论民主与法制

论民主与法制

王惠岩

民主是我们很熟悉的词汇。但在日常生活中，一般从公民个人享有民主权利的角度理解民主，如选举权利、言论自由、游行集会自由、出版自由、新闻自由等；或者从一些方针、政策和具体制度的角度理解民主，如“百家争鸣”、“百花齐放”、民主协商、民主监督、民主管理、民主作风等。这些都是从一个侧面、一种角度对民主的认识。但是民主作为一种社会政治现象，我们应当从整体上来把握。

一、民主的概念

民主一词的原意，是指多数人的统治。它起源于古希腊政治学家亚里士多德对古希腊城邦国家的分类。古希腊时期的城邦国家很小，一个城市就是一个国家，国家的数量很多。亚里士多德在对这些城邦国家分类时把执政人数多少作为标准：他把一个人统治的国家称为君主国，少数人统治的国家称为贵族国，多数人统治的国家称为民主国。民主是多数人的统治这种说法，就是从这里来的。但是现代社会对民主仅仅这样理解就不够了，因为它没有说明多数人是什么样的人，而这多数人在社会整个居民中占多大范围。从现代科学意义上怎样认识民主？我认为民主是一种社会政治现象，民主理论就应当说明这种社会政治现象的时间、空间范围和它的性质、形式、运转等问题，只有这样，才能从整体上认识民主。

民主理论属于社会科学理论。社会科学理论就是人们用一定的观点、方法对社会现象的认识和系统说明。由于人们所持的观点、方法不同，对同一社会现象的认识和说明也就不同，从而形成不同的理论。对民主这一社会政治现象，用什么样的观点、方法来认识和说明，这是价值观问题，是意识形态问题，是原则问题。我们要划清马克思主义民主理论与西方民主理论的界限，就是要明确以什么观点、方法对民主这一社会政治现象进行认识和说明。

在当代世界，政治领域的斗争主要是政治价值观的斗争。1999年4月，北约在华盛顿召开首脑会议，4月25日发表了《联盟的战略新概念》，即《新战略概念》，其中强调：北约要“捍卫民主价值观”，必要时“拥有行动的自由”。这就是说，西方国家要强行推行它们的民主价值观，必要时可以用武力推行。在这种时代条件下，我们必须以马克思主义的观点、方法来认识和说明民主这一社会政治现象。邓小平民主理论是马克思主义民主理论的继承和发展，是马克思主义民主理论在当代中国的运用。我们只有把握了马克思主义对民主这个社会政治现象进行的认识和说明，才能深入理解邓小平的民主与法制理论。

马克思主义经典作家并没有对民主这个概念进行学理式的定义，而是从各种不同的角度来认识和说明民主。但有一个共同点，那就是把民主与政治统治联系在一起。

马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”^[1]这就是说，无产阶级要争得民主，就必须把自己上升为统治阶级。

恩格斯在《共产主义原理》中指出：“无产阶级革命将建立民主制度，从而直接地或间接地建立无产阶级的政治统治。”^[2]这也是说，无产阶级建立民主制度是为了建立无产阶级的政治统治。

邓小平同志指出，讲民主“一定要把对人民的民主和对敌人的专政结合起来”，绝不能“抽象地空谈民主”。^[3]这也是说，讲民主一定要和政治统治（专政）结合起来，绝不能脱离政治统治空谈民主。

上述这些论述表明，马克思主义经典作家讲民主时都把民主和政治统治（专政）联系在一起。

我国从新中国成立以后，对社会主义民主的阐述，大体上经过了三个阶段：

第一阶段，从新中国成立到“文化大革命”时期。对社会主义民主的阐述是：社会主义民主是多数人的民主，是有物质保障的民主。第二阶段，十一届三中全会初期。把民主同社会主义联系起来，认为社会主义社会需要民主，社会主义经济建设需要民主，社会主义政治建设也需要民主。第三阶段，1981年《人民日报》发表的评论员文章，题为“民主是一种国家形态”，这是对民主这一社会政治现象的内涵的全面阐述，其依据是列宁对民主的概括——“民主是一种国家形式、一种国家形态”^[4]。什么是国家形态？国家形态包括三个层次的含义，即国家性质、国家形式、国家运转。民主是一种国家形态，意味着民主这一概念也包括三个层次含义，即民主性质、民主形式、民主运转。

二、民主的性质

民主在性质上的区别是社会主义民主与资本主义民主的根本区别。马克思主义经典作家在阐述民主时把民主与政治统治、专政联系在一起，实质是强调民主的性质。

民主的性质，是指一个国家中居民与政权的关系。所谓居民与政权的关系，是指一个国家的全体居民中，哪些人享有管理国家的权利，哪些人不享有管理国家的权利。享有管理国家权力的那部分人，就享有民主。不享有管理国家权力的那部分人，就不能享有民主，这部分就是政治统治的对象或是专政的对象。这就表明，讲民主一定要把民主与专政结合起来。

那么一个国家中，究竟哪部分人享有民主，哪部分人不能享有民主，是由什么决定的？对这一问题的回答是十分明确的，那就是由市场经济的所有制决定的。

民主是商品经济的要求，市场经济是社会化大生产的商品经济。商品经济有两个特点，一是等价交换，一是自由竞争。等价交换反映在政治上的要求是平等，自由竞争反映在政治上的要求是自由。平等、自由用法律规定出来就是权利，而实现权利的形式就是民主。因此，不管实行什么样的市场经济都要求民主。但是由于实行市场经济的国家生产资料所有制不同，这就决定了它们所实行的民主性质不同。西方资本主义国家市场经济是建立在生产资料私有制的基础上的，这就决定它们的民主是生产资料私人占有者的民主，是在生产关系中占统治地位的资产阶级的个人主义民主。换言之，在西方资产阶级国家中真正享有民主的那部分人是资产阶级，这就是资产阶级民主的性质。

社会主义国家实行的是社会主义市场经济，是以公有制为主体多种经济成分所构成的所有制，这就决定了我国实行的民主性质是人民民主，即宪法所规定的“一切权力属于人民”。这就是说，在我们社会主义国家，真正享有民主的那部分人是广大人民，这就是社会主义民主的性质。

由此可见，一个国家哪部分人真正享有民主权利不是什么人主观决定的，而是由生产资料所有制决定的。社会主义民主与西方资产阶级民主的根本区别，就在于生产资料所有制不同而决定的享有民主的那部分人性质不同。也就是说，是享有管理国家权力的那部分人的不同。在我国进行社会主义经济体制改革的过程中，有些人主张私有化，不管这些人的主观意志如何，实质上都是在政治上改变我们国家的社会主义性质，改变社会主义民主的性质。这一点我们在政治上必须明确，否则就会在政治上犯幼稚病。

当代世界各国普遍实行民主政治，但从性质上讲有资本主义民主和社会主义民主之分，而两种民主政治分歧的根本点，在于民主理论的分歧。也就是说，马克思主义、邓小平的民主理论与西方民主理论有着根本区别。

马克思主义、邓小平民主理论的一个核心问题，是说明民主是具体的而不是抽象的。民主是具体的，是指一个国家中哪部分人享有民主，这就是民主的阶级性、民主的性质。民主不是抽象的，是指民主不是一个国家社会全体成员都享有的。马克思主义认为，如果社会全体成员都享有民主时，民主就不需要了，民主也就不存在了，国家也不存在了。因此，只要民主存在，就只能是社会中一部分人所享有，对不能享有民主的那部分人就要实行政治统治，实行专政。这就是马克思主义的民主与专政相结合的理论，它是马克思主义民主理论最基本的理论，也是同西方民主理论最根本的区别。西方民主理论的核心是所谓“一般民主”、“纯粹民主”，其含义是，民主是社会全体成员都享有的，这是虚伪的，实质是抹煞民主的阶级性质。因为任何国家实行的民主，都不允许反对享有民主的主人所掌握的政权和政治制度。如果出现反对或企图推翻他们的政权与政治制度的人，他们也不给这些人自由，不给这些人民主。《美国法典》第18篇第2385条规定：“任何蓄意鼓吹、煽动、劝说或讲授推翻或摧毁美国政府的行为，包括因此而印刷、出版、发表、传递、出售、分发或公开展出任何书写或印刷品，都要处20年徒刑或2万美元罚款，或两者并罚。”

由此可见，任何民主国家，都是民主与专政相结合的，因为国家政权的作用，就是把社会控制在秩序的范围内。只不过是马克思主义民主理论是明言表达，而西方民主理论是虚伪、欺骗而已。

从根本上讲，社会主义民主与资本主义民主在性质上的区别主要体现在享有民主的人性质不同，一个是广大人民的民主，一个只是资产阶级的民主。与此同时我们可以看出，民主的范围也能表明民主的性质。所谓民主的范围，即享有民主的那部分人在整个居民中占多大范围，是多数人的民主，还是少数人的民主？由于资本主义民主是资产阶级的民主，而资产阶级在整个居民中只占少数，所以资本主义民主只能是少数人的民主；而社会主义民主是广大人民的民主，人民在居民中占绝大多数，所以社会主义民主是多数人的民主，是最广泛的民主。因此，我们也可以从享有民主的范围来区分社会主义民主与资本主义民主的不同性质。之所以说社会主义民主是最高类型的民主，就是在这个意义上讲的。

三、民主的形式

民主的形式，是指享有民主的人用什么样的政权组织形式来实现民主，也就是用什么样的政权组织形式对社会进行政治统治或者说用什么样的政权组织形式对社会进行管理。所以民主形式又称政权组织形式、政权管理形式、政权统治形式、根本政治制度、政体。民主的形式对一个国家来说十分重要，现代国家一经建立，首先就要制定宪法，而宪法的首要任务就是确定这个国家采取什么样的根本政治制度，采取什么样的民主形式。

在当代，衡量一个国家的民主形式即根本政治制度是否优越的标准是什么？是民主程度，而衡量民主程度高低的标准则是它所体现的权力结构，我们称之为政权组织原则。什么是权力结构？我们知道，一个国家的政权，统治者之所以能够运用它对社会进行统治和管理，就是因为它具有政治权力。任何国家的政治权力都可以从功能上分为三种，即立法权、行政权、司法权。这三种权力之间的关系就构成权力结构。这种权力结构就体现民主的程度。在人类政治发展史上，大体上有三种权力结构：

第一，在三种权力中，行政权高于立法、司法两权，或者把立法权、司法权融于行政权之中，就形成专制、独裁的权力结构，其主要表现形式是君主专制。专制的权力结构是奴隶制社会、封建制社会广泛采用的一种权力结构形式。在现代，法西斯专制也属于这种权力结构。

第二，在三种权力中，立法权、行政权、司法权三种权力制衡，则形成三权分立的权力结构，其表现形式是资本主义国家的总统制、议会制。如美国的总统制，议会行使立法权，但行使行政权的总统对议会的立法拥有否决权；总统行使行政权，但议会对政府有监督权，没有议会的拨款总统什么事也办不了，而且议会还有权弹劾总统；最高法院行使司法权，拥有对议会的立法和总统的决策是否符合宪法的违宪审查权，但法官是总统提名并经参议院同意而任命的。这是典型的三种权力制衡的权力结构，三权分立的权力结构比专制的权力结构要优越，在民主程度上比专制制度要进步。

第三，在三种权力中，代表民意的立法权高于行政权和司法权，则形成马克思所称的“议行合一”的权力结构，在我国称民主集中制的权力结构。民主集中制的权力结构表现在根本政治制度上，就是我国的人民代表大会制度。各级人民代表大会的代表都由民主选举产生，对选民负责，受选民监督，这体现了高度的民主。由人民代表组成的人民代表大会是国家权力机关，全国人民代表大会是国家最高权力机关，人民的一切权力统一地、集中地通过人民代表大会来行使。行政机关、审判机关、检察机关都由其产生，对其负责，受其监督，这体现了高度的集中。所以民主集中制是我国的政权组织原则。因此，我国人民代表大会制度不是有些人所理解的，只是指各级人民代表大会，而主要是指国家权力机关与行政机关、司法机关之关系的一种政治制度。

“议行合一”的权力结构是马克思针对资产阶级议会的“清谈馆”地位，在总结巴黎公社政权组织原则的基础上提出来的，其涵义是制定国家意志和执行国家意志的一致性。也就是说，制定国家意志的立法权和执行国家意志的行政权是一致的。行政权、司法权必须服从立法权，不能与立法权相抗衡。至于行使立法权和行政权的两种机关是合一还是分开，只是形式问题，并没有一个放之四海而皆准的唯一模式。巴黎公社、苏维埃制度、人民代表大会制度都是这种权力结构的具体表现形式。这种权力结构的民主程度比三权分立的权力结构要高、要优越。

过去我们批判“三权分立”时，往往说它权力制约是不好的，这没有抓住要害。权力制约是任何国家都需要的，我国的权力监督实际上也是权力制约，否则就会滥用权力，问题的关键在于谁制约谁。三权分立将代表民意的立法权与行政、司法两权平行制衡，这在民主程度上是不可能高的。因为只有代表民意的立法权高于行政、司法两权，才能体现高度民主。并且民主集中制的权力结构要比三权分立的权力结构效率高。邓小平同志在对比“三权分立”制度和我国人民代表大会制度时明确指出，三权分立“使他们每个国家的力量不能完全集中起来，很大一部分力量互相牵制和抵消”^[5]，而“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们说搞经济体制改革全国就能立即执行，我们决定建立经济特区就可以立即执行，没有那么多互相牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性”^[6]。1998年长江、嫩江、松花江流域发生特大洪灾，党中央、国务院、中央军委一声令下，全国军民共同抗洪抢险的局面，在旧中国做不到，在任何三权分立的国家也是难以做到的。这充分体现了我国人民代表大会制度的优越性。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，它的权力结构代表了人类政治发展的必然趋势，是民主政治发展的最高阶段，比西方国家的总统制、议会制优越。与此同时，我们也必须认识到，一种政治制度从建立到逐渐完善需要相当长的历史过程，我国建立人民代表大会制度只有几十年，这对一种政治制度来说是短暂的，因此它的优越性、高度民主性还没有充分显示出来。随着政治体制改革的不断推进，社会主义市场经济的发展，特别是全国统一市场的形成，人民代表大会制度一定会逐渐完善，充分体现出民主集中制的权力结构的优越性。通过对民主形式的理论阐述，我们可以明确以下两点：

第一，人民代表大会制度是一种权力结构形式。人民代表大会制度比西方议会制、总统制优越，主要是人民代表大会制度的权力结构比三权分立的权力结构优越。在这个意义上，完善人民代表大会制度，提高人民代表大会的地位，不是单纯地加强立法工作，而是保证人民代表大会及其常委会能够行使国家权力机关的职能。国家行政机关、司法机关一定要在观念上、行动上接受国家权力机关的监督，绝不能同国家权力机关抗衡，这是原则问题。

第二，我们社会主义国家的政治体制改革的方向是完善民主集中制，而不是向三权分立制度的演变。在我国，只能坚持和完善人民代表大会制度，而不能走西方资本主义民主的道路，搞三权分立的议会制、总统制，否则只能是政治文明水平的倒退，而不是进步。

在民主性质、民主形式确定的前提下，还有一个在国家日常政治生活中如何实现民主和运用民主的问题，即民主的运转问题。社会主义国家的民主运转，必须解决好几对关系。邓小平同志指出：“我们在宣传民主的时候……一定要把对人民的民主和对敌人的专政结合起来，把民主和集中、民主和法制、民主和纪律、民主和党的领导结合起来。”^[7]这就是说，解决好这几种关系，就能使社会主义民主良性运转。

四、民主与集中

民主与集中的关系，我们称之为民主集中制，是解决人民内部矛盾的方法，是党的建设的主要原则。党的十三届四中全会关于加强党的建设的决议中，第一项就是加强民主集中制，日前“三讲”教育也特别强调坚持民主集中制，这表明正确认识和把握民主与集中的关系具有十分重要的意义。如果把民主与集中的关系扩大到国家日常生活中，主要体现为三点：

第一，民主集中制体现在制度上，它是我们国家制度、政党制度和社会团体的组织原则和活动原则。这就是说，我们国家的政治制度、政党制度、社会政治团体都是按民主集中制原则建立起来的，它们的活动必须遵循民主集中制原则。

第二，民主的实质是人民内部利益关系的分配形式。如何进行分配呢？是各种利益平均分配，还是个体利益服从集体利益、局部利益服从整体利益前提下的分配？按照后一种原则进行利益分配，就是民主集中制。所以民主与集中是各种利益关系的反映，这种利益关系表现在公民与政府之间的关系上，就是民主基础上的集中，集中指导下的民主。

在民主的基础上集中，是指政府制定的政策、法规和具体决策必须是公民意志的体现，必须代表公民的整体利益。党的十五大把决策科学化民主化作为健全民主制度的一项重要内容，这实际上是为了保障把集中建立在民主的基础上。只有这样的集中才是正确的集中。反之，如果政府把集中建立在个人或少数人利益的基础上，就是错误的集中。如果这种错误的集中是有意识的，就是专横、独裁；如果是无意识的，是认识上的偏差，则是官僚主义的集中。可见，衡量各级政府制定的决策正确与否，关键是看代表谁的意志和利益。在我国，全国人民代表大会制定的法律是反映工人阶级和广大人民利益和意志的，这是正确的集中。而有些地方政府故意设关卡，乱收费，搞地方保护主义，则是违背人民利益的错误集中。

在集中指导下的民主，是指公民个人行使民主自由权利时，必须在遵守政府的政策法规的前提下行使，也就是说公民的个人利益要在服从集体利益和不损害集体利益的前提下获取。如果公民把个人的权利和利益要求放在集体利益之上，损害了集体利益，就是不能允许的，是对集中的违反。因此，衡量公民个人行使权利正确与否，关键在于是否遵守政府的政策法规：遵守，就是集中指导下的民主；不遵守，就是无政府主义行为。

邓小平同志指出：“民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根结底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”^[8]当前有些人讲利益多元化，这是客观的社会现实，但问题的关键在于，这些多元利益是相互平行的，还是代表全国各族人民共同利益和根本利益的这一元居于主导地位？如果不承认全国各族人民的共同利益和根本利益居于主导地位，实际上就是否认民主集中制。

第三，在政治生活中实行少数服从多数的原则。这是统治阶级内部的民主原则，在我国是人民内部政治生活的民主原则。人民内部对同一问题的看法，由于每个人的观点、方法、利益、水平、角度等不同，会有不同的意见。有不同意见是正常的，也可以说是必然的。但争论不休无法解决问题，最后总要有一个统一的意见，怎么办？实行少数服从多数，这是民主的原则。形成统一的意见，作出统一的决定之后，大家都要服从，这又是集中的原则。所以少数服从多数实际上是民主与集中的体现。

民主与集中的实质，是个人服从集体、局部服从整体、下级服从上级、地方服从中央。当前在我国，地方服从中央，树立中央权威，对社会主义现代化建设是至关重要的。我们说树立中央权威主要是树立中央对关系我国前途和命运的全局性问题的决策权的权威性，地方必须坚决贯彻执行中央政策。特别是中央关于宏观调控的方针政策，有些可能与个别部门、个别地方的利益存在矛盾，但它是代表全国人民的整体利益和根本利益的，这时我们一定要坚持民主集中制原则，局部利益要服从整体利益，地方利益要服从中央，因为中央是代表全局性利益的。谁不懂得这一点，谁不贯彻这一点，谁就会在民主集中制的问题上犯错误。邓小平同志深刻地指出：“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”^[9]

民主集中制不但是我国政治生活的基本原则，而且还是抵制西方国家的攻击和防止社会主义政治制度演变的一条基本原则。西方国家往往攻击社会主义国家的民主集中制，认为民主集中制就是集中制，歪曲民主集中制会导致极权主义。这种攻击所反映的是西方国家对社会主义国家进行和平演变的要求。比如，在原苏联、东欧社会主义制度演变之前，波兰共产党改称社会民主党后在其《纲领宣言》中声称：“我们摒弃民主集中制。在我们的队伍中，观点和要求的不同可以建立各种不同的论坛或纲领性派别表现出来”。《苏共28大行动纲领草案》主张“需要重新解释民主集中制原则，规定在苏共内部允许代表不同纲领主张的团体存在并开展活动；各加盟共和国的党组织与苏共中央的关系不再是上下级关系，而是党内平等关系”。实践证明，由于它们放弃了民主集中制的原则，从而导致了国家政权性质的改变。事实告诉我们，坚持民主集中制不仅具有重要的理论意义，而且具有重要的现实意义。当前有人主张在共产党内应当有派别存在，甚至攻击党的民主集中制，这并不是什么新观点，而是社会民主党的老主张。不管持这种主张的人主观意识如何，都在客观上符合了西方国家“分化”我们的需要。

邓小平同志特别重视在国家政治生活中民主与集中的关系，重视民主集中制。他指出：“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系到我们党和国家的命运的事情。”^[10]他还指出：“民主集中制执行得不好，党可以变质的，社会主义也可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”^[11]

五、民主与法制

党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家，并且明确指出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这是社会主义市场经济发展的要求，是党的领导方式的重大改变。这表明，过去我们党的领导方式是适应计划经济体制要求的，现在社会主义市场经济体制改革的深入和社会主义市场经济的发展，要求我们党在领导方式上有个重大转变，转变过去人治色彩、长官意志色彩过浓的领导方式。因为法治的对立面是人治，如果不是存在大量人治现象，也就不用提法治了。人治与法治的根本区别在于对待人民群众的态度上：人治把人民群众当作治理的或管理的对象，要求人民群众按长官意志办事；法治则要求领导者、管理者按人民意志办事，保障人民的权利。

实现党的领导方式的转变，除了市场经济是法制经济以外，还涉及政治领域中民主与法制的关系。在现代民主国家里，民主和法制是不可分的，没有民主的法制不是真正的法制，没有法制的民主也不可能是真正的民主。过去我们国家法制不健全、不完善，民主发展也不够。十五大提出依法治国，特别强调加强法制，建设社会主义法制国家，这实际上意味着我国民主发展的新阶段。那么在我国民主与法制应该是什么关系呢？新中国成立初期，我们解释法制的一个突出特点，是把法制作为专政的工具，把法制与专政联系在一起，认为民主、法制是实现专政的两个手段，而忽视法制与民主之间的关系。十一届三中全会前夕，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇重要讲话中指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”^[12]此后不久，邓小平同志又明确指出：“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主……决不是社会主义民主。”^[13]可见，邓小平民主与法制理论的一个突出特点，是把社会主义民主与社会主义法制结合起来了。对此，我们可以从三个方面来理解：

第一，“必须使民主制度化、法律化”，这说明制度化、法律化的内容是民主，法制是民主的体现。在任何社会，人与人的关系，个人与组织之间的关系，组织与组织之间的关系，都是按一定规则进行的，否则社会就是混乱的。把人们之间活动的规则固定起来，就是制度化，把制度用具有国家强制力的法律规定下来就是法律化。这里的核心问题是，制度化、法律化的规则的内容反映谁的意志，反映谁的利益和要求。如果规则的内容反映的是一个人或少数人的意志、利益和要求，虽然有制度有法律，也不是法治而是人治。如法西斯国家也有制度、法律，它不是法治而是人治。如果规则的内容反映的是多数人的意志、利益和要求，法制才是民主的体现，这样的法制才是真正的法制。在我国，制度化、法律化的规则内容反映的是共产党领导下的广大人民群众的利益和意志，人民的意志就是民主。因此，我国社会主义法制，必须是社会主义民主的制度化、法律化，是社会主义民主的体现。这就要求，不但全国性的制度、法律要反映广大人民的意志、利益和要求，地方性法规也要反映广大人民的意志、利益和要求。

第二，制度化、法律化的人民意志必须是最高意志。任何法治国家，代表统治阶级意志的法律必须是最高意志，有极大的权威，任何人都无权随意改变它。如果需要改变，必须通过相应的法律程序，这才是法制。如果把法律不作为最高意志，有人可以不经法律程序随便改变它，虽然有制度有法律也不是法制，而是人治。我们衡量一个国家实行的是法制还是人治，主要看法律在统治方法中占什么地位：法律在统治方法中是主要方法，就是法制；法律在统治方法中只是辅助方法，就是人治。如果有人可以不经过法律程序而随意改变或废除法律，说明在法律之上还有更高的意志，这种意志不管是国王、君主还是领袖的，都是把法律作为服从他个人意志的一种手段，他需要时就要法，不需要就可以不要法，法就成为可有可无的东西，成为最高统治者进行政治统治的辅助方法，这不是法制而是人治。“文革”时期把毛主席语录作为“最高指示”，以言代法，结果严重地破坏了法制。邓小平同志说“使这种制度和法律，绝不能因领导人的改变而改变，绝不能因领导人的看法和注意力的改变而改变”，不仅表明了法制与人治的区别，而且是在提倡法制、反对人治。当前，虽然没有人公开提人治，但人治思想还时有出现，如权大于法的现象，按长官意志办事，都是人治思想的表现。

第三，制度化、法律化的人民意志的实现，必须是法律面前人人平等。过去有些人对民主与法制的关系有误解，认为民主是指人民行使权利，法制是国家机关行使权力约束人民。实际上，现代法制固然有国家机关运用法律惩治违法活动的含义，但更主要的是要求国家机关的活动必须遵守法律。任何国家制定法律都是为了遵守和执行，否则法律就变成了一纸空文。但不是所有遵守与执行法律都是法制，只有公民在法律面前一律平等地遵守和执行法律才是法制。这说明，法制的核心是公民在法律面前一律平等，一切公民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。因为平等的对立面是特权，法律上的特权是指凌驾于法律之上、超越于法律之外的权利。在法律上有特权存在，就无法贯彻“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，而做不到这一点，民主就没有保障，也不能真正实现法制。在这个意义上，社会主义法制又是社会主义民主的保障。

在这里，要正确认识党的领导与法制的关系。社会主义民主要求坚持党的领导，社会主义法制要求宪法和法律是最高意志，两者是一致的，必须统一起来。一方面，只有在党的领导下充分发扬民主，才能使宪法和法律反映广大人民的意志，使之体现社会主义民主，实现真正的社会主义法制，以为发扬民主、强调法制就不需要党的领导是错误的；另一方面，宪法和法律必须是最高意志，党必须在宪法和法律的范围内活动，不经过法律程序，不能改变宪法和法律；党的政策主张只有经过法律程序上升为国家意志，才能有普遍约束力。我国宪法规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。党章也规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这说明，任何组织和个人，包括党在内，都没有凌驾于法律之上、超越于法律之外的特权。实际上，宪法和法律是在党的领导下制定的，遵守宪法和法律和坚持党的领导是统一的。因此，党的领导是关键、发扬民主是基础，依法办事是保证，绝不能把三者割裂开来。在实际政治生活中，就是要强调依法治国，正如“十五大”所指出的：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”

六、民主与党的领导

民主与党的领导的关系，在当代民主国家里主要是指执政党与其他政党、政治团体之间的关系。在我国，就是中国共产党与各民主党派、各政治团体之间的关系，这种关系实际上就是政党制度。

现代民主国家有各种不同的政党制度。一个国家采取什么样的政党制度，不是由领导者的主观意志决定的，而由其政治总格局决定的。也就是说政党制度反映的是一个国家的政治总格局。

所谓政治总格局，是指一个国家的政党、政治团体在国家政权中的地位与作用所形成的各种政党、政治团体相互关系的体系。当代民主国家，是享有民主的那部分人对社会进行管理或统治。在享有民主的这部分人中间也是分阶级、阶层和利益群体的，这些阶级、阶层和利益群体为了实现各自的利益和要求，就要组成政党或各种政治团体来表现他们的利益和要求，进行政治参与。也就是说每一个政党或政治团体都是代表一定阶级、阶层和利益集团的利益的。这样，各种政党、政治团体就会有一个相互关系问题，这种关系的具体表现，就是各种政党、政治团体在国家政权中的地位和作用所形成的相互关系体系，即这个国家的政治总格局。

在一个国家的政治总格局中，各种政党、政治团体在国家政权中所处的地位与作用是不同的，它们之间的关系结构也不是随意排列的，而是由这个国家的政权性质决定的。这就是说，有什么样的政权性质，就有什么样的政治总格局。有什么样的政治总格局，就有什么样的政党制度。如果政党制度改变了，政治总格局也会改变。而政治总格局改变了，国家政权的性质也就改变了。

根据我国宪法规定，我们国家的政权性质，是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，这个政权性质就决定了代表工人阶级领导权的中国共产党在政权中处于领导地位、执政地位，起领导作用。代表其他阶级、阶层和利益群体的政党、政治团体处于被领导地位，起参政作用。中国共产党处于领导地位，其他各种政党、政治团体处于被领导地位，它们之间的相互关系体系就是我国社会主义政治总格局，这个政治总格局决定了我国的政党制度是中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度。

由于社会主义国家享有民主的广大人民群众的根本利益和奋斗目标是一致的，而广大人民群众享有民主权利的实质是动员广大人民群众的积极性、创造性，共同建设社会主义现代化的伟大事业。因此，党的领导与民主的关系问题，就是党如何发挥各民主党派、政治团体的作用，动员他们所联系的各方面群众的积极性、创造性的问题。

共产党发挥民主党派和政治团体的积极性和创造性，主要是通过民主党派和政治团体参政议政，发挥党同各方面群众的桥梁和纽带作用。具体方式是，各民主党派和政治团体把经过协商后的党的路线、方针、政策传达给它们所代表和联系的各方面群众，使各方面群众深刻了解党的路线、方针、政策的实质；同时，各民主党派和政治团体也把它们所联系的各方面群众的利益和要求传达给党，以便党能够更好地发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。这样就使各方面群众的正当利益得以实现，从而激发广大人民群众的积极性、创造性，推进社会主义民主政治的发展。

党的十一届三中全会以来，特别重视民主党派和政治团体的参政议政的桥梁和纽带作用。江泽民同志在党的十五大报告中指出：“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，加强同民主党派合作共事，巩固我们党同党外人士的联盟。继续推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化，使之成为党团结各界的重要渠道。”这表明，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国政治体制改革的重要内容，这种政党制度最符合中国国情，对团结各界群众，推进我国社会主义民主政治发展具有重要意义。

西方国家实行的是资本主义民主政治，其实质是享有民主的资产阶级对社会进行统治或管理。在资产阶级内部也有各种不同的利益群体，这些不同的利益群体也要成立代表他们利益的政党和政治团体，因此也必然存在各种政党、政治团体在政权中的地位与作用所形成的相互关系体系即政治总格局。西方国家的政党制度，就是由这种政治总格局所决定的。各种政党虽然代表他们各自所代表的利益群体的利益和要求，但从整体上各种政党都是为了维护资产阶级的统治，都是为资产阶级整体利益服务的。这就决定了资产阶级各种政党在政权中的地位是平等的，是相互竞争的。而各政党的地位平等与竞争的关系，就形成了西方国家的两党制或多党制的政党制度。各政党之间竞争的结果，就形成了执政党和在野党，或执政党与反对党的政党关系。邓小平同志指出，西方国家“那种多党制是资产阶级互相倾轧的竞争状态所决定的”^[14]。这就是说，西方国家的两党制和多党制，是反映西方国家的政治总格局的，而这个政治总格局是由资产阶级政权性质所决定的。

由此可见，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，绝不能实行反映西方国家政治总格局的两党制或多党制，因为它会打破我国社会主义政治总格局，改变我们社会主义国家的性质。原苏联的戈尔巴乔夫提出民主化、公开化，取消宪法第6条关于共产党领导地位的规定，搞政治多元化，结果成立了各种各样的处于平等地位的政党，最终导致苏联社会主义政权性质的改变和国家的瓦解，这个教训是我们必须吸取的。

原载《政治学研究》，2000年第3期。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社，1995年，第272页。

[2]同上，第219页。

[3]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第176页。

[4]《列宁选集》（第三卷），人民出版社，1972年，第257页。

[5]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第267页。

[6]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第240页。

[7]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第176页。

[8]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第176页。

[9]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第277页。

[10]《邓小平文选》（第一卷），人民出版社，1994年，第312页。

[11]同上，第303页。

[12]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第146～147页。

[13]同上，第359页。

[14]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第267页。