不同类型主体言论自由受限制性不同

基于言论者的身份不同，对言论给予不同程度的保护，是言论自由适用的重要公式。一般来说，普通公民所发表的政治性言论受到最高程度的保护，言论的政治性越明显、言论主体的身份越平常，其受宪法保护的程度越高。而政府工作的特殊性通常要求政府雇员的言论受到一定的限制，官员级别越高，其言论受宪法保护的程度就越低。总统必须对选民意见负政治责任，作为高级官员必须向总统负政治责任，但下级官员（一般公务员）只需要负法律责任，因而受到更大程度的宪法保护。公职人员的名誉权和言论自由都只受到较低程度的保护。

1. 公职人员的名誉权受到较多的限制

对官员的侮辱和诽谤，应当与对普通人的侮辱和诽谤有不同的立法规则。对批评公众人物的权利给予特殊保护，是各国通行的世界标准和国际准则。欧洲人权法院和美洲人权法院等国际司法机构都已裁定以“侮辱”官员为入罪依据的法律直接侵犯了言论自由权与新闻自由权。拉美国家和非洲国家正陆续废除这些法律。印尼宪法法院宣布，禁止侮辱本国总统和副总统的法律违宪。印尼法院2007年裁定两项以诽谤政府入罪的法律条款无效。在法律上，这种牺牲一定的利益而保护更重要利益的做法有很多。如为了保护被告人不受强制逼供而规定沉默权，这牺牲了一定的实体公正的利益；记者为了保护消息来源可以有不向法庭作证的特权，这也牺牲了一定的打击犯罪的利益。这些做法是法律不可同时保护各种价值时所采取的平衡措施。废除对官员的侮辱罪、要求实际恶意是构成对公众人物诽谤罪的前提，这对于公职人员而言，可能确实会造成一些无法追究的损害，但这是为了保护作为民主社会前提的言论自由所不得不付出的代价。[51]可见，限制公职人员名誉权是为了保护更高的价值。

对公职人员的诽谤，在美国最高法院对1964年纽约时报案作出裁决之后的二十多年中，美国和欧洲的判例表明，不管是在实践中还是在法律中，存在某种程度的趋向。法院提出下列原则：在同诽谤公职人员有关的案件中，新闻自由要求对报刊比对官员提供更多的保护。法院裁决的依据不仅是一般原则，还考虑到公务人员的地位。法院引述了“国家对这样一项原则的深切承诺：有关公共事务的争论应当是放任的、直爽的以及向大众敞开的……它也应当容许对政府和公职人员进行激烈的、苛刻的甚至有时是令人气恼的尖锐的抨击”。此外，公职人员“往往享有更多的便利去接近有影响的资讯渠道，从而比普通百姓有更实在的机会去消解虚假言词的不利影响……再者，他们冒着受公众更严格审视的风险”。法院总结道：“宪法性保障需要……一种联邦规范来配合，即除非一个公职人员能够证明某种毁谤性谎言是出于‘事实上的恶意’——就是说，它所使用的信息是虚假的或根本不顾及真假，他不能由于这种涉及其公职行为的谎言而得到损害赔偿。”法院明智地拒绝确定“在使用这一原则时，‘公职人员’这个称号应最低扩展到什么级别的政府雇员，或……对可能与不可能归入其中的人进行分类”，拒绝确定“‘公职行为’这个概念的界限”。[52]这说明，公民对公务员的公职行为予以监督，后者很难予以反驳，这是为了保障更重要的价值。

美国的纽约时报案影响了很多国家。[53]其建立了“实际恶意”标准，即原告公务员兴讼时，必须举证证明被告无中生有，故意捏造虚伪事实，或出于轻率，而不知表意内容非属真实，其所提损害赔偿之请求始有可能成功。换言之，被告的表意内容纵使与真实状况有所出入，未必即应负责。本案对世界其他国家相关类似案件有所影响。[54]印度最高法院即于三十年后，完全继受其理论观点。其他国家虽未全盘接受，但也有相当的影响。经常与美国相提并论或并驾齐驱的欧洲经验，即有特别关照的必要。尤其是欧洲人权法院，成为全世界唯一区域性人权公约发挥实效的典范。

值得一提的是，英国最高法院在1993年德比郡郡议会诉泰晤士报公司案[55]中，终于接受美国纽约时报诉萨利文案作为裁判基础的法理与前提，即公共事务讨论应采取尽量开放的政策，政府应有接受批判的雅量，故如允许任意兴讼，将对言论自由产生不利的寒蝉效应。虽然其并未进一步采取纽约时报案的“实际恶意”判断准则，但此一转变非同小可。

欧陆各国几乎均对被告举证证明真实的要求，采取较为宽松的弹性立场；其中除希腊似已美制为师，要求原告必须举证证明被告明知或应知其所称非属真实，始能请求损害赔偿外，其他国家仍采由被告负举证真实的设计，仅其无须达到证明绝对无误的地步，始克免责。一旦已善尽调查或考证之义务，而产生合理之确信其为真实，即不得追究其刑事责任。荷兰法院明白宣示公众人物应较一般人容忍更多、更大之批评。德国不仅刻意区分言论中“事实”与“意见”部分，而在原则上仅得针对前者，承认得寻求救济，且须依宪法所定的比例原则，在个案中衡量双方利益。实务运作则显示似较偏重表意自由的维护，尤其是涉及社会中重要问题的讨论时，激烈的及夸张的言语或文字因在所难免，即不应轻易诉之于法，请求个人名誉的保护。此类立论与美国纽约时报案的基本法理基础极为接近。

欧洲人权法院有关政治性言论优先地位、政治人物应少与批判者斤斤计较、“价值判断”应享有较多的保护，以及肯定新闻媒体的特殊重要角色等论证的基调，已与美国最高法院主要关照点相互辉映。因此，除非涉及法官或法院的事务，否则媒体所为有关公共事务或政治人物的报道，即使因此致其名誉受损，也必须在尊重表意自由的大前提下，多所宽容，自我节制。透过辩驳、澄清的管道，以正视听，而不宜援用司法，不论是民事或刑事途径，保护个人的名誉。否则即有可能产生自我设限或抑制报道的寒蝉效应，对民主发展自无所裨益。[56]可见，保护一般公民批评公职人员的权利是不少国家和地区的普遍做法。

2. 公职人员的言论自由受到有限的保护

公务员言论自由受较多限制，但对公务员批评国家机关的行为予以一定程度的保障。

我国台湾地区在这方面有所实践。[57]2006年红衫军“倒扁”活动高潮时，有几个军训教官以平民身份，蒙面前往“倒扁”活动的现场，事后被国防部查出真实身份，而给予这些教官调职处分。当时，国防部还将这些军训教官移送军事检察署，但军事检察署认为，下班后以平民、匿名身份参与的“倒扁”活动，属于人民集会结社自由，不予起诉。另外，某士兵在网络上发表更加严重的《血洗总统府》一文，后来也同样作为不起诉处理，军事检察官认为这属于军人下班后的言论自由。2007年底“总统”大选，担任政治大学助理教授的庄国荣，因借调到教育部担任主任秘书，数次发言语出惊人地批评国民党政治人物。事后庄国荣请辞，回任政治大学任教，政治大学却想以庄国荣批评“总统”候选人的言论，认为其“言行不检、有损师道”不续聘他。后来，澄社发起学界声援庄国荣联署活动，有近四千人联署，呼吁教育部保护教师人权与校园言论自由。最后，教育部以政治大学法条适用有明显瑕疵为由，退回政治大学不续聘庄国荣案。庄国荣继续安然在“国立”大学任教。军人是公务员，“国立”大学老师是准公务员，前者批评“国家元首”“三军统帅”，后者批评“总统”候选人，但最后在法律上，他们的言论没有影响到他们的工作表现，因而不需要严厉处罚。

我国台湾地区“公务员服务法”“公务人员考绩法”“国家安全法”“刑法”等虽然规定了公务员言论上的义务以及严格的责任，但是学者认为，公务员对于言论自由的尺度，只要遵守以下几个原则，应该都不会涉及法律责任问题：（1）需基于公共利益而可受公评者；（2）没有涉及人身攻击及隐私权的问题；（3）没有涉及职务上保守秘密义务的问题；（4）没有涉及直接泄露个人资料保护的问题；（5）没有违反国家法律禁止的发言内容；（6）公开发言需适度发言且不能涉及侵犯他人权利；（7）注意“散布”与“公开谈论”在构成刑事责任上的差别，主要在于犯罪主观意思的表达与使用方法恰不恰当上的选择；（8）避免情绪化及侮辱性语言的使用。[58]上述事例也证明了对公务员言论自由的保护。

我国台湾地区对上述事例作出如此处理，很大程度上是因为受到美国宪法判决的影响。美国对于公务员的言论自由和参政行为有某些限制。其主要制定了《哈奇法》（Hatch Act），限制公务员不得参与政治竞选活动，但原则上不限制其言论上、文字上的自由。而且公务员下班时间参与政治活动，如果不影响其适任性，也不得限制。在代表性一案[59]中，一个公立高中的老师Pickering，针对学校的政策投书媒体发表言论，批评学校浪费过多时间在体育活动上，而遭到解雇。最高法院认为，只要不影响其工作表现，政府不可以解雇。该案中，最高法院建立两步骤的判断标准：先判断公务员的发言是否涉及公众关心的事项（public concern）；如果第一个要求成立，则继续判断政府管理以提高公共服务的利益，是否大于公务员身为公民关心公众事务的利益。最后这位老师以真名发表的言论，被认为属于言论自由范畴。可见，在美国，除非表现出你是公务员的身份甚至透露你所服务的单位而发表言论，才有可能影响到公务单位的名誉或利益。倘若是以笔名、匿名方式，在下班期间表达其政治立场，这绝对符合言论自由的概念，根本不应该因这样的言论而被免职。

在美国，法院认为，为了保证公共服务的有效与可靠，法律可以要求公务员在言行举止之间表示出对政府的忠诚，甚至禁止某些从其言论及其和极端党派的关系而表露出对政府不忠的人进入公务行业。毕竟，第一修正案不应该允许宪法的破坏者利用言论或结社自由进入政府以最有效地破坏保护这些自由的国家。另外，高级政府官员的言论不仅可能受到法律的限制，更重要的是受到政治过程的约束。如果国务卿发表了对总统不利的言论，那么他将面临被解雇的风险；如果总统发表了不合民意的言论，他将面临大众支持率滑坡和在下次大选中落选的风险。第一修正案自然帮不了他们的忙。在这个意义上，任何人都有说错话的自由，只是他们必须自己承担法律之外的后果。当然，第一修正案也不是对政府雇员完全不起作用。法律对公共雇佣的条件限制不得是任意的，而必须是为了实现某种受到宪法承认的公共利益而又对第一修正案权利限制最小的手段。[60]

综上，不同身份的主体言论度不同，普通公民的言论自由度最大，特别是涉及政治性言论，公职人员言论自由度较小，且职位越高其言论自由度越小。但对一般公务员批评政府的行为也给予某种程度的保护。笔者认为，这样做的理由在于：公务员身在国家机关，对国家机关存在的问题有较多了解，允许其针对政府存在的问题加以批评，有助于实现资讯公开，有利于实现公民知情权的保障，也有利于政府透明和开放。