慈善基金会运作管理的机制探讨

慈善基金会运作管理的机制探讨

方　恒

随着我国社会公众民主意识增强，公众自然而然会采用市场经济的眼光来评价基金会，运用市场经济的原则：效率、公平、对价等要求基金会。虽然我国实行社会主义市场经济。但大部分慈善基金会在运作方式和管理制度上还停留在计划经济时期，加上法规的滞后，导致虽然基金会为社会做出很多贡献，但由于在操作上的失误或者不足频频招来社会的各种质疑。公众质疑倒逼基金会思索质疑的原因，基金会开始吸收成熟国家慈善基金会的运作经验，探索适合我国社会主义初级阶段的基金会管理运行模式，也引申出社会如何为基金会提供和营造良好发展空间的问题。

一、背　景

中国1993年实行社会主义市场经济。中国《宪法修正案》第5条把国营企业修改为国有企业。《修正案》第7条明确：“国家实行社会主义市场经济”。⁽¹⁾20年的时间，我国的经济制度进行了深入改革。但我国基金会制度还在很大程度上停留在计划经济时期，“官办”和行政化的传统始终没有完全改变。基金会作为上层建筑，与作为经济基础的我国市场经济不十分吻合。

我国基金会管理条例规定：“所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。基金会分为面向公众募捐的基金会（以下简称公募基金会）和不得面向公众募捐的基金会（以下简称非公募基金会）。公募基金会按照募捐的地域范围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会”。⁽²⁾

根据我国民政部官网公布的统计数据，截至2013年第一季度，我国有3 076家慈善基金会。我国的基金会为社会和谐稳定、抗震救灾做出了很多贡献。但好评不多。反而存在不少对基金会的质疑声。尤其是中国红十字会“郭某某事件”曝光后，不少人对基金会失去好感和信任感。究其根本原因有哪些？如何寻找解决办法，如何提高基金会的公信力，让基金会更好地发挥社会润滑剂功能，无疑是值得认真探讨和研究的问题。

本文根据我国公募基金会的现状情况，用归纳的方法分析我国社会大众对基金会的期望值与基金会自身的社会形象还不协调的原因。并且以上海宋庆龄基金会提供的资料为重点，分析上海宋庆龄基金会在内部管理体制、资金募集、公益项目选择和运作、捐助效果考察、基金保值增值等方面的探索，并努力归纳出制度建设和市场化应用方面的困惑和成功经验。以冀望对基金会行业有所启发。

此外，针对基金会在社会主义初级阶段如何适应社会需求，政府应该为基金会提供哪些发展空间，尝试提出可操作性的方法与建议。为我国基金会立法提供相应的建议。

二、原因探讨

首先，社会大众对基金会的期望值与基金会自身的社会形象还不协调的原因。

（一）我国没有民办慈善的传统。慈善基本都是官办的。

我国古代慈善是皇帝在饥荒时打开粮库救济饥民。是以皇帝为主从上而下的机制。解放前的西方教会在中国土地上留下过慈善的痕迹。但在1949年新中国成立后都荡然无存。改革开放前，我国国力贫瘠，民间组织或者个人从事慈善少有基础。如果有慈善，也是政府官办。民政部门作为官方机构，从事救灾和济贫工作。当然也有如宋庆龄为妇女办的国际和平保健院。虽然国际和平保健院是宋庆龄用斯大林的和平奖金办的。但出面实施的还是政府。行政化和官办的传统形成全国有八家以宋庆龄名字命名的基金会，但它们之间都没有隶属关系。改革开放后，尤其是2004年6月《基金会管理条例》施行后，各地涌现了不少基金会。但性质以官办为多。我国慈善自上而下的传统始终存在。没有自下而上的民间慈善历史。

（二）中国社会已经进入市场经济，但基金会还停留在计划经济。

我国1993年修改宪法，把计划经济修改为：“国家实行社会主义市场经济”。把国营企业修改为国有企业。1999年宪法进一步提出发展社会主义市场经济。二十年的时间，我国社会主义市场经济初步建立，我国所有国营企业按照现代公司制度改革，变身为国有企业。有众多公司在国内外资本市场上市。我国的经济制度进行了深入改革。社会主义市场经济初步建立。人们的思想和价值观念发生了重大变化。

但我国基金会制度还停留在计划经济时期，政府作为主导的官办传统始终没有改变。基金会作为上层建筑，与作为经济基础的我国市场经济不吻合。改革开放后，涌现了先富起来的一代人，从而揭开了新时代的慈善。资本主义国家的跨国公司在中国投资做生意的同时，也通过从事公益活动提升公司的良好形象。根据2010年的数据，境外对华捐款232 270万元。公募基金会获得了32 544万元。非公募基金会获得99 726万元。⁽³⁾但政府的行政化管理的手段始终没有改变，在基金会设立上依然采取核准制。要求有业务主管单位同意设立基金会的文件。行政化的色彩相当浓厚。大部分基金会的运作停留在救灾与济贫的层面上，听命于上级主管部门的指令。与新时代所要求的多层次基金会的需求是脱节的。

（三）如何适应社会主义市场经济，基金会缺乏经验。

我国是社会主义国家，实行的市场经济有别于资本主义市场经济，法律规定要有中国自身特色。我国经济发展是摸着石头过河。国进民退，或国退民进。起起伏伏。社会大众对经济层面虽有褒贬，但大多数还是宽容的。公司制度可以引进西方现代公司管理制度股份制。

但基金会建设，作为为经济服务的上层建筑，由于社会制度差异性，决定基金会无法照搬西方的基金会的公益组织制度。在当今中国，如何运作才能适合中国现状？基金会自身还缺乏经验。也没有先例可以参照。

社会大众利用现代社会便利的资讯了解到西方基金会的情况，并以此来做比较。该期望值本身是不理智的。因为毕竟我国的国体和西方有差异。用西方的在基金会运作办法来要求我国基金会，其观点本身是不成熟的，也是不切合实际的。更是不合法的。

（四）缺乏基金会运作的法规。

从严格意义上来讲，法律是行为的指南。但我国目前没有基金会的法律。只有国务院颁布的《基金会管理条例》。我国将长期处于社会主义初级阶段。配合我国经济制度改革，我国先后制定了公司法、证券法、劳动法等一百多部法规。为企业改制上市和盘活，奠定了法律基础。为老百姓理财，我国政府制定了《证券投资基金法》等一大批法律法规。在法律法规出台前，中国证监会还颁布了很多规范性文件，为我国证券投资基金发展提供了探索依据并提供了保驾护航。

但我国的针对慈善基金会还缺乏相应的法规。1988年9月27日国务院发布了《基金会管理办法》，经过多年施行，在2004年颁布《基金会管理条例》。该条例只有48条，相对比较原则，距今已经10年。许多具体问题上没有作出相应规定。1998年10月25日起施行《民办非企业单位登记管理暂行条例》，总共32条。1998年10月25日起施行《社会团体登记管理条例》，共40条。2004年6月7日起施行。《基金会名称管理规定》共16条。1989年7月1日起施行《外国商会管理暂行规定》，共15条。

基金会作为上层建筑，不同于企业。基金会不能为社会贡献GDP，但基金会可以为社会和谐提供润滑剂。可以提供隐性GDP。企业转型可以摸着石子过河。证券投资基金可以引进国外的模式。可以按照规范文件探索。

但慈善基金会本身具有特殊性，应该区别于盈利性公司和组织，应该有其特殊的法律法规作为行为准则。但目前基金会缺乏法律保驾护航。

三、解决问题的路径、方法和探索

如何消除社会大众对基金会缺乏信任感的问题。关键在于制度建设。虽然媒体放大“郭某某事件”。但不可否认还有许多基金会还是获得了各界好评。上海宋庆龄基金会就是其中典范。因为宋庆龄大部分时间居住生活在上海，宋庆龄所创办的大部分事业也在上海。所以由宋庆龄创立的中国福利会在1986年在上海市创立了上海宋庆龄基金会（以下简称“上宋会”）。现任主席鲁平先生与宋庆龄熟悉，曾经在宋庆龄身边工作过。所以他非常了解和深深理解宋庆龄的慈善理念和愿望。

上宋会成立至今已经26年。上宋会也同样面临公募基金会的问题和困惑：官办、行政化、缺乏经验、缺乏创新的法律法规依据。虽然如此，但在思想锐进开放的理事会领导下，上宋会从2010年开始探索和改革。经过3年努力，上宋会积累了经验，取得了改革成果。这可以用数据来表述：

上宋会近3年总共募集善款1．25亿元，接受股权捐赠3．9亿。资产规模名列上海基金会前5位。慈善项目遍及我国31个省市。2013年，上宋会被评为中国最透明的公益机构和上海市优秀慈善组织。⁽⁴⁾

上宋会认为，基金会要跟上社会经济发展的节奏，必须进行体制改革，要突破，才会有进步。他们是如何进行有效探索的呢？他们碰到了哪些问题？又是如何解决问题的；他们又克服了哪些困难？有哪些值得吸取的经验与教训？又有哪些有价值的政策建议？

其一，基金会管理体制上的行政化是影响基金会发挥作用的原因之一。

根据我国基金会管理条例规定，基金会是依管理条例成立的非营利性法人。应该依照基金会章程从事公益活动。基金会的章程是最高活动准则。当发生主办机关领导的意见与基金会章程规定并不完全吻合或者相一致的情况下，应该如何取舍？是听取主管上级领导意见的还是按照基金会章程执行。对基金会是个重大考验。因为这直接考验到基金会是否能真正做到规范运作的问题。尽管上宋会的主管领导是比较开明的。但有时候领导的意见往往带有行政指令化的色彩。

对任何一个基金会来讲，是严格依照章程办事还是依照主管领导的要求办事，涉及的非营利性基金会是否应该去除行政化的关键问题。基金会究竟是非营利法人还是行政机构内的一个部门，在观念上是有冲突的。尤其是政府行政色彩比较浓烈的机构所办的基金会，在日常管理上，很难摆脱机构一个部门的习惯。

上宋会同样面临这个棘手问题。在具体操作上，上宋会与中福会经过系列磨合和反反复复，目前已经建立了以理事会为最高决策机构的管理制度。对于基金会的重大问题，采取理事会表决的办法。以形成依照基金会章程办事的制度。对具体事务，上宋会成立了筹款委员会、项目审批委员会、资产管理委员会。分别处理，责任落实在每个委员会。

其二，人员结构上，需要基金会从业人员具备爱心和应该趋于专业化。

不同于律师、教师以及证券投资基金的从业人员需要从业资格。我国慈善基金会从业人员，根据现有的基金会管理条例，没有资格要求。在我国整个慈善基金会行业内，也没有从业资格准入门槛要求。

但上宋会没有局限于目前的规定。因为社会在发展，各个行业都在朝专业化方向发展，均有专业化的要求。慈善基金已经不再局限于设个募款箱，过段日子去打开箱子，点点钱做个登记那么简单。如今的募款和用款这两个看似简单环节，其实需要智慧和专业。

上宋会聘用员工，采取公司化方式。管理员工，参照公司化。对每个员工，不仅要求要有爱心，还要有岗位职责。定岗定员。七个岗位，每个岗位有三档。有详细的岗位目标与职责考核。还制定了涉及在职人员的培训与专业人员的学历培养两个方面。

此外，上宋会还探索学历培养。上宋会与专业的高等学校合作，探索进行公益人才的专业培养。为基金会储备公益人才。上宋会认为，将来，基金会也必定会有行业从业资格要求。

其三，对基金会的资金使用等采取有效、符合自身情况的管理制度。

资金是基金会的血液。也凝聚了捐款人的无限的信任和希望。没有良好科学的管理制度，容易被诟病。由河南省宋庆龄基金会于2011年开建的一尊高达27米的宋庆龄雕像，曾引发巨大争议，如今雕像未建成就又遭拆除。而据雕像的一位材料供货商透露，宋庆龄雕像造价在1．2亿元左右。⁽⁵⁾这家基金会早在2年多前就曾“名扬”全国——多家知名权威媒体分别报道过其涉嫌高息揽储再放高利贷、不当涉足商业房地产开发等若干完全违背其章程许可的行为。

如何使用好每笔善款，是基金会必须面对的焦点问题。这涉及制度安排。上宋会在这方面做了努力。上宋会认为使用好每笔捐款，是上宋会应该追求的目标。宗旨是满足捐款人的需要以及符合社会的迫切需要。所有有关资金使用制度围绕发挥资金最大社会效益为出发点。他们主要通过内部机制设立，使用和管理好每笔善款，内部机制主要体现在两个层面。对内，包括财务管理；内部使用资金有权限管理制度。包括秘书长在内，动用资金额度都有明文规定的流程。对外，制度规范采购流程的科学管理。以效率和公正为准则。

由于上宋会资产结构发生变化，传统的基金管理办法已不再适应现有的资金规模，仅仅依靠自身还不够。上宋会采取凝聚社会力量的办法，依托专家团队，建立与之相适应的管理监督机构，成立资产运营监督委员会。由资产运营监督委员会对上宋会的资金进行有效的管理和监督。

上宋会还以该会财务资产监督为核心，对重大捐款及其机构的经济运营等进行监督，确保基金会资产依法运营及其合法权益不受侵犯。

其四，对基金运作管理，需要建立保值增值的机制和常规化制度。

根据基金会管理条例第28条规定：“基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值”。那么什么是合法、安全、有效原则？条例本身没有具体规定。所谓合法，就是程序合法。多少比例的资金可以委托理财，条例没有程序性的规定。但基金会需要适应社会的变化。理财受托机构必须资质具备。就如同社保基金遴选公墓基金管理公司的那样。上宋会委托上市公司安信信托对部分资金进行资金的保值增值。在委托时就明确不追求超额回报，只需要增值保值。当然，有的基金会如清华大学基金会在这方面做得非常成功。

不实行保值增值的办法，肯定不会亏损。但不进行保值增值，不符合社会主义市场经济的规定。如果资金采取市场手段保值增值，势必会增加市场风险。如果亏损了，如何处理？是否应该允许合理亏损？如何制定科学的风险控制制度。确实非常不容易。在确保本金不损失的前提下，进行保值增值。应该是所有基金会追求的目标。

其五，必须采取多种办法展开造血机制。

等人上门捐款的观念或者等到发生天灾再募捐的观念显然已经落后过时。在资金募集方面，各个基金会有不同的渠道。上宋会设立了筹款委员会，主动出击。根据不同主题，分别成立以理事、社会名人等组成的筹款委员会，以社会容易接受也喜闻乐见的形式，通过举办慈善晚会、物品拍卖等方式，积极筹集善款。同时扩大基金会的社会影响力。例如由靳羽西、王伟贤、邱海宁、颜正安、乔慧君等理事组成“母婴平安”的筹款委员会。在2011年成功举行了“上海宋庆龄基金会—中国美基金”慈善晚会，近千位中外嘉宾参加，百余家爱心企业予以支持，共筹得善款1 326万元。

其六，需要提高公益项目的社会效果。

慈善也要讲社会效果。公益项目做得是否成功，需要评估。为避免杜绝慈善项目流于形式。上宋会制定了捐助项目评估制度。包括项目立项、审批、执行、评估、反馈。设立项目评估专家委员会，所有项目立项，听取专家咨询意见。根据需要，专家来自不同的行业（如少儿文化、教育、妇幼保健等）。慈善项目如同经济投资，同样需要检验效果。而不是把物资或者资金送出去那么简单。

上宋会对公益项目予以审核（预算、资助内容等严格把关）。如母婴平安项目，有的贫困地区卫生院提出要配置非常高级的医疗设备，而这种设备明显不适合当地的经济条件。对此类问题，则采取严格把关。公益项目是否合理，是否适合当地实际需要，进行审核、评估。对不合理的要求，坚决回绝。

上宋会不仅自己进行评估，而且根据理事会提出的要求，于2012年引进第三方评估机制。经过筛选，上宋会聘请思来氏信息咨询有限公司对“爱心书库”项目进行评估。自2010年起，上宋会在云南、贵州共援建34个“爱心书库”项目，本次项目评估，根据云贵地区34所有书库的中小学的分布、人数、参与程度等情况，对其中7所中小学的书库项目作了评估。评估小组到现场，从学生受益、学校落实、项目运作三个方面着手，通过问卷、访谈、现场观摩及文献资料索引等方式采集数据，共收集问卷280份，先后与21名教师、7名学校负责人、5名项目执行人进行了访谈。通过这个程序，发现书库管理落实不尽如人意等问题。

大胆引入第三方评估机构，主要是检验慈善项目是否达到和满足了捐款人的要求。客观地评价每个项目的实际意义，可以发现问题，为做得更好累积经验。通过系列评审，上宋会发现项目财务管理情况良好，但也了解和掌握了执行项目过程中存在的需要完善的问题，如项目可行性分析如何做得更深入，如何使实际需求与援助内容相匹配，从而指导上宋会建立更科学的项目管理流程，保证项目效益的最大化，提升公益项目的社会效果。

其七，信息披露是确保基金会运作透明公正的手段之一。

《基金会管理条例》第5条规定：“基金会依照章程从事公益活动，应当遵循公开、透明的原则”。如何规范信息公开？如何透明？早在70多年前，宋庆龄就提出“救济不是施舍”、“助人以自助”、“给最需要帮助的人以帮助”、“缔造未来”等思想，她非常注重透明和反馈，每接受一笔善款，她就会亲自写信对捐赠者表示感谢并附发票。

上宋会以宋庆龄为榜样，规定对于每笔捐赠，都要向捐赠人汇报和反馈。跟踪项目进展。及时向捐赠人报告。

对受捐助的对象，还创制立捐赠协议。通过协议互相约束。分批拨付资金。努力让每笔资金落实在需要的地方。还采取带捐赠人实地考察的方式。尽量满足捐助者的需求。捐赠流程管理。项目完成，将结果反馈给捐赠人。

对于网上捐赠。上宋会规定7个工作日公布。对于不定向捐赠，也在网上公告。2012年，向上宋会捐赠的企业和个人达1634个，除个别要求不公布外，捐赠信息已全部在基金会官网公开。

上宋会对1381个企业及个人在网络上进行项目反馈，对126个单位和个人进行书面反馈，反馈率达92．3%。上宋会采用邮件、短信等方式对部分书面反馈的单位和个人进行回访，均得到满意评价。

规范透明，还体现在项目资产的采购上。通过专家评审，对设备的价格、设备的价值、设备的采购、设备是否合适、流程公开透明由专家进行把关。

其八，主动适应新趋势，与时俱进处理基金会碰到的新问题。

中国实行社会主义市场经济后涌现的一代富豪回馈社会。有的捐钱，有的捐物。也有捐赠公司股权的。

对公民捐献的公司股权，如何接受？接受之后，又如何进行管理。如何避免利益冲突？我国没有相应的法规作为依据。前年，上宋会接受了上亿元的股权捐赠，但国家针对基金会接受股权捐赠没有明文规定。上宋会没有因为无法律规定而不接受，而是会同各主管责任部门进行沟通协商，进行有益的探索。

比如股权过户问题。按照我国税法，股权过户，作为受让方需要纳税。但如果过户到非营利性法人上宋会，如何纳税？是否可以免税？这无疑是个新问题。作为基金会接受公司股权，在中国也是第一家。那么如何处理才能显得合理公平？慈善基金会接受捐赠，捐赠人可以享受部分税收抵扣。这是世界许多国家立法规定的通例。上宋会没有停留在政策评估上，而是看准大方向是有利于社会的。就坚决接受。留下的问题，慢慢解决。

其九，在特定项目上需要避免利益冲突

如今上规模的大公司为了主动履行社会责任，往往采取与基金会合作共同实施公益项目的方式进行。一方面是履行社会责任，同时也是公司知名度的慈善营销。那么基金会面对这类项目，如何规范管理？如何避免利益冲突？

上宋会采取成立项目基金委员会的方式。由上宋会审核项目与预算。对采购物品要招标。进行项目宣传注重公益为主的方式，避免并杜绝利用公益进行变相的行销广告。对项目实施中的细节也毫不迟疑地予以控制。如对名人、艺人出场的团队费用，合理的但不实用的，予以制止。

对商业银行小额贷款，如果有利益冲突，如果偏离公益，坚决予以否决。所有合作项目，贯彻不能偏离慈善本质的宗旨。

如何区分甄别公益项目与营利项目的？他们发挥理事会中专家的作用，例如上宋会遇到过有关干细胞移植需求捐助的事例。但上宋会的工作人员并不懂这方面的专业知识。他们聘请专家把关。发挥专家的效用。由专家来决定取舍。

四、什么是为中国初级阶段的基金会模式？

上宋会在领导制度上，逐渐去行政化；在专业人员的培养上，与高校合作着眼于未来的发展，主动培养公益人才；在资金管理上，引入市场化的科学办法；在慈善项目实施上，采取让资金发挥最大社会效益和经济效益的程序化安排。社会主义初级阶段也是探索阶段。基金会不会完全照搬西方模式。但可以吸收有益的经验为中国所用。在现有的基金会条例规定下，上宋会的探索是有成效的。但同时他们又有哪些困惑与建议呢？相关对策与建议如下：

其一，建议成立基金会行业协会。

基金会的自我管理的同时如何依托行业管理？我国基金会至今还没有一个行业管理的协会。自我的管理委实需要，但毕竟无法避免局限性。我国应该成立慈善基金的行业协会，在一个制高点上，对整体公益慈善行业的提高与规范提供引导与帮助。建立互相沟通与学习的平台。而且还要制定慈善行业从业标准。以提高基金会的运作水平和提升社会效果和影响力。

其二，主动适应市场经济的运作模式。

基金会应该去除行政化，改变官办现状，改变官办的衙门作风。要讲究效率。在体制上进行与时俱进的改革。适应已经变革的经济结构。官办容易导致对捐赠人的不尊重。衙门作风更会使得慈善项目不透明。基金会在制度设计上，要制定尊重捐赠人，爱护捐赠人的制度体系。

此外，慈善项目运作要讲究效率，杜绝排场和做表面文章。让每一笔捐款，都落实到需要的地方。

其三，改变人员结构与薪酬待遇。提高慈善基金会自身的水平。

基金会不应该成为退居二线老同志的过渡养老机构。应该融合引进各方面的人才。包括从政府，从企业，从学校引进人才，发挥他们各自的专长与优势。要大幅度提高慈善基金组织从业人员的薪酬待遇。吸引和留住优秀人才。因为慈善项目的效率，往往与实施人的能力、水平挂钩。我国基金会管理条例规定基金会工作人员的工资成本福利不得高于公益支出的10%。严格规定本身的出发点，用意是好的。但在实际操作上带有机械色彩。也不符合市场经济的要求。只有优秀的人才，才能做好慈善工作。提高基金会工作人员的薪酬是确保高水平基金会工作的基础。也是更好实现捐款人意愿的基础。

此外，还要在我国大学学科领域，设立慈善公益的专业。培养专业人才。

其四，要完善慈善基金会的税收制度，建立透明、科学的税收制度。

《基金会管理条例》第26条规定：“基金会及其捐赠人、受益人依照法律、行政法规的规定享受税收优惠”。慈善基金的增值保值中，我国目前对增值部分征收企业所得税。接受股权捐赠，按照现行税法，企业向公益机构捐赠股权也需要交纳25%的税收，因为在我国税法中规定：捐赠股权视同出售。税收制度的不合理、不科学，严重阻碍公益事业的发展。

现有的税收规定缺乏合理性。因为慈善基金的款项本身是做公益项目的，是为政府提供拾遗补缺作用的。对基金会，目前还缺乏一套合理的税收制度设计。政府应从社会层面，给予基金会腾挪空间。我国可以采取不同层次的税收制度。对不同的捐赠，采取差异化的税收制度。

其五，修改某些不合理的规定，硬性规定基金会的支出比例缺乏科学性。

《基金会管理条例》第29条规定：“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%”。

善款来之不易。但使用起来比较容易。往往没有符合基金会宗旨的项目，善款也得使用出去。没有项目找项目，这是正常的。但没有理想的项目，由于顾及到指标，没有项目也找项目上，这就不够合理了。这点可以借鉴德国的规定。德国对捐款的使用没有指标性的规定。没有规定基金会使用善款的百分比。有的慈善组织在公益项目实施过程中，成本支出达到50%之多。对人员工资福利，也没有硬性规定。如何规定公益支出比例使之更科学、更富有弹性，需要自上而下的制度建设。

其六，有选择地借鉴西方成熟国家的经验，为我国所用，形成我国的慈善文化。

欧洲的德国和美国是慈善和公益比较成熟的国家代表。德意志民族是以严谨和严格为民族特色的。体现在非政府组织管理上，严谨是德国文化的一个主要标志。德国慈善组织准入门槛比较容易。采取比较宽松的准入制度设计。德国人意识到应该鼓励倡导更多的私人财富从事公共福利活动。根据这个宗旨，因此德国法律规定，任何公民都有权设立基金会！

法院作为公正机构，履行形式审查与登记。登记时，需要提交章程和法定代表人的姓名等等资料。在满足特定形式要件的前提下（这些特定的形式要件包括：作出一项向基金会捐赠资产的有约束力的承诺；足以保证基金会拥有追求法定的目标的资产；用精确的语言描述这些目的；选用一个名称和法定住所；规定基金会的治理方式。）只要满足上述条件的情况下，公民有权要求政府承认基金会的自治法律人格。

除了个人有权设立基金会之外。目前德国各政党、媒体等各种社会组织都可以设立创办宗旨各异的慈善基金会。根据德国法律规定，结社是公民的权利。德国政府不进行行政干涉与管理。

德国有登记与不登记的慈善社团。他们的法律后果是有差异的。登记的结果是社团法人取得完全的法人资格。不登记的结果是社团由成员个人承担民事责任。不登记的社团，不会导致违法并被取缔。

我国基金会登记分为两种。全国性基金会在民政部登记，地方性基金会则在各自省市内登记。不登记自行成立基金会是违法的。

而我国大陆基金会的准入门槛相对要求严格。除了需要规定的原始基金之外，还必须提供业务主管单位同意设立的文件，行政化的色彩比较强烈。这样的制度是否应该有所改变，值得探讨。此外，我国慈善基金还必须是以公益为目的的，而德国只要以实现基金会创立人所确定的特定目标就可以，更无须有上级主管部门的要求。

此外，我国慈善组织的宗旨往往比较宽泛，在实际的运作中并不提倡宗旨的唯一性，因此就容易导致公益机构功能和定位的偏差，甚至严重错位！例如饱受争议的河南宋庆龄基金会的事例就充分证明了这个问题。

德国人认为：法律比自由更重要。所以，慈善组织目标始终一致，宗旨固定，没有弹性空间，更不能随意改变。

在管理理念上，吸收国外的部分先进观念也是非常重要的。美国的彼得·德鲁克先生所著的《非营利组织的管理》认为，非营利组织也需要市场营销和创新、需要绩效考核和测评等。⁽⁶⁾这些理念对我国基金会管理是有参考价值的。

如何培育我国民间的慈善文化，也许需要政府和民间共同努力，在慈善项目引导管理上，逐步形成。

其七，制定保障基金会发展的法律法规。

我国至今还没有一部基金会的法律。这与我国目前的基金会发展规模是不成正比的。以前，政府的注意力集中在提高国民生产总值上。现在，应该转移焦点，聚焦在提高整个社会人民幸福指数上。

经济发展，是为了改善民生。发展慈善基金，也是改善民生。国家的人大立法机关，面临为慈善基金护驾保航的义务。需要制定适合我国的基金会法律。中国政府提出，到2020年，要建成法制健全的政府。而作为基金会的法律，应该是其中不可或缺的组成部分。

其八，政府在财税上支持基金会。

我国国民生产总值在世界上排名第二。政府也提出全民共同富裕的发展路径。那么政府在财力上是否要加大对基金会的支持？德国大约有26．7%的国内生产总值流向公共社会福利支出。我国在财力的倾向上应该有所倾向，要有改变。在我国，只有政府领导和支持，基金会才会有健康发展的基础。

五、结　语

慈善不是表演。如今，慈善，已经不再是当发生重大天灾时，在中央电视台荧屏前拿块红牌子写上吸引观众眼球的捐款金额那么简单。慈善也绝对不是发生负面新闻时对基金会的“放大”般的质疑。社会应该以宽容之心面对问题。慈善应回归于社会的人类本性善良的培养和表扬。应该培育成中国社会人人关注的慈善文化。慈善，是社会经济发展到相对较高层次的社会现象，是社会部分群体的灵魂升华。当基金会发现种种问题并自我完善自我提升时，也需求政府应该给予指导和引导，需要政府伸出立法保护和政策扶持的双手。

【注释】

(1)参见我国1982年宪法。

(2)参见《基金会管理条例》。

(3)参见《2011基金会数据分析报告》。基金会中心网。

(4)参见上海宋庆龄基金会2013年年报。

(5)《第一追问：27米高的宋庆龄雕像何以悄悄被拆？》，载新华网，http://news.xinhuanet.com/com-ments/2013-07/03/。

(6)［美］彼得·德鲁克：《非营利组织的管理》，机械工业出版社2009年版，第9页。