诚实信用原则亦应作为行政协议的基本原则

——毕德菊诉平阴县榆山街道办事处等房屋征收协议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

山东省平阴县人民法院（2016）鲁0124行初14号行政判决书

2.案由：房屋征收协议

3.当事人

原告：毕德菊

被告：平阴县榆山街道办事处、平阴县国土资源局

第三人：平阴县榆山街道东三里社区居民委员会

【基本案情】

原告毕德菊诉称，原告在平阴县榆山街道东三里社区建设了房屋约300平方米用于居住。2016年被告开始实施房屋征收，并于2016年3月24日与原告以及第三人签订了《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，征收了原告的房屋。但原告近期发现，其他的人的补偿价格正房按照3945元、配房按照1972.5元进行补偿，但对于原告的房屋均按照600元进行补偿。原告认为，被告给予原告的补偿显失公平，并对补偿价格进行隐瞒欺诈了原告，并且没有办理相应的征收手续，请求判决撤销2016年3月24日《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》并判令被告重新与原告签订安置补偿协议。

被告平阴县榆山街道办事处、平阴县国土资源局辩称，1.涉案协议各方均已签字（盖章）确认，原告本人也已签字按手印确认，该协议已经生效，对原告具有法律约束力，原告无权单方主张撤销该协议；原告本人已经领取了生效协议所约定的全额货币补偿款项，该协议已经全部履行终结，原告无权主张撤销。2.涉案房屋补偿价款是根据具体房屋的实际状况、依据平阴县规范性文件核算并经原告签字认可的，不存在原告所诉称的“显失公平”或“隐瞒欺诈”等情形。

【法院裁判要旨】

山东省平阴县人民法院经审理查明，因云翠新区建设，原告所有的涉案房屋被依法征收。因涉案房屋及宅基地没有房屋所有权证及土地使用权证，也没有经县政府或街道办事处审核批准及村集体经济组织认可的有关材料，按照《关于印发云翠片区部分地块征地范围内房屋评估有关问题处理意见的通知》要求，对原告房屋的补偿安置按照平阴县征地地面附着物补偿标准的有关规定进行补偿。2016年3月24日，原告与被告平阴县榆山街道办事处、第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会签订了《房屋征收补偿安置协议》，同日，原告毕德菊完成搬迁并验收合格，3月25日，原告毕德菊领取了征收补偿安置协议约定的补偿款。2016年5月16日，原告认为补偿价格过低，显失公平，并对补偿价格欺诈了原告，诉至我院，请求撤销2016年3月24日签订的《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》并判令重新签订安置补偿协议。

山东省平阴县人民法院经审理认为，行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理目标。协议一旦协商订立，非因法定事由不得撤销。本案中原告要求撤销与被告平阴县榆山街道办事处、第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会订立的《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》的理由有二：其一，原告主张该房屋征收补偿安置协议是以欺诈手段订立，显失公平，但原告未提供任何证据证明该主张，再结合本案中补偿款原告已全额领取，协议所涉房屋已自愿腾空搬迁等事实，原告认为房屋征收补偿安置协议是以欺诈手段订立，显失公平的理由不能成立，法院不予支持。其二，原告认为被告对涉案房屋以600元/补偿，认定事实错误。本案中，涉案房屋及宅基地没有房屋所有权证及土地使用权证，也没有经县政府或街道办事处审核批准及村集体经济组织认可的有关材料，不符合全额补偿的条件。现原告以应全额补偿从而要求撤销《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》无事实和法律依据。故判决驳回原告诉讼请求，原告不服提起上诉，济南市中级人民法院经审理作出（2016）鲁01行终690号行政判决，驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

诚信原则作为支配私法领域中的根本原则，约束着一切私人之间的权利义务关系，但此原则能否在公法中适用，一度存在争论。持否定意见者认为，公法与私法存在根本的不同，私法多为任意性规定，而公法多为强行性规定，私法上的意思自治原则，为公法上所不许，诚实信用原则在于补充法律的不足，如果适用于公法，势必将破坏公法的严格性。但大多数学者对此持肯定意见，其支持理由是：从发展渊源来看，诚信原则是含有自然道德规范色彩的基本原则，属于超越成文法的上位法理，与正义、公平原则一样应共通于所有法的领域，而不应因私法与公法而有所区别。

笔者认为，诚信原则应作为超越公私法界限的一般法律原则，同样适用于公法领域，当然应当在行政协议中获得贯彻和实现。理由有二：第一，随着民主化和国家行为方式多样化的发展进程，国家与公民之间仅存在权力关系，不能以对等身份缔结协议的说法，已被否定，这也是行政协议的由来。第二，依法行政中包含的羁束性与契约概念中所含的自由性，在理念和立法上也并非不可调和。契约自由与受法律羁束并非是绝对不能相容的概念，任何行为均不能与法律相抵触，并非公法契约是这样，私法契约亦然，所以没有理由认为法律对公法契约和私法契约应有不同的看待。当然，契约自由在行政协议中的适用程度与在民事协议中并非毫无差异。行政协议中的契约自由的边际是由行政合目的性和依法行政原则划定的，因而双方当事人的合意空间与民事协议相比是有限的。但这种适用范围的差异并不妨碍行政协议的契约本质。因此，从这个意义上说，行政协议的契约本质无论是私法学者抑或公法学者都应该肯认。既然行政协议与私法协议一样，契约性是其本质特征，诚信原则就应成为其基本原则，并贯穿于协议缔结、履行和终止的全部过程之中。

诚信原则引入行政协议中，当然亦会具有与其适用于私法协议同样的功能与效用。这种效用具体表现为：首先，诚信原则以其所具有的抽象性和弹性内涵，成为克服成文法局限和弥补其缺陷的有力工具；其次，诚信原则作为一种合目的性的解释方法，在协议解释中发挥着重要作用；再次，通过赋予法官一定的弹性裁量空间，诚信原则有助于达成真正的个案公平；最后，诚信原则以其丰富的道德内涵，能够有效规范协议当事人善意行为。

除具有上述功能与效用外，将诚信原则引入行政协议中，并作为行政协议的基本原则，还具有特殊的意义与价值。首先，对行政机关在协议中的特权行使进行有效规制，倡行行政协议的善意履行。行政特权的存在在行政协议中固然无法避免，而诚信原则的引入可以对这种特权行使进行有效规制。另外，诚信原则倡导协议双方善意履行协议，这种行为准则对于行政机关亦具有重要作用。其次，合理建构我国的行政协议理论与制度，对强调特权的传统行政协议理论进行纠正。在我国传统行政法中，行政协议只是推行公务的一种手段，因此在行政协议中明显地偏重于行政机关一方，其中最突出的表现是特别强调行政主体在行政协议中的特权：行政主体可以单方面变更协议标的，单方面解除协议，有权指挥协议的履行甚至有权对不履行或不正确履行协议的行为进行制裁，而对行政协议本身的协议特性以及行政协议作为协议区别于其他行政行为的特征却很少加以讨论。这种模式的提倡在我国这样行政权历来庞大且极少受拘束的国家而言，对行政协议理论和制度实践造成的消极影响可以想见。将诚信原则适用于行政协议，并作为支配行政协议的基本原则，将对这种强调特权的传统行政协议理论进行有效纠正。行政协议首先是一种协议形式，作为一方当事人的行政机关在协议中同受协议拘束而并不必然具有优越于私人主体的法律地位，私人主体的意思表示与行政机关具有同等价值，双方都应善意履行协议，行政特权的行使应控制在有限的范围内且应符合诚信原则，这些理念的强调会真正有益于我国行政协议理论和制度的合理建构。

结合本案，原告毕德菊与被告被告平阴县榆山街道办事处、被告平阴县国土资源局、第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会在平等协商的基础上，签订了房屋征收补偿协议，在领取了拆迁补偿款后拆除了房屋，行政协议已经生效且履行完毕。原告再以欺诈为由，请求撤销该协议，显然是违反诚实信用原则的。为保护行政协议的善意与衡平，本院结合各方当事人提交的证据，判决驳回原告的诉讼请求，于法有据。

编写人：山东省平阴县人民法院 曹文举