试论法治与民主的基本关系

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【摘要】：试论法治与民主的基本关系张贤明　张喜红法治与民主是现代政治所追求的两大基本目标，两者之间有着密切的关系，有时甚至被当做相同意义的概念。更重要的是，现代法治所要求的依法办事已不仅仅是一般公民依法办事，而是所有人，特别是国家机关及其工作人员必须依法办事，这是现代法治的精髓。在民主政治下，公民享有法定的政治权利，政治权力的产生、转移、行使都是公民行使政治权

试论法治与民主的基本关系

张贤明　张喜红

法治与民主是现代政治所追求的两大基本目标，两者之间有着密切的关系，有时甚至被当做相同意义的概念。如《布莱克维尔政治学百科全书》中在给“民主”下定义时说，民主是“古老的政治用词，意指民治的政府，源于古希腊语demos（民众的统治）。在现代用语中，它可以指人民政府或人民主权，代议制政府及直接参与政府，甚至可以指（不太确切的）共和制或立宪制政府，也就是说法治政府”^[1]。那么两者之间的关系究竟如何呢？

一、民主政治是法治的基础

历史实践表明，没有牢固的民主制度结构，就很难有可靠的法治。这至少可以表现在以下两个方面：

（一）民主政治决定着法治的价值基础

从价值上讲，法治的标志主要不在于是否有法律，甚至也不在于是否依法办事，而在于法律本身是否“合法”，是否具有正当性。早在古希腊时代，主张法治的亚里士多德就指出：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”^[2]。这里所谓“良好的法律”就是一个价值判断。孟德斯鸠则指出：“从广泛的意义上来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这个意义上，一切存在物都有它们的法。上帝有它们的法，物质世界有它们的法，高于人类的智灵们有它们的法，兽类有它们的法，人类有他们的法。”^[3]可以看出，孟德斯鸠认为自然法是人为法的基础。我国学者龚祥瑞认为，从法治的角度看，“法律如欲成为法律，不能仅仅表示一个权威机关的意志，这个权威机关之所以令人尊重，仅仅因为它是根据自己所能运用的强制权力；反之法律必须符合某种更为正当有效的东西”^[4]。这些论述表明，法治有其超越于法律条文的价值基础，没有这个价值基础，即使严格依照实在的法律条文办事，也不能说是真正实现了法治。正如哈耶克所指出的：认为只要政府的一切行为都经过立法机关正式授权，法治就会保持不坠的信念是“对于法治意义的完全的误解。法治和政府的一切行动是否在法律的意义上合法这一问题没有什么关系，它们可能很合法，但仍可能不符合法治。……如果法律规定某一部门或当局可以为所欲为，那么，那个部门或当局所做的任何事都是合法的——但它的行动肯定地不是在受法治原则的支配”^[5]。这精辟地阐明了法治不仅仅是依法办事，法治要求依法办事的所依之法在价值上必须是正当的。

作为一种价值判断，价值是否正当以什么为参照来衡量呢？从逻辑渊源上来讲，法治在西方思想体系中与某种超验的法律价值观有关，起源于自然法思想。在自然法理论中，自然法是指自然存在的关于世界的正义，它不随人的意志为转移，而且支配着人类社会的发展进程。因此相对于自然法而言，人定法是次要的，只有符合了自然法的人定法才是正当的。换言之，法治要求之下的法律应当是对自然法的理解和发现。如何理解和发现自然法？这就要依靠人的理性。因此，自然法思想家大都认为，自然法是从人类理性中推演出来的，甚至把自然法看做理性的代名词。亚里士多德在论证法治优于一人之治时指出：“谁说应该由法律遂行其统治，这就有如说，惟独神祉和理智可以行使统治”^[6]。在启蒙时代，亦即自然法的古典时代，格老休斯、霍布斯、洛克、孟德斯鸠以及卢梭，虽然关于自然法所表述的观点颇不相同，但大都认为，理性力量是所有的人、国家和时代都有的，一个完善的、令人满意的法律体系可以建立在对人类社会生活所作的理性分析的基础上。^[7]既然作为人定法价值基础和准则的自然法是需要由人的理性去理解和发现的，那么应该依靠哪些人的理性呢？对这个问题的回答是专制与民主的分野。专制主义认为，一般人的理性是靠不住的，只能依靠君主的理性，也就是要把君主的意志作为法律，这显然不符合法治的原则。民主主义认为，理性是所有人都具有的而且有相等的能力，因此应给所有公民以同等的权利，通过民主程序，让人民及其代表积极参与，才能制定出切实体现和维护公共利益和公共意志、保障公民权利和自由的法律，这样的法律才具有合法性。卢梭指出：“法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民就应当是法律的创作者，规定社会条件的，只能是那些组成社会的人们。”^[8]在这个意义上，只有民主政治才能最大限度地制定蕴涵上述价值、符合法治原则的法律，所以我们说民主是法治的价值前提。

（二）民主政治决定着法治的效能

尽管法治并不仅仅意味着依法办事，但依法办事却是法治的一个要求。近代以来主张法治的人们无不强调要依法办事。洛克指出：“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁；……公民社会中的任何人都是不能免受它的法律的制裁的。”^[9]卢梭则指出：“我要这样地服从法律：不论是我或任何人都不能摆脱法律的光荣的束缚。这是一种温和而有益的束缚，即使是最骄傲的人，也同样会驯服地受这种束缚，因为他不是为了受任何其他束缚而生的。所以我愿意不但国内的任何人都不能自以为居于法律之上，而且国外的任何人也不能迫使这一国家承认他的权威。因为，不管一个国家的政体如何，如果在它管辖范围内有一个人可以不遵守法律，所有其他的人就必然会受这个人的支配。”^[10]如前所述，人民的利益和意志决定着法律的“合法性”，而法律的“合法性”则直接影响或决定着其效能。只有民众认同为合法的东西，民众才会把它转化为内在的行为规则而去自觉遵守和维护，法律的价值才能充分实现。只有认真对待公民权利的法律，才能赢得人民对它的依赖、尊重、支持和遵守。

更重要的是，现代法治所要求的依法办事已不仅仅是一般公民依法办事，而是所有人，特别是国家机关及其工作人员必须依法办事，这是现代法治的精髓。正如哈耶克所说的：“撇开所有技术细节不论，法治的意思就是指政府受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一种情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”^[11]民主政治与专制政治不同。在专制政治之下，政治权力是以君主为首的少数人的特权，人民群众对其只有服从的义务而没有监督制约的权利。在民主政治下，公民享有法定的政治权利，政治权力的产生、转移、行使都是公民行使政治权利的结果，能有效制止以权代法、以权压法、以权废法等破坏法治的行为，强有力地保障法律的实行。西方民主制度以三权分立与制衡为组织原则，其意义正是为了防止任何机关和个人对法治的破坏。孟德斯鸠精辟地论述道：

当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。^[12]

正是通过建立权力分立和制衡的民主制度，有效地约束了任何一个国家机关的专横，保障了公民的权利和自由，才使资本主义国家的法治达到今天比较完善的状态。在社会主义国家，只有充分发扬民主，不仅使法制体现人民的利益和意志，而且通过民主监督和民主制约使国家机关及其工作人员依法办事，才能真正实现法治。

二、法治保障民主政治

历史经验不仅证明没有民主政治就不会有真正的法治，而且也同样证明没有真正的法治就不会有稳固的民主。

（一）法治为民主政治提供规则

政治是不同的政治主体为实现一定的利益而影响、控制或行使国家权力的活动，政治的存在本身就表明在各政治主体之间存在分歧和冲突。民主政治要求以和平、协商的方式处理这些冲突，而要以和平、协商的方式处理冲突，就需要相应的规则和程序。从某种角度看，民主政治是一种按规则运行的程序政治，各政治主体的活动必须遵循一定的规则、符合一定的程序。这里的规则和程序包括国家政治权力产生与更替的规则和程序、政治决策过程和政治权力运作方式的规则和程序、公民政治参与的规则和程序等。只有具备这些规则和程序，民主社会中的各种政治主体才能在政治领域中按照规则和程序进行政治活动，避免出现政治失衡、政治迫害、政治专横等灾难，导致人们民主理想的幻灭。在许多情况下，当我们谈论有无民主时，也仅仅意味着有没有符合民主原则的程序和规则。试想，如果没有规则和程序，政治权力的交接过程中充满血腥和暴力，民主政治还能存在吗？这些规则和程序要成为真正有约束力的东西，就必须上升为具有强制力的东西，就必须制度化、法律化。正是在这个意义上，人们通常说法治是民主的制度化、法律化。符合民主原则的规则和程序如果不能法律化、制度化，就不会具有稳定性，常常因领导人的变更或领导人意见的改变而改变。这在历史实践中已经得到了充分的证明，并给中国带来过像“文化大革命”那样的灾难。实行法治，则可以有效地防止这一点。因为法治不仅要求政治行为在法律的轨道上进行，而且要求法律必须具有稳定性。法律的规范作用在于引导人们的行为，要发挥这一作用就必须使人对法律有稳定的预期。如果法律摆幅过大，朝令夕改，此时是合法的行为，不知何时就会成为非法的行为，人们就无法明确预见自己行为的后果，人们的行为必然会受制于盲目的、自发的力量和各种意想不到的偶然因素，导致法治的崩溃。在法治条件下，作为民主政治运作所必需的规则和程序才能稳定，确保民主政治的正常运转。

（二）法治为民主政治确立前提

民主政治的基本原则是主权在民，这要求每个公民能够平等地参与政治过程。列宁指出：“民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”^[13]如果人们不能平等地表达自己的意志，平等地行使权利，那就意味着承认有人有多于其他人的权利，这与民主政治所要求的平等原则在价值层面上是不符的；而且从操作层面上看，民主政治运作的基本原则是少数服从多数，这里的数，显然是数学意义上的数。而权利不平等使得“数”的统计在计量单位上出现困难，难以实行少数服从多数，不能根据多数人的意志来运行政治权力。法治要求在法律面前人人平等，法律必须平等地对待每一位公民，赋予每位公民相等的权利。如果有人超越于法律之外、凌驾于法律之上，就表明在法律之上还有更高的意志，这种意志不论是国王、君主的还是政党、领袖的，都意味着人治而不是真正的法治。在这个意义上，法治所要求的在法律面前人人平等，可以确保公民平等地参与政治的权利，为民主政治的运转提供前提。

（三）法治为民主提供权力制约机制

在个人利益和公共利益还存在着差异的社会里，在权力的所有者和权力的行使者还处于相对分离的状态下，权力必须受到制约，这是人类政治智慧的结晶。哈耶克指出：“通过赋予政府以无限制的权力，可以把最专断的统治合法化；并且一个民主制度就可以以这样一种方式建立起一种可以想象得到的最完全的专制政治来。”^[14]社会主义民主虽然是最高类型的民主，但作为权力所有者的人民与作为权力行使者的国家机关及其工作人员仍然处于相对分离的状态，个人利益和公共利益还存在矛盾，使得权力行使者的意志与权力所有者的意志有可能产生偏差，这就需要民主监督，对权力进行制约，保证权力应用的正向价值。可以说，权力制约是社会主义民主的本质要求，没有权力制约就没有社会主义民主，而制约的程度反映着民主的发达程度：“我们衡量一种民主制的发达程度，主要就是看被管理者多数人对管理者少数人的制约状况。”^[15]

法治的核心正是权力制约，“法治社会与非法治社会的区别在于：在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会，政府与公民都必须守法。所以，是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石”^[16]。可见，法治的精髓是公共权力的行使者依法办事。只有公共权力的行使者依法办事，接受法律的监督和约束，才有法治可言。正如哈耶克所言：“法治的基本点是很清楚的，即留给执掌强制权力的执行机构的自由，应当减少到最低限度。”^[17]这表明法治的要义是以法律约束权力。邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[18]这段话的核心思想正是以法律来约束权力，因为所谓的领导人正是权力的人格代表。

（四）法治为民主建立责任机制

现代民主政治的基本特征之一是责任政治，要求国家机关及其工作人员直接或间接向人民负责，这是由民主的本质决定的。无论是专制政府还是民主政府，公共权力大都是由少数人直接行使的，由少数人来直接对整个社会进行统治和管理。但是在专制政治下，行使公共权力的少数人中有终极统治者，这个终极统治者无论是个人还是集体，是一切政治权力的来源和一切法律的最终决定者。民主的基本原则是人民主权，行使公共权力的少数人中没有终极统治者，只有作为公民整体的人民才是终极的统治者，一切权力属于人民。这样，政府与公民之间的支配与服从关系由专制政治下政府对公民的单向控制变为民主政治下的双向互控：一方面，公民必须服从政府的合法统治与管理，因为如果有人可以破坏或蔑视政府的合法权威，公共生活的秩序就难以维持，政治社会也就会在冲突中被消灭；另一方面，人民是权力的所有者，政府也同时应该处于人民的控制之下，政府的政策和行为以人民的意志为依归，即对人民负责。“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”^[19]因此，公共权力的行使者必须直接或间接地对人民负责，实行责任政治，是民主的本质要求。

法治不健全不完善，公共权力的行使者的权责就难以明确，责任政治就会成为空谈。邓小平指出：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”^[20]在法治条件下，各国家机关和政治组织之间有明确的功能和权责界限，政治体制内部上下左右的权责分明并用法律固定下来，不仅可以使政治权力在行使时有章可循，而且可以做到责任分明，避免在出现责任问题时相互推诿无人负责。法治有助于明确公共权力的行使者的责任，也就有助于公共权力的行使者很好地履行或承担责任，而负责正是民主政治的一个要求，在这个意义上，法治有助于建立民主政治所要求的责任机制，从而有助于民主政治的实现。

三、法治与民主的矛盾与张力

尽管人们经常强调的是法治与民主的一致性，但实际上两者之间也不是完全契合的。这至少可以从两个方面表现出来：

第一，法治与民主政治之间存在着逻辑上的矛盾与张力。法治的政治涵义主要是宪政，即以宪法作为一切政治权力合法性的渊源，从逻辑上说，它要求宪法先于政治权力。这就产生了一个矛盾，即宪法是如何产生的？如果宪法是由某一个机关制定的，那么这个先于宪法而存在的机关的权力显然不是来自于宪法，这有悖于纯粹的宪政精神。如果宪法是先于政治权力机构而存在的，那么宪法又从何而来？在时序上，恰恰是政治权力先于宪法的。历史实践也表明，有宪法不一定是宪政，不一定是民主政治，但是民主政治必然要求宪政。前面我们论述过，法治要求实在法（自然也包括宪法）符合一定的价值准则，把宪法作为政治权力的渊源，就蕴涵着这样一层意思，即宪法是应体现这些价值准则的。从实践中看，只有民主政治才能做到这一点，才能制定这样的宪法，也就是说政治权力的民主运作是制定法治所要求的法包括宪法的前提。这显然表明，法治与民主政治在宪法的产生问题上是有逻辑上的矛盾的。

第二，法治与民主政治存在实践上的矛盾与张力。不管民主的内涵多么丰富，要在政治实践过程中运转，必须遵循少数服从多数的原则，这是现代民主政治的一条基本原则。但从根本上来讲，这是形式正义，或者说是程序正义。法治要求的不仅仅是形式正义或程序正义，它还要求实质正义或实体正义。在实践中就难免产生这样的矛盾，即按民主形式运转的政治决定不符合法律怎么办？是按民主原则运作的政治权力的权威性高于法律的权威呢，还是法律的权威高于按民主原则运作的政治权力的权威呢？这显然是一种矛盾。我们知道，在古希腊的民主时期，发生过处死苏格拉底这样现在看来与正义原则相去甚远、不符合法治原则的事情，但是如果从民主政治的基本运作原则来看此事并没有问题。在现代民主社会，即使是对作为国家根本大法的宪法也可以按照一定的程序进行修改，这似乎表明政治权威要高于宪法权威。从某种意义上来说，没有民主政治的权威，不采行少数服从多数的原则，政治过程是难以运转的。但是如果换一个角度，从法治的角度看，宪法是政治权力的渊源，其权威要高于政治权威，对于政治权力应当起支配性的作用。即使按民主要求运转的政治权力，也必须符合现有法律，接受现有法律的约束，即使这个法律已经不符合多数人的意志，但在这个法律被废止和修改以前，也是政治权力在运转过程中必须遵循的。这说明，法治对民主政治条件下的政治权力也是一种限制，实质是对民主的限制。尽管这是必要的，但也反映出法治与民主政治在运转过程中存在矛盾，需要以法治来修正民主，或者说以法治来支撑民主。

总之，法治与民主政治是伴生关系，没有稳固的民主就没有真正的法治，没有真正的法治就没有稳定的民主。但我们也必须看到二者也存在着紧张关系，如何化解二者之间的紧张关系，是一个需要注意的问题。在现实生活中，特别要防止以形式上的民主政治代替真正的法治，把法治仅仅理解为依法办事而忽视法治所要求的价值意蕴。

原载《吉林大学社会科学学报》，2002年第5期。

【注释】

[1]《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年，第190页。

[2]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆，1965年，第167～168页。

[3]孟德斯鸠：《论法的精神（上）》，商务印书馆，1961年，第1页。

[4]龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年，第320页。

[5]弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社，1997年，第82～83页。

[6]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆，1965年，第168～169页。

[7]埃德加·博登海默：《法理学》，上海人民出版社，1992年，第35页。

[8]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，1980年，第52页。

[9]洛克：《政府论》（下），商务印书馆，1982年，第59页。