试论发展民主必须同健全法制相结合

试论发展民主必须同健全法制相结合

都　淦

民主和法制的有机结合，是邓小平民主政治理论的核心内容。根据这一核心内容，江泽民同志在党的十五大报告中强调，发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国，建设社会主义法治国家。这是在新的历史条件下，党领导人民治理国家的基本方略，是我国社会主义民主政治建设的根本。贯彻实施依法治国的基本方略，关键在于从理论与实践的结合上，正确认识、处理民主和法制的关系，明确依法治国的首要核心是依宪治国，坚持党必须在宪法和法律范围内活动，进一步树立法治权威，从而逐步推进有中国特色的社会主义民主政治的发展。

一、社会主义民主和法制不可分割

党的十一届三中全会以来，在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论指引下，党中央一再强调发展社会主义民主和建设社会主义民主政治的问题，并把发展社会主义民主和健全社会主义法制结合起来，作为建设有中国特色社会主义民主政治的基本方针。

在现代国家，民主与法制是不可分割的。由于各个国家的社会制度、历史文化传统、经济发展状况不同，民主、法制有着不同的性质、内容和形式，但一定的民主需要一定的法律作保证，而一定的法制也需要一定的民主发展作前提则是共同的。在社会主义制度下，“我们的民主同法制是相关联的”^[1]。不仅社会主义民主政治建设需要相应的法制建设与之配套，以保证民主制度的实行，而且经济体制、政治体制以及各个领域的改革，市场经济体制的建立和完善，整个社会主义现代化建设，都需要有相应的法制来规范和保障。完备的社会主义法制是社会主义民主政治发展的重要标志。因此，正确认识和掌握社会主义民主和社会主义法制不可分割的关系，是积极推进有中国特色社会主义民主政治建设的关键。社会主义民主与法制不可分割的关系集中表现在两个方面：

其一，社会主义民主是社会主义法制建立健全的前提和基础。在社会主义制度下，人民享有管理国家、管理社会的权力，只有以法律形式表现出来，才能凭借国家的强制力和约束力获得全社会一体遵行的效应。离开了人民民主，社会主义法制就无从产生和发展，甚至会走向它的反面，使民主法制蜕变成专制法制。因此，政治的民主化和法制的完备化是相一致、相配套的。新中国成立以来，民主政治建设有了一定的发展，社会主义法制也相应地有所发展，但是在相当长一段时间内，由于忽视民主政治建设，社会主义法制也很不健全。早在1978年12月邓小平同志就说过：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”他还说：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”^[2]在这种情况下，人治盛行、法治受到损害，侵犯公民合法权利的现象也就必然时有发生。因此，社会主义民主政治不仅意味着公民有权选举代表参加国家管理和社会管理，而且也有权参加国家制定法律的讨论、监督法律的执行。只有在民主的基础上制定法律、执行法律，才能真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”

其二，社会主义法制是社会主义民主得以实现的规范和保障。社会主义民主首先是一种国家形态和国家制度，只有通过法制来加以确认才具有规范性，才能使人民当家做主的共同意志上升为国家意志，成为有法律依据、受法律保障的合法权利。社会主义法制最重要的内容和最基本的要求就是保障社会主义民主的实现，使社会主义民主法律化、制度化。这样，人民群众行使各项民主权利，在国家政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面当家做主，就有了法律的依据和保障；而国家也就能够依照法律的规定，从各方面创造条件，保障公民权利的实施。任何人不得侵犯公民依法行使的民主权利，否则必须追究法律责任，受到法律制裁；如果违反法律规定，追求所谓不受限制的民主，也要受到法律制裁。社会主义民主不能脱离社会主义法制而存在。社会主义法制既可以保障人民民主权利的实现和不受侵犯，又可以限制那些损害国家利益、破坏社会安定、侵犯他人权利的行为。因此，邓小平同志一再强调“社会主义民主和社会主义法制是不可分的”，如果离开了党的领导和社会主义法制去谈什么民主，“这只能使我们的国家再一次陷入无政府状态，使国家更难民主化，使国民经济更难发展，使人民生活更难改善”^[3]。

二、依法治国的核心首先是依宪治国，实施民主宪政

发展社会主义民主同健全社会主义法制相结合，是实施依法治国基本方略的首要前提和必备条件，也是使我国社会长期存在的人治现象转向法治轨道的一项复杂艰巨的法制建设系统工程。而依法治国的核心首先是依宪治国，实施民主宪政。我国的现行宪法是一部具有中国特色、基本符合我国国情和发展需要的社会主义宪法，也是依法治国的根本大法。但有了宪法，并不等于有了宪政。宪法是宪政的依据，宪政是宪法的实施。1940年在延安成立宪政促进会，毛泽东同志发表了《新民主主义的宪政》的演说，指出：“宪政是什么？就是民主的政治”^[4]，说明宪政是民主政治发展的标志。但应当强调，宪政是民主政治，更是法制政治，是民主与法制的有机结合。当代世界民主宪政发展的基本标志是宪法至上原则的确立。我国现行宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，从而为我国社会主义法制确立了基本原则，体现了宪法至上的特点。

但是在当前加强社会主义民主和法制建设的过程中，在党内和社会上仍不同程度地存在着不重视宪法在国家政治、经济和社会等领域中的地位和作用的现象，使本来具有最高法律权威和效力的国家根本大法没有得到切实的保障和实施。在我国现实生活中存在的“以言代法”、“以权代法”等不良倾向，其实质或核心就是法律没有权威，而法律没有权威的关键又在于宪法缺乏应有的权威。在任何国家，一旦宪法在人们生活中显现不出其权威性，其他普通法律的权威性就无从谈起。这种状况在我国已有所改变，但不尽如人意，宪法和法律的权威还未受到普遍尊重，在一些党员领导干部中，对党大还是法大、权大还是法大等问题，仍然没有很好地解决。要确立宪法和法律的权威，说到底，首要的关键在于各级领导干部，特别是高层领导干部要进一步增强法治意识和宪法观念，真正做到宪法序言所阐明的“以宪法为根本的活动准则”，担负起“维护宪法尊严、保证宪法实施”的神圣职责，用宪法和法律来规范、约束自己的行为，以保证依法治国基本方略的实施。

在民主和法制建设相结合的基础上实施民主宪政，必须处理好“治官”与“治民”的关系。在我国，党领导下的人民群众是依法治国的主体；国家事务、经济文化事业和社会事务则是治理的对象即依法治国的客体。一切同人民利益相关的事务，都要受到宪法、法律的规范和约束，以体现人民的意志；一切国家机关及其工作人员行使公共权力时，都必须依法办事。这就是说，是广大人民群众依法治国，不是少数官员“治民”，而自己置身法外。“以法治国”与“依法治国”虽仅一字之差，但却有重大区别：前者侧重点是“治民”，管老百姓，加强法制的主要目的是为了治老百姓；后者侧重点是“治官”，强调国家机关及其工作人员要依法办事，行使权力要以法律为依据，自己的行为要受法律的约束。当然，老百姓违法也要受到追究，但在现实条件下，依法治国的重点应是依法治权，使掌权者不论职务高低、职权大小，都不能享有法外特权。现代社会的司法实践表明，对法制的威胁主要不是来自公民个人，而是来自行使公共权力的官员。所以有效地规范和约束公共权力是法制的核心，也是建设社会主义民主宪政的基本要求。

三、坚持贯彻党必须在宪法和法律范围内活动的原则，进一步树立法治权威

党必须在宪法和法律的范围内活动，不仅是指党在对国家事务实行领导时要符合宪法和法律所规定的原则、内容和程序，使党的主张变成国家意志和人民的实际行动，更重要的，这是依法治国、建设社会主义法治国家，从而也是在新的历史时期党的领导方式、执政方式重大发展的一个极其重要的问题。这个问题的提出和在实践中如何解决，对于我们这样一个“封建专制传统比较多，民主法制传统很少”^[5]的国家，有着特殊的重要性。

执政的共产党要不要在宪法和法律的范围内活动？党在国家生活中的权力是有限的，还是无限的？对于这个问题，列宁在1919年曾经指出：“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。”^[6]1921年，列宁又明确指出：“在党的代表大会上是不能制定法律的。”^[7]这个原则在理论上虽早已提出，但长期以来在实践上并没有得到认真贯彻。在过去的一些社会主义国家以及我国的“文化大革命”中，正是由于执政党的某些领导人不同程度地忽视民主和法制建设，没有坚持党要在宪法和法律范围内活动的原则，出现了党的领导人可以凌驾于宪法和法律之上的现象，使党在国家生活中的权力无限扩大，人民的民主权利受到践踏。在总结国际共运和我国正反两方面历史经验，特别是十年“文革”惨痛教训的基础上，我们党在十二大通过的党章中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，并把这一原则规定载入我国宪法。这是依法治国，建设社会主义法治国家的关键，关系到我们国家以什么样的姿态进入21世纪。对于党的建设和国家政权建设，对于保障人民民主权利和维护宪法、法律的尊严，都具有极为重要的意义和作用。党为什么必须在宪法和法律的范围内活动？这是因为：

第一，党在宪法和法律范围内活动有助于树立宪法和法律的权威。党领导国家制定的宪法和法律，自己必须带头遵守。宪法和法律是在党的领导下制定的，它既反映了人民的意志，又体现了党的政策和主张，遵守宪法和法律同坚持党的路线、方针、政策是一致的。如果不在宪法和法律范围内活动，就等于不执行党的路线、方针、政策，其结果势必削弱和损害党的领导。党是人民的一部分，而且是最先进的部分，理所当然地要模范地执行宪法和法律，才能在人民群众中树立和保持宪法和法律的尊严，有利于宪法和法律的实施。如果党的组织或党员任意超越宪法和法律的范围自行其是，必然破坏宪法和法律的权威性和强制性，违背人民的意志和利益，这是党的性质和宗旨所不允许的。

第二，党在宪法和法律范围内活动，体现了公民在法律面前一律平等的原则。在我国不允许有置身于法律之外的特殊公民，党的各级组织和全体党员都要无一例外地依法办事，把遵守国法和遵守党纪统一起来。如果党的组织和党员自视特殊，把自己凌驾于宪法和法律之上，必然破坏民主和法制，党和国家的命运将不堪设想。

第三，坚持党在宪法和法律范围内活动，有利于加强和改善党的领导。宪法和法律虽然体现了党的路线、方针、政策，但它是由国家立法机关按照法定程序制定，由各有关国家机关执行的。就立法和法律实施而言，党可以领导制定宪法和法律，但无权在党组织内直接为国家立法；党有责任监督国家机关守法和执法，但无权直接执法。党对司法活动的领导主要是政治领导，而不是直接干预。当然，亦不能借口“司法独立”而忽视、排斥党的领导。我们国家有党的形式，也有国家的形式，党在宪法和法律范围内活动，体现了党必须领导国家生活，同时又必须服从于代表国家意志的宪法和法律这一原则，使党的活动和国家活动区分开来，以利于保障司法机关依法独立行使职权，在全体人民中树立法治观念，改善党的领导，发挥人民群众对党组织和党员的监督作用，保持党的生机和活力。

目前重要的是，要把党在宪法和法律范围内活动的原则具体化、制度化、法律化，使之具有实践价值和操作意义，而不致停留在原则上和口头上。只有这样，才能使我国的民主法制建设进入到崭新的历史阶段，成为一个名符其实的社会主义法治国家。

四、逐步推进有中国特色社会主义民主政治的发展

党的十五大报告明确指出：“建设社会主义民主政治，是逐步发展的历史过程。”我国社会尚处在社会主义初级阶段，经济的发展也正处在由计划经济体制转化到市场经济体制的过程中。社会主义民主政治的建设，既因为社会主义市场经济体制建立和经济、文化发展的需要而具有特殊的迫切性，又因为受到历史的、社会的、思想文化的条件限制，只能采取渐进的方式，在党的领导下，有步骤、有秩序地推进。任何企图超越现阶段社会经济文化和思想道德发展水平，不顾历史条件的限制，想在短时间内求得民主政治的极大发展，是不切实际的，也是徒劳的。这是因为：

第一，民主政治建设艰巨、复杂。我国社会主义初级阶段的政治制度在本质上是民主的，但是在我们这个十多亿人口的大国进行社会主义民主政治建设还面临着诸多困难。我国社会生产力发展水平不高，经济不发达，文化教育落后，政治经济发展不平衡，人们的思想观念、知识水平差异较大，封建主义残余影响很深。在这样的情况下，民主政治建设过程必然出现许多矛盾。比如，少部分人的民主意识相对超前与大多数人的民主素质尚差的矛盾，较高的民主要求与我国经济文化落后的矛盾，期望值太高与一定时期实现值偏低的矛盾，以及思想僵化、保守、官僚主义对民主政治建设的障碍，一些错误思潮对民主政治建设的影响、干扰等，都将长期存在。所有这些，就决定了我国的社会主义民主政治建设的艰巨性和复杂性。

第二，民主制度的健全需要长期努力。我国是一个有着两千多年封建专制历史，而且没有经过资本主义充分发展阶段，就进入了社会主义社会的国家。建国以后由于长时期忽视民主政治建设，导致民主制度很不健全。一些在实践中出现的好的民主形式，没有能够用制度加以确定；已经建立的民主制度，又因为没有相应的法律规范而得不到保障。本来就很不健全的民主制度，又多次遭到破坏。加之，由于封建主义影响远未肃清，“家长制”、“等级制”等等，不仅作为传统的政治文化因素沉淀在人们的头脑中，而且“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系”。“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”^[8]经过多年来的努力，这种状况已经有了显著改变，民主政治建设有了长足的进步，但要消除“家长制”等封建主义残余影响，扫除社会主义民主政治建设的障碍，并非短时间所能奏效。

第三，民主理论有待深化和完备。马列主义、毛泽东思想、邓小平理论是我国社会主义民主建设的行动指南，特别是邓小平建设有中国特色社会主义民主政治的理论，有着丰富的内容和明确的指导原则。但是正如党的十五大报告指出的：“社会主义愈发展，民主也愈发展，我们要在实践中积极探索规律，不断推进有中国特色社会主义民主政治的发展。”在中国这样一个经济文化比较落后的大国，如何建设社会主义民主政治是一个崭新的课题，没有现成的模式可以照搬，需要在现有思想理论和成功经验的基础上，进一步探索其特点和规律。应当看到，我们对社会主义初级阶段的民主状况、发展过程及其规律的认识在许多方面还缺乏了解和掌握。社会主义民主与资本主义民主有着本质的不同，不能照搬资产阶级的民主理论。马克思主义传统的民主理论，在许多方面是从理想的社会主义出发的，有些并不符合当代的现实和中国的国情，需要在实践中加以发展。在民主政治建设过程中，一些脱离实际的观念还束缚着人们的思想，妨碍民主意识的提高和科学的民主观念的形成。因此，需要在长期的实践中运用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，密切联系我国社会当前的实际，努力研究新情况，探讨新问题，不断概括出新的思想理论，以推动有中国特色的社会主义民主政治建设的发展。

当前，随着改革开放的深入和经济关系的调整，经济生活和社会生活中的各种矛盾日益加剧，出现了不少新情况和新问题，不稳定因素增多。在这种情况下，民主政治建设必须有利于维护安定团结，为我国社会的全面进步创造稳定的政治环境。为此：

第一，必须正确处理安定团结与生动活泼政治局面的关系。这在实质上就是要正确处理政治稳定与政治发展的关系。政治稳定是指国家的政治制度、政治生活的有序运作和稳步发展，而不是绝对静止、停滞不前、固步自封，否则政治就会缺乏生命力而走向衰败。因此，政治稳定，一方面要求政治应该保持一定的质的稳定性，不致大起大落，剧烈地变化和动荡；另一方面要求政治的发展应平稳有序，以制度化和法律化来加以保障。政治稳定与政治发展相辅相成，是辩证的统一，如果在某些情况下发生矛盾，则应以维护安定团结的大局为前提，保持政治稳定的态势，以利于经济的持续发展。

第二，必须有领导、有步骤、有秩序地推进政治体制改革和民主政治建设。对于政治体制改革和民主政治建设，要增强使命感和紧迫感，同时也要充分重视现实的可行性和社会的承受力，要服从于维护社会政治的稳定和经济的发展。在我们这样一个缺乏民主法制传统、经济文化发展相对落后而且很不平衡的大国里，在承担着加速发展经济、实施经济体制改革突破这一繁重任务的形势下，推进政治体制改革和民主政治建设，尤其要审慎稳妥、维护大局，为实现我国跨世纪的目标提供有力的政治保障。

第三，必须紧紧抓住发展经济这个根本，不断提高人民的生活水平。社会政治稳定的基础是人心稳定，而人心稳定的基础，则是不断改善和提高人民的生活水平。这就需要发展经济，为人民生活的改善提高创造坚实的基础。邓小平同志在这方面的见解极为深刻。他说：“世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。”“这不只是经济问题，实际上是个政治问题。”我们之所以能闯过政治风波那一关，“就是因为我们搞了改革开放，促进了经济发展，人民生活得到了改善”。“只靠我们现在已经取得的稳定的政治环境还不够。加强思想政治工作，讲艰苦奋斗，都很必要，但只靠这些也还是不够。最根本的因素，还是经济增长速度，而且要体现在人民的生活逐步地好起来。人民看到稳定带来的实在的好处，看到现行制度、政策的好处，这样才能稳定下来。不论国际大气候怎样变化，只要我们争得了这一条，就稳如泰山。”^[9]这是中国人民对新生活的向往和渴求，是民心所向。顺应民心，政局自然稳如泰山，社会主义民主政治建设就会有长足的进展。

原载《社会科学研究》，1999年第3期。

【注释】

[1]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，244页。

[2]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，146页。

[3]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，359页。

[4]《毛泽东选集》，合订本，第690页。

[5]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第332页。

[6]《苏联共产党决议汇编》（第1分册），第571页。

[7]《列宁全集》（第32卷），人民出版社，1958年，第216页。

[8]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第331页。

[9]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第354～355页。