企业投资管理体制

投资管理既包括政府对企业投资行为的管理，也包括对政府自身投资行为的管理。而企业投资管理体制指的是政府对企业投资行为进行规范、管理的制度总称。

现行的投资管理体制有审批制、核准制、备案制三种形式。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。国务院决定，从2015年12月1日至2017年12月31日，部分地区（包括天津、上海、福建、广东）开展市场准入负面清单制度试点。市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。^[1]

改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，改革后的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。^[2]

为进一步转变政府职能，促使投资管理体制能满足社会主义市场经济体制和加快转型升级的要求，国务院于2004年出台了《国务院关于投资体制改革的决定》，对不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法进行了一场大刀阔斧的改革。

为加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。2014年，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神、国务院机构改革和职能转变要求，国务院出台《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，明确提出改革市场准入制度；制定市场准入负面清单，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入；地方政府需进行个别调整的，由省级政府报经国务院批准。2015年，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”和《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》关于“改革市场准入制度”的要求，国务院出台《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，决定选择部分地区（包括天津、上海、福建、广东）开展市场准入负面清单制度试点；未纳入试点的地区，仍然实行现行管理模式。

作为开展市场准入负面清单制度的试点地区之一，广东省政府人民办公厅2015年印发《广东省企业投资项目负面清单管理试点工作方案》，扎实推进广东省企业投资项目实行清单管理试点工作。

根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入（即核准准入，下同）类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

1.准入机制方面

在市场准入负面清单制度框架下，对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。

对属于市场准入负面清单的事项，可以区分不同情况探索实行承诺式准入等方式，进一步强化落实告知性备案、准入信息公示等配套措施。

2.审批体制方面

对限制准入事项，按照《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》和《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》要求，精简前置审批，实现审批流程优化、程序规范、公开透明、权责清晰。

（1）精简前置审批。只保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批，其他审批事项实行并联办理。对重特大项目，也应将环评（海洋环评）审批作为前置条件，由发展改革委商环境保护部、海洋局于2014年底前研究提出重特大项目的具体范围。

（2）优化审批程序。其他确需保留在项目开工前完成的审批事项，与项目核准实行并联办理。对于在同一阶段同一部门实施的多个审批事项予以整合，“一次受理、一并办理”。

（3）规范中介服务。编制行政审批所需申请文本等工作，企业可按照要求自行完成，也可自主委托中介机构开展，行政机关不得干预。

3.监管机制方面

鼓励各地区在省、市、县三级政府推行监管清单，明确监管事项、监管依据、监管主体、监管权限、监管内容、监管方法、监管程序和处罚措施，构建法律约束、行政监督、行业规范、公众参与和企业诚信自律有机结合的监管格局。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，建立健全与市场准入负面清单制度相适应的行业自律机制。

4.激励惩罚机制方面

健全守信激励和失信惩戒机制，根据市场主体信用状况实行分类、动态管理，对守信主体予以支持和激励，对失信主体在投融资、土地供应、招投标、财政性资金安排等方面依法依规予以限制。将严重违反市场竞争原则、扰乱市场经济秩序和侵犯消费者、劳动者、其他经营者合法权益的市场主体列入“黑名单”，对严重违法失信者依法实行市场禁入。

5.信息公示方面

企业从事生产经营活动过程中形成的信息，以及政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息，要按照《企业信息公示暂行条例》等有关规定及时公示。对不按时公示或隐瞒情况、弄虚作假的企业采取信用约束措施，在政府采购、工程招投标、国有土地出让等方面依法予以限制或禁入。^[3]

推行企业投资项目“一门式、一网式”政府服务模式改革，通过建立健全网上统一申办受理平台和政府服务综合窗口，将分散在不同职能部门的企业投资项目申办受理业务向平台和窗口集中，按照“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的方式，实现统一窗口受理、统一事项清单、统一审批标准、统一项目编码、统一网上办理、统一效能监督。

1.优化全程服务

（1）企业“一站咨询”。设立投资项目咨询窗口，为企业无偿提供咨询服务，提高企业前期工作质量和申办事项效率。

（2）审批“一门受理”。建立综合审批制度，制定业务管理规范。依托省网上办事大厅平台和各地政务服务中心综合窗口，整合优化投资审批业务功能模块，推动不同职能部门的审批受理业务向平台和窗口集中。

（3）流程“一图导引”。区分不同行业梳理整合办事环节，编制企业办事流程图，引导企业了解全过程办理事项。

（4）项目“一码贯通”。企业通过项目编码实时查询办理进度、办理结果。项目编码与相关审批信息关联，实现各部门以及省与市、县审批信息互联互通、纵横联动。

2.创新审批方式

（1）推行联合审批。在项目立项阶段，项目备案与规划选址、用地预审、环境影响评价等实行并联办理；项目核准除保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批（国家确定的重特大项目也将环境影响评价审批作为前置条件）外，其他审批事项实行并联办理。

（2）试行联合审查。在项目报建阶段，对需由政府审批部门出具审批文件的审查事项，在企业完成需由企业自行完成或委托第三方机构审查完成的事项（如施工图设计审查等）并取得相关证明材料的基础上，试行由各部门分头审查改为联合审查。市、县政府建立由建设、规划、国土、政务服务中心等部门参加的联合审查工作机制，通过召开联合审查会议统一审查或由牵头单位分送各部门限时审查的方式，对有关申请及材料进行审查。

（3）试行联合验收。在项目竣工验收阶段，把分散在多个审批部门单独办理的验收事项（不含需由企业自行组织完成或委托第三方机构审查完成的验收事项），试行由分头验收改为联合验收，提高验收效率。对项目单位提交的竣工验收事项及材料进行联合审查，集中组织现场验收。^[4]