云南年法治建设状况和进一步发展的意见

云南2009年法治建设状况和进一步发展的意见

杨临宏　沈寿文

2009年是新中国成立60周年，是《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布60周年，是1954年宪法颁布55周年，也是“依法治国、建设社会主义法治国家”载入宪法10周年。当国内法学界同仁纷纷纪念和总结新中国成立以来中国法制建设和法治发展成就之际，我们在中共云南省委《关于推进依法治省创建法治云南的意见》和《云南省2006—2010年依法治省规划》实施的第4个年头，组织了云南省部分实务界和理论界人士，对2009—2010年云南法制建设和法治发展情况作一如实、客观的总结，记录云南法制建设和法治发展的若干重要内容，以为进一步推进云南法制建设和法治发展水平提供有益的第一手资料。

一、法制建设、法治实践乘风破浪

一年来，云南法律实务部门在省委的领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，坚持“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的社会主义法治理念，从云南省情出发，在地方立法、行政法制建设、司法审判、法律监督、普法工作、民族法制建设等方面取得突出成绩。

(一)地方立法成绩斐然

1.省级地方立法工作成效显著

一年来，省人大常委会共制定地方性法规6件，批准昆明市的地方性法规5件、废止2件，批准民族自治地方的单行条例10件，另外还对4件地方性法规草案进行了初次审议。其中，云南省人大常委会制定的《云南省花卉产业发展条例》，是全国率先促进花卉产业发展的专门性的地方性法规;云南省人大常委会批准的《云南省文山壮族苗族自治州文山三七发展条例》，是全国第一部专门针对保护三七药材和促进三七产业发展的法规;云南省人大常委会批准的《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》，是全国第一部藏传佛教寺院管理方面的法规;云南省人大常委会批准的《昆明市预防职务犯罪工作条例》，是全国较早制定的预防职务犯罪的地方性法规。一年来，云南省人民政府共向云南省人大常委会提请审议通过地方性法规草案3件、发布省政府规章8件;2009年10月以来，根据云南省人大常委会的要求，组织省级各行政部门，对云南省人民政府提请省人大常委会审议的现行地方性法规进行了全面清理，根据初步清理结果，拟废止地方性法规10件、修订46件。

2.昆明地方立法快步迈进

一年来，昆明市人大常委会共审议通过地方性法规8件，其中制定了5件、修订了1件、废止了1件;按照全国人大常委会的有关要求和省人大常委会办公厅《关于开展地方性法规清理工作的通知》的精神，昆明市人大常委会开展了法规清理工作，市人大常委会主任会议研究通过了《昆明市人大常委会关于清理地方性法规工作的规定》，组织市人大各专委、常委会各工作机构以及市政府办公厅、市政府法制办、市总工会等部门，对1981年至2007年期间市人大及其常委会制定的地方性法规进行了清理;昆明市政府全年完成了7件地方性法规的审查和送审，完成了10件政府规章和9件规范性文件的起草、审查工作，清理155件地方规章、规范性文件，并将16项制度创新性文件通过法定程序上升为地方性法规。

3.云南民族区域自治地方立法继续推进

根据云南省人大常委会2009年对全省民族立法规范进行的最新清理，云南省民族立法上现行有效的有自治条例37件、单行条例87件和变通规定6件;由于上位法的变化，需要修订的单行条例有《云南省西双版纳傣族自治州禁毒条例》等37件，需要废止的单行条例有《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江保护条例》、《云南省大理白族自治州禁止赌博条例》等3件，另外有效的6件变通规定中需要修订的有1件，建议废止的有2件。

(二)行政法制建设稳步推进

1.深入推进依法行政

一年来，云南省人民政府自觉接受省人大及其常委会的法律和工作监督，依法执行人大决定决议，支持省政协履行职能，认真办理人大代表建议和政协提案，全年提请省人大常委会审议地方性法规草案15件，制定、修改和废止了一批政府规章;坚持推进基层民主，居民自治、村民自治、厂务公开、村务公开等工作深入开展。行政复议、人民调解、法律援助工作得到加强，深入开展法制宣传教育，推进执法监督;审计、监察等部门和新闻媒体的监督职能进一步发挥;圆满完成了第二次全国经济普查;健全完善政府管理体制，开展了新一轮行政事业性收费的清理工作，全省共减少行政事业性收费项目91项;积极稳妥地推进省级行政事业单位经营性国有资产管理改革;政府系统反腐倡廉建设取得新成效，继续推进法治政府、责任政府建设，全年共问责1525人次。

2.推进政府决策行为民主化、公开化

2009年，云南省人民政府以打造“阳光政府”为主题，贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，制定并实施了重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报和政务信息查询四项制度。要求各级行政机关对法律法规、规章规定应当听证的决策事项，涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重大决策事项，决策前都要向社会公开进行听证。对关系经济社会发展的重要事项，在实施前向社会进行公示，听取群众的意见和建议。要求各级行政机关，对同级政府确定的重点工作，在执行过程中和工作完成后向社会及时进行通报。通过建立“96128”政务信息查询电话专线、政府网站、政务服务中心、档案馆和图书馆等公共场所，为公众查询政务信息提供服务。该项制度实施以来，全省共组织各类听证2245次，其中以省政府名义组织听证6次，以省政府部门名义组织听证33次;各州、市、县(市、区)以政府或政府所属部门名义组织听证2216次。以上制度的推行进一步提高了各级行政机关决策的民主化、科学化水平。

(三)司法审判践行“司法为民”

1.践行维稳责任，维护社会稳定

2009年全省法院受理各类刑事案件35172件，审结33969件，同比上升3.69%。依法严惩毒品犯罪，共判处3907件，5582人;严惩职务犯罪，审结职务犯罪案件1252件;依法审理昆明市蒋家田等41人、大理州罗志文等28人黑社会性质组织案。

2.严惩破坏市场经济秩序各类犯罪，保障经济秩序

一年来，全省法院审理破坏市场经济秩序各类犯罪案件840件，判处1245人，同比分别上升2.56%和7.14%;依法调节经济关系，全年受理各类民商事案件134138件，同比上升11.92%，审结122855件，同比上升9.9%，已结案件标的金额达131.43亿元。

3.司法为民，依法保障和服务民生

2009年全省法院受理一审行政案件1943件，同比上升13.16%，审结1887件，同比上升13.54%;加大巡回审判力度，部分基层法院巡回办案率超50%，有的派出法庭巡回办案率最高达80%;加大司法救助力度，全年对4200件案件减免缓交诉讼费，累计金额达791.05万元。

(四)法律监督服务大局

2009年全省检察机关以科学发展观为指导，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，紧紧围绕“保增长、保民生、保稳定”这一工作大局，紧紧围绕省检察院年初制定的服务经济平稳较快发展的16条意见和保障民生的9条措施，忠实履行法律监督职责，深化检察改革，狠抓队伍建设，各项检察工作取得新成绩，为保持全省经济平稳较快发展、维护社会公平正义、促进社会和谐作出了积极贡献。

1.牢固树立维护稳定是硬任务、是第一责任的理念，坚持打防结合，维护社会和谐稳定工作成效明显

一年来，全省检察机关全面贯彻宽严相济的刑事政策，依法惩治刑事犯罪，开展“打黑除恶”、打击严重暴力犯罪和“两抢一盗”犯罪等专项斗争为重点;依法对轻微刑事犯罪适用从宽政策;着力化解社会矛盾，依法处理涉检信访案件，开通“12309”举报电话，对群众来信来访和控告举报依法妥善进行处理;深入开展涉检重信重访积案化解专项活动，落实领导包案责任;积极参与综治维稳工作，积极开展平安创建活动;配合有关部门处置群体性事件。

2.坚持标本兼治，查办和预防职务犯罪工作全面推进

大力打击职务犯罪;加强边境协查站建设，开展协查工作;规范执法，职务犯罪案件侦查终结率为91.7%，同比上升10.2个百分点，起诉率为96.5%，同比上升6.1个百分点，有罪判决率为100%，同比上升5.3个百分点;服务发展，慎重办理企业人员职务犯罪案件，依法为287名受到不实举报的领导干部和企业负责人澄清了问题，依法支持他们干事创业;加快“侦防一体化”建设;深入162个在建国家级、省级重大工程建设项目开展预防工作，确保政府投资安全;大力开展预防宣传和警示教育。

3.坚持整体推进，注重执法效果，诉讼监督工作进一步加强

准确把握检察机关的宪法定位，认真履行监督职责。监督侦查机关立案、撤案和侦查活动，监督纠正超期羁押、监外执行罪犯脱管漏管以及违法减刑、假释、暂予监外执行等活动。深入开展刑事审判法律监督专项检查活动，集中开展了看守所监管执法专项检查活动和监狱清查事故隐患、促进安全监管专项活动，积极与省法院、司法厅协商解决民事行政申诉案件调卷难、再审检察建议启动程序难等问题。严查司法腐败，切实增强监督权威。

(五)普法工作深入开展

1.培训普法干部

2009年，司法厅共在昆明举办了两期“五五”普法骨干培训班，并有三个州(市)的州(市)委和政府邀请司法厅有关领导、学者给各自领导干部开展了专题讲座培训。

2.开展“法律六进”活动

开展“法律六进”活动，一是法律进机关活动，如昆明市全面实行县处级领导干部法律考试合格制度;二是法律进乡村活动，如临沧市在耿马县勐永镇举行深入开展社会主义新农村建设法制宣传教育启动仪式;三是法律进社区活动，如石屏县切实推进社区矫治工作，昆明市五华区组织律师、公证、司法所干警等进社区服务;四是法律进校园活动，如罗平县多措并举抓好法制副校长的管理培训工作，怒江州举行“大手拉小手——预防未成年人违法犯罪大学生暑期法制宣讲活动”启动仪式等;五是法律进企业活动，如玉溪市组织开展的“法律进企业”活动等;六是法律进单位活动，如师宗县国土资源局“6.25”全国土地日宣传活动等。

3.创新普法宣传活动

昆明市五华区开展了群众性法制读物《生活与法》的编创;潞西市绘制“五五”普法实用画册;师宗县把“案例故事”搬上舞台到农村演出，让20多万群众受到普法教育;个旧市编撰“锡都普法三字经”;石屏县举办大型法制文艺调演;文山县印制十万把法律扇面向全县发放以宣传法律;等等。

此外，结合“保增长、保民生、保稳定”的中心工作要求，重点组织了相关法律法规的普法宣传工作，各地结合实际，学习宣传了《宪法》、《民法通则》、《劳动合同法》、《合同法》、《民族区域自治法》、《禁毒法》、《预防未成年人犯罪法》、《村民委员会组织法》等法律;各地积极开展区域法治创建活动，争创“民主法制村”、“民主法制社区”等活动。

二、地方特色法制措施成效显著

(一)“阳光政府”四项制度

云南省省政府于2009年2月下发了《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行重大决策听证重要事项公示重点工作通报政务信息查询四项制度的决定》，决定从2009年3月1日起，在全省实施“阳光政府”四项制度。重大决策听证制度实施以来，全省共组织各类听证2251次;组织重要事项公示17818项。截至2009年12月底，全省通过网络、电子屏幕、新闻发布会等多种方式，共发布重点工作通报42705项，省级平台累计应接电话206171次，转接137020次，转接成功112915次，平均转接成功率为91.93%，满意率98.53%。各州(市)政务信息网络查询系统累计受理群众网上提问4171件，办结回复3858件;省直各部门政务信息网络查询系统累计受理群众网上提问3437件，办结回复2972件。⁽¹⁾

(二)昆明法治建设经验

首先是开展“行政效能提升年”、“干部作风改进年”活动，市级行政审批项目进一步精简到86项，办理时限再次压缩三分之一，在省会城市中继续保持审批项目最少、时限最短、收费最低。其次是全面实施“阳光政府四项制度”，开通“96128”政务信息和行政审批查询专线，强化“两集中、两到位”;继续推行“五公开”、“五办理”制度，业务受理和业务咨询办结率分别为99.96%和100%;全面落实“八个百分之百”，认真整治工程建设领域存在的突出问题。再次是严格执行“无车年”规定，停止一般公务用车购置审批;加强对领导干部廉洁自律的监督，对有令不行、有禁不止、顶风违纪的干部进行严肃处理。最后是建立统一招投标监督管理机制，加大纠风治乱力度，对医药购销、医疗服务、征地拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益等问题进行认真纠正。⁽²⁾

(三)云南依法医疗卫生体制的亮点

在2009年1月21日国务院通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》后，云南省开始了新的医改试验工作。2009年12月23日，在云南省深化医药卫生体制改革工作会议上，秦光荣省长对云南省医改工作提出“实现全省基本医疗保障全覆盖、医疗卫生事业大发展、医疗服务水平新提高”的三大主要目标，三年内各级财政投入云南省的医改经费约420亿元，并提出了8个方面的突破和创新:一是在贯彻落实国家基本药物制度上实现新突破，尽快在全省基层医疗机构实现统一采购、统一配送和使用基本药物的目标。二是在抓好便民就医上实现新突破。要整合相关部门医药卫生服务资源，积极探索建立全省医疗资源共享、就诊、结算“一个网、一个本、一张卡”的服务管理新模式。三是在提高基层医疗机构服务能力和水平上实现新突破。完善政策措施，加强对基层医务人员的培训，吸引优秀人才服务基层;鼓励公立医院退休专家、专业医师到私立医院和社区服务中心继续工作。四是在改革基层医疗机构运行机制上实现新突破。要研究推出基层机构院长公选制、职工聘任制、绩效工资制，开展社区首诊制试点;探索建立双向转诊和委托管理机制。五是在建立合作办医机制上实现新突破，切实把优势医疗资源的服务延伸到基层。六是在形成多元办医格局上实现新突破，做到各类医院一个门槛、一样政策、同等扶持、一视同仁，实现平等待遇。七是在多渠道扩大优质医疗卫生资源上实现新突破，在新起点上高标准加快省级医院建设。八是在充分利用和盘活优势医疗资源上实现新突破。要积极探索公立医院管办分离机制和医药分开的具体途径，扩大医院经营自主权，从根本上解决群众“看病难、看病贵”问题。⁽³⁾

(四)云南依法环境保护特色措施

一年来，云南省注重将环境保护纳入法制的轨道，不断完善环保法规体系，努力构建云南省地方性环保法规、规章体系，编制生态建设的宏观规划，构建良好环保制度基础。在有法可依的前提下，加强环保执法力度，严厉查处环境违法行为，在水污染防治、治污减排、重点流域重金属污染整治、环境评价、生物多样性保护、放射源安全管理、污染源监测等方面有计划、有重点地开展执法检查监督活动。在对外加强执法的同时，省市有关机关和部门注重对工作经验的制度转化，提高环保工作的法制化水平，以制度保障效率，建立环境绿色通道制度、创造入滇河流治理的“河长制”。昆明市中级人民法院建立了环保法庭，加大司法力量处理环境违法案件的力度。

三、法学教育、法学研究和法学交流上了新的台阶

一年来，云南省法学院校师资力量显著增强，教学研究队伍不断壮大，法学学科设置趋于齐全，法学学生规模空前，法律专业硕士点多元化，法学研究百花齐放，法学著作质量提升，法学会议层次高、影响大，法学学术交流频繁而深入。

(一)法学教育空前发展

1.法学招生院校分布广、办学层次呈梯次

到2009年底，云南全省除了昆明5所专门法律院校(云南大学法学院、云南财经大学法学院、云南民族大学法学院、昆明理工大学法学院、云南警官学院法律系)招收法学专业学生外，一些非法律院校也可招收法学专业学生。这使法学专业的设置遍布昆明、玉溪、红河、大理、德宏、普洱等州、市。在办学层次上，既有重点大学(“211”大学)招收法学专业学生，也有一般本科院校招收法学专业学生，还有二级学院或者独立学院招收法学专业学生，甚至有专科院校招收法学专业学生。

2.云南法学师资力量越来越雄厚

到2009年底，云南全省已经形成一支理论基础扎实、实务能力强的法学教学研究队伍。从职称结构上看，全省在岗法学教授近50人，副教授超过100人;从教授培养学生的层次看，全省法学院校博士生导师6人，法学硕士生导师近60人;从学历结构看，全省法学博士和在读博士近50人，法学硕士近130人。

3.学科学位点建设和专业设置齐全

到2009年底，云南全省已有民族法(云南大学法学院)二级学科博士点和行政管理学法治政府的理论与实践方向(云南大学公共管理学院);云南大学法学院有法学一级学科硕士点和JM法律硕士点，云南财经大学法学院有经济法、法理学和民商法3个法学硕士点以及JM法律硕士点，云南民族大学有经济法、民商法2个法学硕士点和JM法律硕士点，昆明理工大学法学院有环境法1个法学硕士点。从全省范围看，法学硕士点和法律硕士点在云南基本齐全。

4.法学(律)学生规模庞大

截至2009年底，全省法学类全日制本科生近7000人;法学硕士研究生近1500人;博士研究生19人。

(二)法学研究成果丰硕

2009年度云南省全省出版法学著作、教材超过6部;至少有一篇研究咨询报告被省部级部门采用;以独著或第一作者形式发表的法学论文、译文超过300篇，有数十篇发表在核心期刊上，其中云南大学法学院张锡盛教授的英文文章Written language Reform and Regional Autonomy of Dai Nationality in Xishuangbanna，刊载在International Journal on Minority and Group Rights上;此外，云南法律院校教师中有多人多篇文章刊载在《法学》、《环球法律评论》、《法学评论》、《法学杂志》、《法商研究》、《法学论坛》等法学类核心刊物上。

(三)法学交流成效显著

1.举办的学术会议影响大

2009年，云南省高等法学院校举办了一系列学术会议，其中，较有影响的有7月10日至11日由北京大学经济法研究所主办、云南大学法学院承办的第十届经济法前沿理论研讨会;8月3日至8月6日，由昆明理工大学和中国法学会环境资源法学研究会联合主办、昆明理工大学法学院承办的中国法学会环境资源法学研究会第三次会员代表大会暨2009年全国学术研讨会;8月10日，由云南大学法学院和挪威奥斯陆大学挪威人权中心共同举办的第五届中国西部高校国际人权法师资研修教育培训会议;8月18日至22日，由中国法学会刑法学研究会主办，云南省高级人民法院、云南省人民检察院和昆明理工大学法学院承办的中国法学会刑法学研究会2009年年会;12月3日由云南省东南亚南亚经贸合作发展联合会主办，云南省企业联合会、云南省工业经济联合会、昆明市机械科技协会协办，云南大学法学院承办的“中国—东盟自由贸易区知识讲座”;昆明理工大学法学院举办的刑法学年会、环境法学年会。

2.参加的学术会议教师人数多、专题广

2009年，云南高校教师有近百人参加国内外各种规模的法学学术会议，提交了一批学术论文，与国内外同行进行了交流，扩大了云南法学研究的影响。其中，昆明理工大学法学院院长曾粤兴教授和贾凌教授作为中国代表团成员，于2009年9月20日至27日出席了由国际刑法学协会于土耳其伊斯坦布尔召开的第18届国际刑法学大会。此外，有一批教师参加了2009年中国法学会宪法学研究会年会、行政法学年会、民法学年会、刑法学年会、经济法学年会、环境法学年会、民族法年会、刑事诉讼法年会、中国法律史年会、法学期刊研究会年会等全国性的学术会议。

四、当前云南法制建设应当注意的问题及进一步发展的意见

一年来，云南法制建设取得了显著的成绩，但毋庸讳言，仍然存在一些需要注意的问题。

(一)当前云南法制建设应当注意的问题

1.法学教育、法学研究、法学交流存在的问题

(1)总体上看，师资力量有明显改善，但从每一具体法学院校和具体法学学科看，仍然严重滞后。尽管一些法学学科有了省内外知名的学者，但数量十分有限，而且分布不平衡;同一法学学科，省内外知名学者不多，还难以形成良好的学术研究团队。

(2)法学教育规模大，但水平参差不齐。导致这种现象的原因之一是“本科教育专科化”、“专科教育本科化”、“法学硕士教育本科化”和“法律硕士教育函授化”。所谓“本科教育专科化”是指在本科法学教育上，无论是师资力量、教学设备、教辅图书资料，还是教学内容、教学手段，均不具备本科水平，而沦为专科式教育。所谓“专科教育本科化”指的是事实上仅仅具备法学专科教育力量的单位，却大规模地具备法学本科教育。这种现象有其深刻的社会原因。许多学生家长以为学法学专业便意味着毕业后就业的方向主要是政府部门、政法机关，一些院校便投其所好，纷纷设置法学专业，加之实践中，比起理工类学科，法学教学成本偏低，导致法学招生门槛偏低。学生规模过大，就业市场供过于求。目前，法学仍然是云南省就业最难的学科。所谓“法学硕士教育本科化”指的是在法学硕士教育上，没有形成与法学本科教育相区别的模式，硕士导师的遴选标准偏低、水平参差不齐，教学内容有的过于陈旧，教学方法有的过于简单，法学硕士本应注重法学理论教育、法学学术训练的内在要求很大程度上没能实现。在有的学校、有的专业，许多法学硕士研究生(三年制)实际上演变为“大五”、“大六”、“大七”学生，硕士研究生中没能形成良好的学术氛围，有的甚至连基本的尊师重教的观念都缺失了。

(3)法学研究从数量上看，有空前提高，但高质量、高水平的法学学术文章在国内外有影响的却屈指可数。以教学和科研为中心的思路尽管在大多数法学院校能够形成共识，但大多数法学院校仍然以教学为主、研究为辅;由于高校的行政化倾向，从事法学学术研究的学者受到足够重视还有待时日。

(4)法学学术交流带有较强的随机性，缺乏有计划性、有规模的进行。一方面，由于经费紧张，大多数法学院校还不具备每年邀请一定数量国内外知名学者前来讲学的条件，大部分法学院校举办的学术讲座，往往是适逢国内外学者访问云南或者到云南出差、旅游，顺便邀请这些学者而开展的。大部分院校并没有形成一套相对稳定的学术讲座机制。另一方面，由于经费紧张，除了个别法学院已经形成每个教师每年可以由学院经费全额资助参与全国性的法学学术会议外，教师外出参加学术会议的机会普遍较少。再者，省内法学院校教师之间的学术交流同样匮乏，鲜有不同法学院校之间开展的教学、研究的研讨会，法学教学实践、法学研究基本上属于单打独斗，甚至是教师自己单打独斗的局面，法学学术观点相当程度上仍然处于“自言自语”阶段。

2.地方立法存在的问题

(1)地方立法起草以行政机关为主的现象仍然普遍存在。一方面，人民代表大会及其常务委员会是我国的权力机关，是我国的民意机关;在地方性法规和自治条例、单行条例的制定上，我国《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》已明确规定，地方性法规由有权的地方人大及其常委会(省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会)制定，自治条例和单行条例是由民族区域自治地方(自治区、自治州、自治县)的人大制定，这种制度安排就是要保障地方性法规和自治法规能够真正符合民意，保障地方立法的民主性。但长期以来，地方性法规和自治法规的大部分是由行政部门负责起草，人大及其常委会更多的是在进入审议程序后，审议该地方性法规或自治法规草案;由于草案的基本思路、框架结构、主要内容都已基本定型，审议起来较为被动。另一方面，地方性法规和自治法规制定过程中征求意见主要仍然是征求行政机关的意见，协调的各种利益中也仍然是政府相关部门的利益为主。这种现象，容易使法规草案带上浓厚的政府部门的部门利益色彩。

(2)由人民代表大会亲自制定的地方性法规并不多。在通过的地方性法规中，由有权的人大常委会通过的比重很大，由人大亲自通过的比重很小。这种做法的好处是，由于人大会期短，需要决策的重大事项多，常委会作为常设机关，有较为充裕的时间和条件。但这种做法也有一些值得进一步思考的内容:一方面，在宪法理论中，人民代表大会及其常委会类似于国际社会上的议会，是一个民意机关，为了保证立法能够真正反映民意，人民代表(常委会委员)的地位应该是平等的，否则他(她)背后所代表的选民(人民)的地位便是不平等的，但在制度设计上，人大及其常委会的行政化倾向仍然严重，在立法工作中，“长官意志”的现象仍然存在。另一方面，我国宪法和有关法律之所以规定人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规，便意味着人大作为一个普遍民意机关比它的常委会具有更广的民意基础，因此，在地方性法规的制定上，仍然有必要进一步划分哪些事项应当由人大亲自制定，哪些事项可以由常委会制定。

(3)普通人大代表在立法工作中的地位和作用还有待进一步提高。人民代表(常委会组成人员首先必须是人大代表)是人民代表大会的主体，当然应该是立法工作的主体。即使是由人大常委会相关工作机构负责起草的地方性法规，该工作机构也仅仅是一个辅助立法性质的机构，而非地方立法的主体。然而，按照我国人大制度的设计，人大代表(常委会组成人员除外)大多是兼职的，人大会期之外履行职务受到一些条件的限制，连他们参与立法的途径都有待于拓宽，更遑论他们作为立法的主体性地位的确立了。这种制度的设计，带有本末倒置的色彩。

(4)立法监督的重点应当是合法性监督。根据我国现行立法体制，较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，需报省、自治区人大常委会批准后才能施行;换句话说，较大的市的地方性法规制定权似乎是“半个”制定权，省、自治区的人大常委会可以对该地方性法规的制定进行全面的监督，这种观念在一些人的心目中仍然存在。实际上，为了发挥较大市的立法主动性和创造性，防止省级人大常委会变相地“篡夺”较大市的地方性法规制定权，这种监督应当主要是该地方性法规是否与上位法相抵触的合法性监督，而不是对具体规范事项合理与否、适当与否的监督。

3.行政法制建设存在的问题

(1)依法行政观念的牢固树立还有待进一步提高。依法行政不仅仅意味着行政机关在行政立法和行政执法过程中有法律性文件的依据，它在本质上是有效制约和合理运用行政权力。推进依法行政，要求政府必须切实转变职能，坚持有所为、有所不为，促进政府由“全能政府”向“有限政府”转变，由“审批型政府”(“管理型政府”)向“服务型政府”转变。当前，全省各级政府推进依法行政工作的进展不平衡，一些地方和部门领导干部依法行政的自觉性还不够强，行政管理缺位、越位、错位的现象时有发生的状况，正是部分地方政府领导干部依法行政观念没有完全确立。

(2)行政决策透明度有待于进一步提高，决策机制的法治化、规范化的巩固还有待时日。为加强全省各级政府自身建设，省政府已经陆续制定了包括《云南省重大决策通报制度》在内的一系列制度措施，建立起较为健全、科学的政府内部科学民主决策机制;但是向“服务型政府”的转变，还需进一步要求政府的民主决策机制必须向社会公开，接受社会公众的监督，实现“阳光型政府”。不仅省级政府部门应当建立健全科学民主决策机制，而且下级政府及政府部门也应当建立健全科学民主决策机制。这种科学民主决策机制的维持必须靠法制予以保障。

(3)行政立法中部门利益现象仍然存在。长期以来，行政立法以行政部门起草为主的思路根深蒂固，一些行政部门在地方政府规章的起草过程中，主要的思路是如何在相关行政管理领域内加强对行政相对人的管理，行政立法带有浓厚的“管理型政府”的色彩，偏向于如何方便行政部门的管理，而不是如何方便行政相对人正当行使权利;行政立法过程中立法的利益协调主要是政府部门利益的协调，当前有的规章因部门意见分歧太大迟迟不能出台或者出台后效果不理想正是这种现象的反映。

(4)行政执法程序还不构完善，行政自由裁量权的有效规范还不足。当前，规范行政执法的措施仍然不力、方法不多。2007年《云南省人民政府关于规范行政权力加强行政执法监督工作的通知》发布以来，全省推行行政裁量基准制度，要求各地各部门细化行政裁量权，但至今各地各部门的做法并不平衡，滥用自由裁量权的现象仍然存在。

4.司法审判需要注意的问题

(1)人民法院依法独立行使审判权的机制仍然有待进一步完善。审判权是相对于立法权、行政权、检察权等国家权力的一种特殊的国家权力。它在本质上是一种解决纠纷——既解决人民之间发生的纠纷(民事案件、经济案件)，也解决人民与国家机关之间的纠纷(包括检察机关公诉刑事被告人的刑事案件和行政相对人状告行政机关的行政诉讼案件)的权力。这种权力的性质决定了人民法院所追求的首要价值是公平、公正。要保证公平、公正，只有从制度的设计上保证人民法院和法官依法独立行使审判权才可能实现。然而，尽管我国宪法和有关法律明确规定了人民法院依法行使审判权，不受行政机关的非法干预，但现行体制中，法院在人、财、物方面一直由行政机关支配。这种制度设计难以充分保障人民法院在审理行政诉讼案件中能够公平、公正审理案件。当前，全省法院受理的行政诉讼案件只有2761件，占全部272447件案件的1%;结案的行政诉讼案件只有2662件，占全部251063件结案案件的1%，行政案件所占比例普遍偏低正是这种制度设计的产物之一。另一方面，人民法院和法官的行政化管理倾向仍然存在。审判权是一种解决纠纷的权力，这种特殊的权力绝对于行使这种权力的机关的体制应当与立法机关、行政机关和检察机关不同，决定了具体行使审判权的法官与人大代表、行政官员和检察人员的要求不同。然而，人民法院内部行政层级清晰、法官等级划分、法院领导与普通法官地位不平等等制度性设计的观念仍然根深蒂固。这种设计在一定程度上影响了审判权的正确行使。

(2)法官的整体素质还有待提高。由于法院在本质上是一种法律技术性裁判机构，除了中国特色的法院和法官要讲政治外，法官主要作为一种特殊的法律技术官员，因此，法官的任职资格要求特殊，比如要求法官受过系统的法学训练，必须通过门槛很高的司法考试关等。作为社会纠纷的裁判者和人民权利的守护神，法官必须具备很高的理论素养和法律专业水平。当前，云南省少数法官特权思想仍然严重、法治观念仍然淡薄，像澄江县法官铐律师事件中的当事法官那样的人，在社会上产生了不良影响。

(3)“司法为民”内涵的正确理解需要进一步提炼。为了落实“三个代表”重要思想，最高人民法院提出了“司法为民”的要求。然而，在实践中，司法为民不是一句单纯的政治口号，所谓“司法为民”，实际上是主权在民的必然推论。它不仅要求把重民生、排民忧、解民难作为审判工作的出发点，加强劳动争议案件和企业欠薪案件审判工作，规范企业用工行为，维护劳动者合法权益。值得注意的是，“司法为民”不能作为一种“运动式”的司法活动，不能成为一种审判活动的时髦话语，因为时髦总有不再流行的时候，而是强调人民法院在日常的审理过程中，依法审判，有效解决纠纷，维护人民群众的生命、财产、自由，维护社会稳定。

5.法律监督存在的问题

(1)法律监督机制在刑事案件、民事行政检察工作中仍较薄弱。法律监督职能发挥得还不够充分，对诉讼活动中执法不严、司法不公的问题，个别地方还存在不敢监督、不善监督、监督不到位等现象。

(2)经费保障体制还不完善。公用经费保障标准在少数基层检察院落实不到位，办案用房和专业技术用房建设欠债较多，检察工作的科技含量和信息化程度不高。

(3)队伍管理机制还不够完善。队伍整体素质与新形势、新任务还不完全适应，个别检察人员执法水平不高，对群众的诉求了解不够，不善于做新形势下的群众工作，执法不规范的问题仍时有发生。

(4)检察宣传的水平有待进一步提高。一些群众对检察职能还不很了解，影响了法律监督工作的顺利开展。

6.普法与法制宣传存在的问题

(1)对普法与法制宣传的认识还存在差距。部分干部群众认为，普法工作已开展十多年，但违法犯罪现象仍屡禁不止，因此认为“普法”没有什么用处;个别地方领导干部把普法工作看成是软任务，认为其他工作抓好了，有明显的成绩，而普法宣传工作却没有硬指标、难以衡量，因而对普法工作应付了事;少数部门领导认为普法宣传教育工作是司法行政部门的事情，与其他部门无关，可以事不关己、高高挂起。

(2)保障机制不够完善。一方面，普法工作尚未纳入法制化轨道，云南至今还没有出台一部地方性法规或政府规章来规范普法宣传教育;另一方面，普法检查考核力度不强，尽管普法已作为一项考核任务，但是考核往往侧重形式而非效果，影响了普法工作的深入开展。

(3)普法宣传内容较为单一，形式较为老套。尽管云南省采取了“法律六进”(进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位)活动，在宣传的形式上除了仍然采用授课、拉横幅、贴标语、出宣传栏、设宣传台、分发赠送宣传材料等形式外，也采取了举办法制文艺会演等方式，但创新仍然不足。

(4)侧重法律条文的单向灌输，忽视了法律素质的养成。在部分干部群众的观念中，认为普法就是对法律条文的传授，而忽视法治理念的植入。法治理念的植入往往超越了一般普法宣传的范围，而涉及人民群众日常生活中体验到的法制实践等外部环境因素。换言之，如果人民群众在所在单位或者社区、所接触的基层政府、国家机关“人治”之风没有根本改善，单纯靠普法宣传是难以使法治深入人心的。

(二)云南法制建设进一步发展的意见

1.法学教育、法学研究、法学交流立足云南实际，面向全国

加强法学教育投入，借鉴国内其他高校，引进高素质法学人才，以人才带动法学学科学位点建设，提升云南法学各个学科在国内的知名度。法学是应用性学科，针对当前法学学科就业难问题，应当进一步改革现行招收体制，以就业作为招收的主要参照标准，缩小招收规模，在对省内法学院校合理定位的基础上合理配置法学教育资源，将有条件和能力培养法学博士、硕士的院校与不具备条件和能力培养的院校相区别;将有条件和能力培养法学本科生的院校与不具备条件和能力培养的院校相区别。在法学专业学生的培养上，应适度发展法学本科，将不具备法学本科培养能力的院校“关、停、并、转”，根据社会需要大力培养专科学生。建立健全全省统一的法学研究生导师遴选机制，提高研究生导师评聘门槛，结合当前高校人事制度改革，制定切实可行的考核机制。大力奖励学术科研，提高学术科研教师在高校中的待遇，以形成良好的学术氛围。建立省内学术资源共享机制，建立起法学图书资料的借阅、法学学术讲座的共享、法学院校间学术交流的互动等机制。同时，加强法学理论界与法律实务界的交流与合作机制，让法学理论界了解法律实务界面临的问题，让法律实务界了解法学理论界研究的热点问题，避免理论脱离实际。

2.地方立法应注重创新机制建设

首先，为了预防立法中的部门利益，应当发展和巩固第三方起草地方性法规草案的制度，增加人大常委会牵头起草法规立法起草的比例，特别是增加人大亲自审议的地方性法规的比例，逐步改变立法征求意见主要征求行政部门意见的思路，明确人大及其常委会是真正的地方性法规制定主体的观念。其次，合理划分地方性法规制定主体的权限范围，摸索人大及其常委会立法事项的划分机制，确保最重要的地方性事务能够由人大亲自审议。再次，努力提高普通人大代表在立法工作中的地位和作用，除了人大亲自审议的法规外，人大常委会审议的地方性法规在起草过程中同样必须接受人大代表的监督。

3.行政执法应牢固树立执法为民的理念

首先，推进依法行政，最为基础性的是要通过制度建设，让各级行政机关和工作人员牢固树立人民主权的观念，在执法过程中能够“眼睛向下”。其次，建立健全全省各级行政机关行政公开制度，特别是重大决策不仅要在国家机关内部公开，而且要向社会公众公开。再次，建立健全社会公众对行政立法的评价机制，改变行政立法中方便行政部门管理的思路，转向方便行政相对人正当行使权利的原则。最后，大力开展行政自由裁量权适当行使的监督检查，努力避免行政裁量权的滥用。

4.司法审判工作应当遵循司法权运作规律

首先，人民法院可以通过现行的制度设计，抗拒来自行政机关的非法干预，依法独立行使审判权。通过完善审判机制，通过人民法院审委会工作机制，或者采用提审的方式、指定审判的方式审理行政案件或者其他重要案件。其次，在现行体制下，为了减少人民法院和法官的行政化管理倾向，应当完善人民法院内部管理机制，摸索出一套法院内部行政管理事项与审判业务事项相分离的机制，努力减少审判业务行政化现象。再次，巩固法官培训和交流制度，定期对法官进行业务培训，提供专业知识交流的平台。最后，人民法院在认真学习来自中央和省委的各种政策理论时，应当明确人民法院与其他国家机关在性质上存在差异，有关党委和国家机关不应将人民法院视为与行政机关、检察机关相同的国家机关，采取相同的方式、手段进行培训管理，应当允许人民法院采用符合自身特点的方式学习，只有这样，效果才可能会更好。

5.法律监督应当注重科学性

首先，检察机关应当牢固树立法律监督机关的自信心，大胆使用法律监督权。按照我国宪法的规定，人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关的干涉。而且，除了刑事案件和民事案件的法律监督外，检察机关同样有权实施行政检察工作，努力改变不敢监督、不善监督、监督不到位等现象。其次，应当建立健全自身监督机制，确保法律监督权的行使符合法律规定和法则精神。再次，建立健全检察官定期培训和交流制度，定期对检察官进行业务培训，提供专业知识交流的机会和条件。最后，建立健全检察宣传专项制度，让人民群众全面、正确了解检察工作的性质、业务范围、工作机制等内容。检察机关在民事行政检察工作中存在的不足，在一定程度上也与人民群众对检察机关工作的片面了解关系密切。

6.普法与法制宣传应当注重实效

首先，通过建立健全法律机制，普法首先应当着重对国家机关工作人员(特别是领导干部)进行。人民群众法制观念淡薄固然不利于云南省法制建设的发展，但国家机关工作人员(特别是领导干部)存在特权思想、自身不守法，其危害更是十分巨大。针对国家机关工作人员的普法，在内容上不仅仅侧重于法律条文，更重要的是要普及法治思想、宪政思想，普及宪法、行政法、民法等重要部门法的基本原理。其次，完善普法的保障机制，待时机成熟后，可以考虑出台普法方面的地方性法规或政府规章来规范普法工作，对普法的基本原则、主要对象、普法内容、方式、经费、违法的惩罚等事项予以法制化。最后，普法工作是一个系统工程，是一个长期的、动态的过程，不能指望一蹴而就，需要靠法制建设的其他机制加以支持，因此，普法工作不能搞群众性运动，而是应当通过建立健全普法机制，有条不紊地在各个国家机关、社会团体和人民群众的日常活动中开展。

(作者单位:杨临宏，云南大学;沈寿文，云南大学)

【注释】

(1)云南省人民政府法制办公室:《加强政府自身建设促进依法行政工作》，http://xxgk.yn.gov.cn/canton_model44/newsview.aspx?id=1226608(访问时间:2010－03－16)。

(2)昆明市市长张祖林:《2010年昆明市人民政府工作报告》，http://www.km.gov.cn/structure/xwpdlm/zfbglm/zfbgxx_120675_2.htm(访问时间:2010－03－16)。

(3)http://www.yn.xinhuanet.com/gov/2009－12/24/content_18588774.htm(访问时间:2010－03－16)。