

现行国家赔偿法立法的时候，处于我国经济发展水平和国家财政负担能力的考虑，采取了直接的物质性损失赔偿的原则。这个标准旨在保障公民最基本的生活和生存所需，而不是充分补偿受害人的损失。有人把它归纳为“生存权保障原则”或“抚慰性赔偿原则”，在这种原则的指导下，不仅赔偿范围仅限于直接损失，而且赔偿标准也低于民事赔偿标准。从11年来的实践来看，现有赔偿标准的问题已不是国家财政负担不起，而是赔偿标准太低，受害人的损失远远得不到弥补。如陕西省泾县19岁的农村姑娘麻旦旦因“涉嫌卖淫”被派出所传唤，长达23个小时（期间还因拒不承认，被铐在院内篮球架上），当地公安机关最后以“嫖娼”为由决定对其行政拘留15天。经过两次处女膜检查被证明“清白”后，受害人由法院判决获得的赔偿仅为74．66元。^[43]税务行政赔偿也存在类似于公安行政赔偿的情况。这样的“赔偿”让纳税人不得不重新权衡国家赔偿诉讼的成本和收益，进而对其望而却步，赔偿的实际效果最终偏离了国家当初制定赔偿法的初衷。

1．财产损失的充分补偿

对于财产损失，现有规则原则上只赔偿直接损失（有些情况下，连直接损失标准也可能达不到），对于必然可得利益损失一概不赔。其中，对于违法罚没、违法征收的，只返还本金，不计利息；财产已经拍卖的，只给付拍卖所得的价款，即使拍卖价格明显低于实际价格；吊销许可证和执照、责令停产停业的，只赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。例如，某个连年盈利70万元以上的企业，因行政机关的一纸违法决定而停产，最后倒闭。依照现有法律，国家对该企业可得利润不予赔偿，对该企业的倒闭也不承担责任。我们认为，国家对行政侵权应当给予充分赔偿，其赔偿标准不应低于民事赔偿的标准。在这方面，有关民事赔偿的法律规定和司法实践可以在国家赔偿法修订时予以借鉴。按照博弈论观点，在征纳关系中纳税人处于弱势地位，税务机关处于强势地位，两者地位严重不对等，影响了纳税主体请求税务行政赔偿的积极性，为了改变这种状况，在税务赔偿救济阶段应赋予纳税主体更大的权利。《征管法》规定对于纳税人逃税等行为，税务机关可以处以50%以上5倍以下的处罚，这是税务机关制裁纳税人剥夺纳税人财产权的主要手段之一，在设计税务行政赔偿标准时，至少应做到权利对权力制约力量的均势，因此可在税收行政赔偿中规定税务机关违法行使职权造成纳税人利益损失的，税务机关应当给予直接损失额1～5倍的赔偿。

2．精神损害赔偿

国家侵权造成的损害，精神损害远远大于物质损害。但现行的国家赔偿法中对精神损害没有规定金钱赔偿方式，对精神损害只规定了赔礼道歉、恢复名誉、消除影响三种形式。而且这三种形式的赔偿没有任何保证条款，难以操作。《国家赔偿法》作为宪法规定公民基本权利的一个重要救济手段，必须是真实而且可行的，对公民权利的保护也必须是充分的，公民享有的人格尊严权应当与公民的财产权和其他权益一样受到法律的保护，《国家赔偿法》应真正体现这一法律的本意和立法精神。随着我国法制的发展和公民权利意识的增强，受害人要求精神损害赔偿已经成为一种普遍的社会期待。国家赔偿法可以也应当在修改时，对国家侵权的精神损害赔偿作出规定，特别是在国家机关侵犯公民人身自由权和健康权的情况下，应设定一定数额的精神损害赔偿。

3．惩罚性赔偿

世界多数国家对政府人员故意侵权的行为（如殴打）规定了惩罚性赔偿原则。我国民事立法中如《消费者权益保护法》也出现了个别的惩罚性赔偿的规定。在国家赔偿领域，惩罚性赔偿也值得考虑，赔偿请求权人获得的赔偿金额要等同于甚至高于民事赔偿金额。对税务机关和工作人员故意侵犯行为设立惩罚性赔偿，有助于遏制税务违法，伸张国家赔偿的功能。

（三）完善税务赔偿程序

虽然赔偿范围窄，赔偿标准低，但如果赔偿程序完善，我们至少可以保障“低水平的正义”；如果连赔偿程序也不完善，那么，连“低水平的正义”都可能无法实现。现行的国家赔偿法恰恰在赔偿程序的构造上存在缺陷。依照现行法律的规定，税务行政相对人单独提起行政赔偿的，应当先向税务机关提出申请，对税务机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。根据通常的理解和普遍的实践，当事人请求税务行政赔偿，必须首先确认税务机关的行为违法；未经确认，不能要求赔偿。这实际上是侵害者先给受害者做结论，让一个加害者自己为自己做裁判，其结局可想而知。这种违反古老自然正义原则的程序只能成为加害者拖延时间的法律借口，严重影响受害者权益的及时实现，极大地影响了纳税人赔偿权利的行使。另外，税务行政赔偿没有辩论程序，也没有上诉程序，更成问题的是，它没有被法律赋予对“违法”的确认权，只能在赔偿请求人和赔偿义务机关之间加以协调。从构建公正合理的税务行政赔偿程序出发，我国的税务行政赔偿程序应当具备以下要求：第一，不排除由赔偿义务机关先对赔偿问题作出处理，但最后必须由一个比较超脱的中立机构来审理和解决；第二，该赔偿审理机构应当有权对事实和法律问题有完全的管辖权；第三，赔偿审理机构应当采取司法程序，实行听证、质证和辩论，合议、两审终审制度；第四，必要时提高赔偿审理委员会的审级，甚至可以实行独任审理制度。

（四）改革赔偿费用的支付方式

《行政诉讼法》第69条规定：“赔偿费用，从各级财政列支。各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用。具体办法由国务院规定。”《国家赔偿法》第29条规定：“赔偿费用列入各级财政预算，具体办法由国务院规定。”国务院的《国家赔偿费用管理办法》（1995年）第7条规定：“国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。”实践中，许多省市实行“经费包干”，财政费用仍由政府各个部门自行负责，一些地方虽然设立了国家赔偿金，但行政机关碍于面子或担心影响领导“政绩”，宁愿从小金库中垫付也不愿意向财政部门申请核拨。据报道，某市1995年准备了一笔5000万元的国家赔偿金，专门作为行政机关败诉赔偿之用，该市不少败诉官司涉及国家赔偿，但至今就是没有一个机关用过其中的一分钱，^[44]造成国家赔偿“法外运作”，国家赔偿蜕变成“机关赔偿”、“部门赔偿”。它的弊端是明显的：第一，由于各赔偿义务机关实际上花的是本部门的钱，当然不愿意赔，从而增加了受害人获赔的难度；第二，财政部门和其他部门（如监察机关）不易了解各机关的赔偿情况，国家赔偿的监督功能大大丧失。

为此，可以考虑改变由赔偿义务机关先行垫付的规定，改为赔偿请求人凭赔偿决定书直接向财政机关申领赔偿金。这样既可以方便当事人获取赔偿金，又可以健全国家赔偿的监督机制和责任机制。同时还应规定当事人申领和财政机关核拨的程序，财政机关支付赔偿金的期限和不予支付的责任。