非本村村民不能取得宅基地使用权

——郭某南诉康某云、潮州市上埔房地产开发有限公司第三人撤销之诉案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广东省潮州市中级人民法院（2016）粤51民终244号民事判决书

2.案由：第三人撤销之诉

3.当事人

原告（上诉人）：郭某南

被告（被上诉人）：康某云

被告：潮州市上埔房地产开发有限公司（以下简称上埔公司）

【基本案情】

位于潮州市湘桥区城西街道上埔村（以下简称上埔村）新兴路×巷四横2号宅基地（面积120平方米）原由上埔村村民委员会分配给该村村民黄某生（1992年农历十月十一去世）使用。黄某生、肖某琴夫妻于1991年家庭分家时将上述宅基地分配给黄某茂。黄某茂与康某云于1989年8月4日登记结婚，其二人取得2号宅基地使用权后，在该宅基地上建成四层住宅楼。

郭某南因与黄某茂、上埔制衣厂、紫源公司发生买卖合同货款纠纷，向广东省潮州市中级人民法院提起诉讼。广东省潮州市中级人民法院经审理后，于2002年11月16日作出（2002）潮经初字第182号民事判决，判决黄某茂于该判决发生法律效力之日起10日内偿还郭某南布料款1006264.87元及该款自2002年9月10日起至还清之日按中国人民银行规定的同期逾期付款利率计付的利息；上埔制衣厂、紫源公司对黄某茂的上述债务承担连带清偿责任。该判决发生法律效力后，在执行过程中，郭某南与黄某茂（同时代表上埔制衣厂、紫源有限公司）于2002年12月30日签订了《协议书》1份，约定：“甲（郭某南）乙（黄茂某）双方买卖合同货款纠纷一案（案号〔2002〕潮经初字第182号），经潮州市中级人民法院审理终结，乙方应偿还甲方布料款1006264.87元。双方本着互相谅解、互相支持的精神，经过充分协商，达成如下协议：1.乙方以坐落于湘桥区城西街道上埔村的厂房连同土地使用权（其中紫源公司土地199.68平方米，黄某茂宅基地120平方米，合计土地面积319.68平方米，建筑面积1460平方米）作价850000元抵偿给甲方。2.上述厂房连同土地使用权自双方签字之日起归甲方所有。但在签字之日起两年内借给乙方使用，乙方经济好时可赎回。3.在两年使用期间内，乙方应对850000元按月利率1%计付利息。在第13个月仍未能还款，则前12个月的利息102000元转入本金，以952000元按月利率1%计付利息。4.如乙方在上述期限内还清款项，上述房产连同土地使用权回转乙方；如届期无法还款，则甲方有权处置，乙方除无条件搬迁外，还应付还利息216240元。5.1006264.87元抵偿850000元的余款156264.87元及案件受理费15050元，合计171314.87元，乙方保证于2003年3月底前还清。逾期，则应偿付甲方月1%的利息。2003年2月10日，郭某南与黄某茂（同时代表上埔制衣厂、紫源公司）再次签订了《协议书》1份，约定：甲（郭某南）乙（黄茂某）双方买卖合同货款纠纷一案（案号〔2002〕潮经初字第182号），经潮州市中级人民法院审理终结。在甲方申请执行后，乙方清偿了贷款156264.87元及受理费15050元，现尚欠甲方850000元。在执行程序中，双方本着相互谅解、相互支持的精神，经过充分协商，达成如下协议：1.乙方以坐落于湘桥区城西街道上埔村的厂房连同土地使用权（其中紫源公司土地199.68平方米，黄某茂宅基地120平方米，合计土地面积319.68平方米，建筑面积1460平方米）作价850000元抵偿给甲方。2.上述厂房连同土地使用权自双方签字之日起归甲方所有。但在签字之日起两年内借给乙方使用，乙方经济好转时可赎回（具体事项按原双方协议约定）。后广东省潮州市中级人民法院于2003年4月28日作出（2003）潮执字第18号民事裁定书，裁定如下：“同意申请执行人郭某南与被执行人黄某茂、紫源公司自愿达成的和解协议，即本案的债务双方当事人确认为1021314.87元，由黄某茂付还郭某南款项171314.87元，余款850000元由紫源公司以其位于潮州市湘桥区城西街道上埔村新兴路×巷2号该公司的厂房（占地面积为320平方米，其中原黄某茂宅基地占地120平方米，紫源公司占地200平方米）作为抵偿。”郭某南取得上述房产后，办理房产登记并取得房屋所有权证。

2013年9月13日，康某云及其儿子黄某楠、女儿黄某铭以广东省潮州市中级人民法院在执行（2003）潮执字第18号案中违法执行，侵犯其合法权益为由向广东省高级人民法院申诉，广东省高级人民法院于2014年12月11日作出（2014）粤高法执监字第136号《执行监督情况通知书》答复康某云、黄某楠、黄某铭，主要内容为：“潮州市中级人民法院在执行（2003）潮执字第18号案过程中，根据当事人申请，依据双方达成的执行和解协议，对执行标的总额、和解达成的履行总额及履行方式等予以裁定确认并未违反法律规定。你三人是因为上埔村拆迁理赔而提出申诉，上述执行案件中，潮州市中级人民法院所裁定确认的剩余债务总额为850000元，由被执行人紫源公司以其位于潮州市湘桥区城西街道上埔村新兴路×巷四横2号该公司的厂房（占地面积为320平方米，其中原黄某茂宅基地占地120平方米，紫源公司占地200平方米）作为抵偿，并不包含土地使用权。因此，你三人可另循途径主张拆迁补偿款。”后，康某云因要求上埔公司办理拆迁赔偿手续未果，遂向潮州市湘桥区人民法院提起诉讼，请求判令上埔公司与康某云就上述房产中的面积为120平方米的宅基地的土地使用权订立拆迁安置补偿合同。潮州市湘桥区人民法院经审理，认为根据（2014）粤高法执监字第136号《执行监督情况通知书》的答复，可确认上述房产中原黄某茂面积120平方米的宅基地使用权仍归黄某茂和康某云拥有，故康某云的诉讼请求合法，应予支持，于2015年7月15日作出（2015）潮湘法民一初字第279号民事判决，判决上埔公司应于该判决发生法律效力之日起15日内按照《城西街道上埔改造项目房屋拆迁补偿安置方案》的规定与康某云就上述房地产中的宅基地面积120平方米的使用权签订拆迁安置补偿合同。该判决生效，但尚未履行完毕。

2015年9月18日，郭某南以（2015）潮湘法民一初字第279号民事判决确认上述房产中原黄某茂宅基地面积120平方米的使用权仍归黄某茂和康某云拥有，并判令上埔公司与康某云就上述房产中的面积120平方米的宅基地使用权签订拆迁安置补偿合同，损害了其合法权益为由，诉至法院。

位于潮州市湘桥区城西街道上埔村新兴路×巷四横2号楼房已于2013年9月30日被拆除，该楼房的用地（包括本案讼争的面积为120平方米宅基地）已交付给上埔公司。

郭某南于2015年8月14日向法院提出诉前财产保全申请，并提供担保。潮州市湘桥区人民法院于2015年8月14日作出（2015）潮湘法民一保字第9-1号民事裁定书，冻结康某云2号宅基地使用权在上埔公司的“三旧”改造拆迁安置补偿款或拆迁安置补偿额度（限额3000000元），并查封郭某南与张某钿共有的位于潮州市绿茵花苑A3号铺面、一幢201房的房产。

【案件焦点】

潮州市湘桥区人民法院（2015）潮湘法民一初字第279号民事判决是否应予撤销，该判决是否有错误，是否损害了郭某南的民事权益。

【法院裁判要旨】

广东省潮州市湘桥区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条“对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利义务。前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求”的规定，可以提起第三人撤销之诉的主体是因不能归责于本人的事由未参加诉讼的第三人，而人民法院对第三人撤销之诉经审理后判决改变或者撤销原判决、裁定、调解书的条件是第三人有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益。

根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”、第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第四款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，参照《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的规定可知，宅基地买卖为我国法律、规章所禁止。

根据广东省高级人民法院（2014）粤高法执监字第136号《执行监督情况通知书》的答复内容，可确定广东省潮州市中级人民法院所裁定的黄某茂和紫源公司以位于潮州市湘桥区城西街道上埔村新兴路×巷四横2号房产抵偿债务只是地上建筑物的价值，并不包含土地使用权。且讼争土地的地上建筑物已被拆除，该地已交付给上埔公司，故郭某南主张（2015）潮湘法民一初字第279号民事判决书内容错误，损害其民事权益的理由不足，其诉讼请求应予驳回。

郭某南在本案起诉前依法向法院申请诉前财产保全，支付了诉前财产保全申请费5000元，现郭某南要求该诉前财产保全申请费由康某云负担缺乏依据，不予支持。

广东省潮州市湘桥区人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条、《中华人民共和国物权法》第一百五十二条、第一百五十三条，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第四款之规定，判决如下：

驳回郭某南的诉讼请求。

郭某南不服，提起上诉。

广东省潮州市中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条规定，本案属第三人撤销之诉，潮州市湘桥区人民法院（2015）潮湘法民一初字第279号民事判决是否应予撤销，焦点在于该判决是否有错误，是否损害了郭某南的民事权益。

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第四款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款也规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条规定，“有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转：……（四）村民住宅用地使用权”，由上述规定可知，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，宅基地在非本村村民之间流转为我国法律、规章等所禁止。具体到本案中，郭某南与黄某茂在（2003）潮执字第18号案件的执行过程中于2002年12月30日、2003年2月10日分别签订的两份《协议书》中约定以物抵债包括了房产及土地使用权，因郭某南是城镇居民，并不是上埔村村民，不能取得涉案宅基地使用权，因此双方自愿签订的两份《协议书》中关于宅基地使用权部分的约定为无效。本院虽然已向潮州市国土资源局发出（2003）潮执字第18号协助执行通知书，郭某南也已向国土部门缴纳了有关税费，但其至今未能取得涉案120平方米宅基地使用权证书，而且现在包括讼争土地在内的地上建筑物因“三旧改造”被拆除，涉案争议的宅基地无法返还，故康某云请求就面积120平方米的宅基地使用权与上埔公司签订拆迁安置补偿合同，从本着尊重现状，维护稳定的原则，原审法院予以支持，并无不当。综上，（2015）潮湘法民一初字第279号案件判决上埔公司与康某云就面积120平方米的宅基地使用权签订拆迁安置补偿合同的判决结果并没有损害郭某南的合法权益，郭某南以第三人撤销之诉请求撤销（2015）潮湘法民一初字第279号民事判决的诉讼请求，不符合法律规定，应予驳回。

广东省潮州市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

对农村村民转让宅基地使用权是否有效，在审判实践中存在两种观点。

第一种观点认为，针对农村村民转让宅基地使用权是否有效的问题，其实法律还处于空白状态。主要理由是：（1）《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条只规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖住房后，再申请宅基地的不予批准。对宅基地使用权是否可以转让没有作出强制性规定。之所以作这样的规定，主要是为了防止农村村民以建住宅为名搞房地产建设而采取的措施。《土地管理法》第六十三条也仅仅是禁止农民集体所有土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设，这主要是基于保护耕地的考虑，而不是对符合土地利用总体规划并依法取得建设用地资格的村民对宅基地使用权合理流转的禁止。综观《土地管理法》的所有规定，土地使用权是可以依法转让的，《土地管理法》并未禁止村民出售、出租宅基地使用权，只不过出售、出租后，不能再申请宅基地而已。同时也没有规定村民不能向集体组织以外的主体转让宅基地使用权，更没有作出禁止城市居民向村民受让宅基地使用权的明确规定。（2）《中华人民共和国物权法》第一百五十三条只规定宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定，而《土地管理法》只严格限制了集体建设用地的使用，对农民个人宅基地使用权的流转是否需要限制，并未规定。虽然《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”，但该通知是针对当时出现了以开发“果园、庄园”为名炒卖土地等用地秩序混乱的情形，为了防止出现新的“炒地热”，保护耕地，保持农村稳定，保护农民利益，保障经济和社会可持续发展而颁发的一项政策，不属于法律和行政法规，不能以此作为宅基地转让合同是否有效的认定标准。

第二种观点则认为，非本村村民不能拥有宅基地，宅基地使用权不能在非本村村民之间流转。主要理由是：（1）从《土地管理法》第六十二条第一款、第四款的规定，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》关于“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款关于“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的规定，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条关于“有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转：……（四）村民住宅用地使用权”的规定可知，宅基地使用权在非本村村民之间流转为我国法律、规章所禁止。（2）广东省在2013年公布了《广东省农村宅基地管理办法》（送审稿），其中第十七条第三款规定“严禁城镇居民购买农村宅基地及其地上房屋、附着物”。该办法至今尚未正式出台，但从中可见，城镇居民仍被严格限制在购买农村宅基地的范围之外。在司法实践中，有很多认定城镇居民在农村购置宅基地及房屋无效的案例。法院一般认为，“宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。买受人为居民，其所买受的房屋坐落在村集体所有的土地上，双方在处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的利益，是法律明确禁止的，因而无效”。

本案最终采纳了第二种观点，认定郭某南与黄某茂在（2003）潮执字第18号案件的执行过程中签订的两份《协议书》约定以物抵债包括了房产及土地使用权，因郭某南是城镇居民，并不是上埔村村民，所以双方关于宅基地使用权部分的约定为无效。本案一、二审判决均认定上述《协议书》对双方当事人有约束力，但并没有认定其有效合法，一审判决中认定“对上述房产连同土地使用权郭某南有权处置”，但并没有认定郭某南为该土地的使用权人，而且当时房产尚存在，根据“地随房走”原则，郭某南对土地使用权也有权利处置，但并不意味着认定郭某南为争议宅基地的使用权人。现在房产已经拆除，房地分离，郭某南并非上埔村村民，而且至今郭某南也未取得涉案宅基地的使用权权属证书，故不能认定他是涉案宅基地的使用权人。

需要补充的是，在本案判决生效之后，《最高人民法院第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第十九条规定：“在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。”虽然该规定明确了在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷，但现行法律对于宅基地属于农民集体所有的规定并没有发生变化，最高人民法院在上述规定中体现的处理涉及集体土地使用权流转纠纷的原则，在审判实践中应予推行。

编写人：广东省潮州市中级人民法院 苏慕成 杨桦 陈烨