设立与外经贸主管机构并立的国内产业保护机构

目前，我国就国际市场竞争而对国内产业提供保护的中央政府机构是国家商务部。商务部在这方面的职责是：“负责组织协调反倾销、反补贴、保障措施及其他与进出口公平贸易相关的工作，建立进出口公平贸易预警机制，组织产业损害调查；指导协调国外对我国出口商品的反倾销、反补贴、保障措施的应诉及相关工作。” ^注370商务部具体承担此项职责的主要是产业损害调查局和公平贸易局。产业损害调查局的主要职能包括：负责审核反倾销、反补贴、保障措施等案件立案审查中有关国内产业损害的内容；负责进口反倾销、反补贴、保障措施及其他贸易救济措施案件中国内产业损害的调查和裁决；跟踪与评估实施贸易救济措施对国内产业的影响和效果，提出采取相应措施的建议；建立并完善产业损害预警机制，监测分析国际经济发展变化及进出口异常情况对国内产业及产业竞争力的影响，定期报送产业损害预警报告，发布产业竞争力动态，研究并提出应对措施的建议；指导并协调国内有关部门和相关中介组织开展产业安全方面的工作，开展相关的宣传、咨询和培训；参与与进口产品贸易救济措施相关的磋商、谈判。公平贸易局的主要职能则包括：承担反倾销、反补贴、保障措施等涉及进出口公平贸易的相关工作及对外事务；负责相关进口案件的受理、立案、对外公告的发布、产品范围调整、信息披露、对有关利害关系方的通知等；负责倾销、补贴和保障措施进口数量增长的调查和裁决；会同产业损害调查局拟订以商务部名义发布的相关公告并监督实施、跟踪评估；负责与承诺协议相关的磋商、谈判，商签承诺协议并监督实施；负责调查并分析各国(地区)的贸易及投资法律法规、政策及措施，对涉及我国的歧视性内容和措施进行相关磋商、谈判并开展应对工作；负责指导、协调境外对我国出口商品的反倾销、反补贴和保障措施的应诉及相关工作，建立并完善我国出口应诉机制；跟踪和分析进出口产品有关情况，建立并完善全球贸易投资壁垒调查及预警网络和机制，定期发布国别(地区)贸易投资环境调查报告；协调相关部门拟订多双边贸易协定谈判中与贸易救济措施有关内容的中方立场，参与相关谈判；负责世贸组织反倾销、反补贴、保障措施协议下的多双边磋商。^注371

我国加入世贸组织3年多来，商务部在国内产业保护方面发挥了很大的作用，但我认为，将国内产业保护机构置于商务部之内并不是一种理想的模式，而设立一个独立于外经贸主管机构的国内产业保护机构将更有利于发挥其应有的作用。

首先，商务部的主要职能是管理我国的对外经济贸易活动，而国内产业保护机构的职能则是对受到商品和资本输入威胁的国内产业施加保护，这两项职能在某些情况下可能是相互冲突的，因此，设在商务部之内的国内产业保护机构的职能，至少从理论上说，会受到限制。商务部的前身是对外经济贸易部，尽管新组建后的商务部的管理权限扩大到国内商务，但总体上看，商务部的职能仍集中在对外经贸活动的管理方面。商务部之内的产业损害调查局原为前国家经济贸易委员会内的一个机构。在原体制之下，对外经济贸易和国内产业保护分别由两个部委负责，两项可能冲突的利益，在两个部委分别行使职权的情况下，可以得到较好的平衡。如今我们将国内产业保护的职能划归商务部，工作效率自然会大为提高，而通过政府机构间的相互制约而平衡相关利益的机制则可能被削弱。与此相关的是，在实施反倾销、反补贴措施时，我国原先的体制与美国等国家的实践一致，由两个彼此独立的机构分别进行损害和倾销或补贴调查，分别作出裁断，以达到相互制约的目的，而我国目前的商务部同时具备这两项职权，这也会使得预期的分权、制衡效果受到不利影响。

其次，从发达国家的实践来看，设立独立于外经贸或商务主管部门的国内产业保护机构是一种比较成功的模式。以美国为例，同我国相似，美国的商务部也通管内贸与外贸，但美国商务部并不主管国内产业的保护，这一职能是由另一政府机构——美国国际贸易委员会来行使的。美国商务部负责对外贸易的是国际贸易局(International Trade Administration，ITA)，而国际贸易局的基本职能是帮助美国企业进入国际市场。其职责范围包括：向企业提供产品和市场信息，保证美国企业可依据贸易协定而进入国际市场，保证美国企业免受来自倾销与补贴进口的不当竞争之害。^注372虽然国际贸易局的工作也涉及反倾销、反补贴问题，但它只负责是否存在倾销与补贴的调查，国内产业损害的确定及救济则是国际贸易委员会的职责。美国国际贸易委员会是美国国会建立的一个独立的、非党派的、具有准司法权的联邦机构(an independent，nonpartisan，quasi-judicial federal agency)，它的基本是职责是“在授权范围内公平和客观地实施美国的贸易救济法；向美国总统、贸易代表和国会提供独立的、高质量的分析意见和信息，并就关税和国际贸易及竞争事宜提供支持；维持美国的关税细则”。^注373其具体工作包括：第一，在反倾销、反补贴案件中调查产业的损害情况，如果确定有实质性损害存在，而且商务部确定有倾销或补贴存在，则由商务部提请美国海关征收反倾销税或反补贴税；第二，确定美国产业是否受到公平进口的严重伤害，并可建议美国总统向受到损害的产业提供救济，以便利国内产业进行积极调整以应对进口商品的竞争；第三，应总统或国会要求，或自行就国际贸易问题进行研究；第四，就进口商品侵犯美国专利权、商标权等侵权行为的指控进行调查，如果确定侵权的存在，命令阻止侵权商品的进口；第五，对美国关税税则进行持续性的审核，并在必要和适当时，提出修改建议。^注374美国的这种将国际贸易委员会独立于商务部的做法，显然会使国内产业保护部门更好地发挥其作用，更好地平衡受益于国际贸易与受损于国际贸易的不同产业的相互冲突的利益。

在欧盟，虽然由欧盟委员会单独负责反倾销、反补贴等保护欧盟内产业的事项，但欧委会的工作受到咨询委员会的制约。对于倾销和倾销幅度的计算、损害和损害幅度、倾销和损害的因果关系以及采取何种反倾销措施方面，欧盟委员会须征求咨询委员会的意见。“欧委会对反倾销案件的所有决定只能在与咨询委员会意见一致的情况下作出，否则有关问题只能由欧委会通过向理事会提交建议，由理事会决定。”^注375欧盟设置这种机制，显然也是为了更好地平衡对外经济贸易与欧盟内产业保护这两方面的利益。

最后，设立独立于外经贸或商务主管部门的国内产业保护机构可有利于我国政府的对外贸易谈判。从美国等国家的实践，我们可以看到，在政府公共职能的行使方面，它们会经常有意地在立法机关与行政机关，以及在立法机构内的不同机关和不同的行政机关之间分散公共权力，这种权力分散的后果，不仅可产生权力的相互制约以平衡不同社会利益的效果，而且还可以在对外交往中增强谈判机构的谈判力量，增加回旋余地。他们的谈判代表可以“不属于自己的职权范围”、“国会或其他政府机构压力过大”等为借口，拒绝接受谈判对方的条件，或迫使对方让步。如果我国将产业保护机关从商务部独立出去，那么，其他国家在同我国进行纺织品配额谈判或其他类似谈判时，就会至少面对来自两个方面的谈判压力。这应该会使我方在谈判中处于更为主动的地位。从这个意义上说，我们不仅应该在不同的政府部门间划分外经贸管理和国内产业保护的职权，还应该强化我国立法机关，特别是全国人民代表大会常务委员会在国内产业保护方面的作用，在立法机关与行政机关之间形成一种制约。我们经常会在媒体中看到发达国家的议员们为保护本国产业而大声疾呼，或启动听证等程序给行政机构施加压力，而我国立法机关在这方面的作用还不够明显。