大众传播媒体

二、大众传播媒体——美国外交决策的参与者

制订国家的外交政策是一个纷繁复杂的过程，由于外交决策同时涉及一国的国内政治、经济、军事、文化等多个领域，因此它的参与者往往是多层面、多方位的。特别是在美国这样一个三权分立政治体制下的国家，其外交决策的参与者就更为广泛，外交决策的过程也更为复杂，这就使得它的整个外交行为更多地受到一些非外交因素的制约和影响。因此，在探讨美国外交决策的参与者时，我们不能不考虑以下几个因素：宪法的规定、政府参与机构、非政府参与机构以及一些非外交因素。

（一）直接参与者

具体说来，美国外交政策制订和执行的直接参与者有总统、国会、国务院、国家安全委员会以及中央情报局。

根据宪法，美国总统和国会共同行使外交权。总统作为国家元首，权力包括：任命驻外使节、同外国政府建立外交关系、缔结条约等。一般认为，美国总统在外交政策上的控制权比在内政上大得多。这种权力在第二次世界大战罗斯福总统任职期间得到了充分的利用甚至扩展。战争表明，总统在外交领域履行职责需要一体化，即把外交、国防、有关的经济与内政情况以及国际宣传等有效地置于总统的指挥之下。

国会对外交决策的参与，主要是通过法律程序实现的，它在批准条约、任命大使、对外宣战和对外军事开支拨款方面拥有外交决策权。可以说，总统和国会在外交决策中的关系错综复杂，二者之间基本上是一种互相制衡的关系，这是由美国三权分立的政治制度所决定的。制衡作用的大小，随着两党政治格局的变化而变化，一般说来，在外交危机中彼此合作的可能性更大。

国务院是政府最高的外交决策机构，负责参与外交政策的提出、制订、修改和执行。在理论上，国务院首长国务卿是仅次于总统的整体外交政策的制订者和执行者。但实际上，国务卿的地位和作用，一直受着与总统本人关系的亲疏的制约。

直属白宫的国家安全委员会是总统用来统一外交和国防政策的工具。它能灵活、及时地向总统提供与国家安全和外交有关的情报和建议，使得总统可以更加直接快捷地作出外交决策并使之得以贯彻执行。因此，自1947年成立以来，国安会已慢慢演变为总统十分倚重的外交决策制订者，有时它甚至凌驾于国务卿之上。

外交决策还有一个举足轻重的参与者，即独立于政府各个部门之外的中央情报局。它的公开职能是搜集、分析、评估与国家外交特别是国家安全有关的情报。情报工作在外交和国家安全中的重要性及中情局在体制上的相对独立性，使它可以绕过包括总统在内的立法、执法机构，在保密的名义下介入外交^[4]。

（二）非直接参与者

以上讨论了美国外交决策的直接参与者，但事实上，在美国这样一个多元、开放的政治结构中，参与到外交决策过程中的还有一些非国家政权机构，它们也在发挥着显著的作用，成为影响美国对外政策的不容忽视的参与因素。这些因素主要有：利益集团、思想库以及大众传播媒体。

利益集团，如院外活动集团、种族协会、行业协会、工会等等，它们往往因利益的一致而组成，通过向政府和国会进行有组织、有目的的游说来施加影响。虽然它们更多地关心与本集团利益直接相关的事务，但它们对政府的外交决策的影响也不可低估。

思想库，则主要偏重于学术领域。它们由著名专家、学者、教授组成，通过对某些外交问题的深入探讨和研究，向政府部门提供适用于多种可能性的多种方案，从而影响政府的外交决策。像对外关系委员会、布鲁金斯学会、胡佛研究所这样的思想库在美国外交决策过程中都扮演着不可小觑的角色。

除了利益集团和思想库以外，大众传播媒体也是美国外交决策的一个重要参与者。由于大众传媒，主要指新闻媒体，对美国政策日益发挥出不可替代的作用，因此有人将其称为三权分立之外的“第四种权力”。可以说，在美国，多元分散的政治结构、相对开放式的民主议政、多种权力相互制衡以及无处不在的法律规范，使整个社会对新闻和消息的需求增加，这就促使政府和新闻媒体之间逐渐形成互有需要，谁也离不开谁的局面^[5]。

被称为“舆论制造者”的新闻媒体，不但传播与国际社会和外交事务有关的信息，而且对这些信息进行取舍、分析、评价。同时，现代传播技术的使用使得媒体和它对国际事务的报道在速度、广度、紧张度和真实性等方面，都处于异常突出的地位，使人不得不承认媒体已在无形之中成为外交事务难以或缺的参与者。因此，美国政府需要借助媒介宣传它的方针政策，扩大它的影响。特别是在现代社会中，政府决策人和技术官员日益感到有大量的政府文告和讲话需要通过记者们对外解释说明，政府的声音、形象和意志必须透过媒体传给外界，想绕也绕不过去^[6]。正因如此，近年来，美国政府越来越把新闻媒体策略作为制定和实施其外交政策的一个重要组成部分甚至是中心环节。