当前我国旅游业发展中存在的主要问题及原因分析

三、当前我国旅游业发展中存在的主要问题及原因分析

我国旅游业经过近三十年的发展，取得了很大的成就，但毋庸置疑的是，旅游业在发展的过程中也滋生出很多的问题，这些问题严重阻碍了我国旅游业的进一步发展。

1.旅游资源的开发利用不当

旅游资源是旅游业发展的依托，是诱发旅游行为最重要的因素之一。合理地开发、利用旅游资源是旅游业可持续发展的基础。在过去的二十多年里，旅游业的发展使大量新的旅游景区(点)得到开发，也有一大批历史文化遗迹得以修复、开放，还有一些破坏严重的历史古迹得到重建，其中不乏有功之作。但同时也存在着诸如开发的盲目性、随意性、重复性及破坏性等弊端，其结果是非但未能使旅游业得到发展，反而造成极大浪费。目前在对旅游资源的开发利用上，存在着“不力、不利、不够”等问题。“不力”是指在财力、精力和能力等方面，政府还缺乏战略论证;“不利”是指由于观念和意识的落后或错误的缘故，造成对资源的破坏;“不够”是指由于开发中主、客观的双重因素所造成的资源的浪费。无论哪一种问题都将制约我国旅游业的总体发展。在对旅游资源的利用上，也存在着诸如管理混乱、机制落后、观念保守以及服务意识缺乏等问题。因此，如何合理开发利用旅游资源也是我国旅游业当前面临的一个主要问题。

2.旅游产业中的资产存量结构不合理

虽然目前我国旅游业的资产存量已经达到了一个相当大的程度，但其结构并不合理。饭店业中的激烈竞争使得行业平均利润不断下降，然而却有大量资产沉淀在这一行业里无法转移。与此同时，旅行社业也没有形成有效竞争的良好格局。在饭店业和旅行社业中普遍存在企业“散、弱、小、差”的现象，在资产存量上无法向大型企业转移。在渐进式改革过程中，传统计划经济体制下各类利益主体出于不同利益动机所造成的“条块分割”、“政企不分”等政治、经济壁垒，再加上各类旅游企业无法彻底解决的产权问题，造成了目前我国旅游产业中资产存量结构不合理。这种旅游产业中资产存量结构不合理的现状既严重影响了我国旅游业的竞争能力，又不利于我国旅游产业结构的调整和升级。因而，要实现我国旅游产业在全行业内的资源优化配置，必须从改进我国旅游资产存量的结构出发，通过市场化运作盘活存量资产，打造一批具有规模经济优势的大型旅游企业集团，从而形成良性的旅游业竞争态势。

3.区域旅游发展存在不平衡现象

从我国旅游业发展的地区差异来看，区域旅游发展不平衡的现实情况是显而易见的。在我国沿海地区，由于具有良好的经济发展实力，原有基础设施、交通运输条件等都较好，加上这些地区与国外旅游客源国及旅游中转国的经济距离较近，旅游需求强度较大，因而在短期内能形成较强的旅游经济生产能力。如我国东部沿海地区——辽东半岛、长江三角洲、珠江三角洲、六大经济特区、北京及11个沿海开放城市的入境旅游接待人数、旅游外汇收入等，就占全国总数的80%左右。相比之下，我国中西部内陆地区虽然拥有丰富的旅游资源，但由于可进入性相对较差，开放程度和经济发展水平较低，导致其旅游市场发育程度较低，除了少数地区以外，大部分地区的旅游业还相当不发达。这种旅游区域发展的不平衡现象导致生产要素难以得到合理地配置，特别是中西部大量具有极高价值的旅游资源没有得到很好地开发，无法将旅游资源优势转化成产品优势进而转化为经济优势。总之，目前各个地区之间还未能形成资源互补、市场互补、发展互补的区域发展格局，无法促进生产要素的流动和有效利用，无法提高旅游经济的整体效益。

4.旅游中出现大量的投诉问题

近年来，我国旅游三大市场高速发展，2007年再创新高，入境旅游人数突破1.32亿人次，比2006年增长5.5%;国内旅游人数达到16.1亿人次，比上年增长15.5%;出境旅游人数达4000多万人次，比上年增长10%。旅游业的发展令人鼓舞，它不仅促进了地区经济的发展，同时在一定程度上也增强了各地区的环境保护意识。但随之而来的是，旅游业的迅猛发展向旅游法制环境建设提出了严峻的挑战，全国旅游投诉受理人次、旅游投诉件数、正式受理案件件数、理赔金额总数等方面的数据仍然居高不下。其中，消费者投诉最集中的问题主要有:①对吃、住、行不满意。所住的酒店、乘坐的交通工具、吃饭的档次比旅行社承诺的标准要低。②虚假广告害人。一些旅行社利用“零团费”、“负团费”做超低价的宣传，以诱人的价格蒙骗消费者。③违约现象较突出。一些旅行社不与消费者签订旅游合同，有的旅行社使用的是单方面制定的格式合同，有些旅行社虽然签订了旅游合同，但在履行时却不兑现。④旅游安全问题多。有的旅行社不给消费者办理旅游意外保险，有的旅游景区在“黄金周”期间出现“黑车”、“黑导”，旅游车、船严重超载，消费者住宾馆、酒店时财物被盗的事件屡屡发生，有的景点售物点在消费者不情愿购买时，谩骂消费者、殴打消费者，致使消费者的财产、人身安全受到威胁。有的旅行社给消费者的报价明显低于成本，其结果必然是以降低旅游质量、增加购物时间和次数、增加自费项目来弥补，这类投诉主要反映在出境游上。

5.现代企业的运营及扩张受到制约

我国实施改革开放政策以来，地方和部门成为经济运行中极其活跃的利益主体，在投资、上项目等方面具有很高的积极性。对于旅游企业而言，除了原有的投资主体——国家主管对外接待的部门以外，政策的放开产生了大量新的投资主体。由于这些企业主体同原有的政府机关仍然存在千丝万缕的关系，使得这些企业建立现代企业制度的步伐受到了一定的阻碍，严重影响了企业的高效运营。同时，我国旅游企业在经营过程中还存在某些地域性或部门性的保护、垄断现象，旅游企业的跨行业、跨地区的集团化、网络性发展也受到一定的限制。改革开放近三十年来，我国旅游业集团化发展取得了较大的进步，已形成500多家旅游企业集团，成为我国旅游业的中坚力量。但是，受体制条件等国情的限制，中国旅游业集团化发展现状总体说来不尽如人意，比起国际旅游集团的强大实力和先进水平尚有很大差距，这与我国旅游大国的地位很不相称，与我国建设旅游经济强国的目标不相适应。到目前为止，我国旅游企业基本上还是处于单兵经营的状态，并没有真正形成集团化经营，很难实现规模经济效应。

6.旅游产品单一、竞争力较弱

我国现有的旅游产品大多属于观光旅游，专项旅游、主题旅游和度假旅游产品开发力度不够，缺乏动态的以市场需求为导向的产品开发体系。生态旅游、探险旅游以及其他一些专项旅游产品虽有所发展，但远远不能与世界接轨。据调查，入境旅游者来我国大多以观光为主，而目前我国的观光型旅游产品的人均支出远比其他类别旅游产品的人均支出少，说明我国观光型旅游产品的层次低、质量不高、开发创新力度不够、竞争力较弱，还不足以吸引入境旅游者。我国旅游产品可参与性小，外来旅游者的回头率低。一些旅游纪念品单一陈旧，无地方特色，难以对国际游客构成强大的吸引力。随着旅游业的发展，旅游者的需求日益多样化和个性化，而旅游产品的市场定位不明确，众多的旅游企业没有形成独特的核心竞争力。建立在低水平基础上的竞争难以形成相对完整的满足各个细分市场的旅游产品体系。目前，我国旅游产品结构相对于国际市场丰富多彩的旅游需求而言相对单一，国际竞争力相对较弱。

造成我国旅游业发展中出现以上各种问题的原因主要有:

第一，缺乏科学的产业发展观作指导

长期以来，我国旅游业的发展无论是实业界还是政府决策层，其出发点都是根植于旅游活动的经济功能上。这种基于经济产业的发展观，对国家来说，是获取外汇、为国家的经济建设提供进口设备和技术所需资金的重要保障;对地方来说，是发展地区经济、扩大就业、调整经济结构、改善人民生活的一种重要手段。经济型的发展观和与其相适应的一整套政策措施，顺应了20世纪八九十年代中国经济发展的形势，也与国内旅游业蓬勃兴起的潮流相呼应，在实践上取得了成功，在推动中国旅游业发展的历史进程中发挥了重要作用(董红梅，2005年)。⁽⁵⁾中国旅游业的大规模的开发建设在改善投资环境、完善经济结构、发展地区经济、改善环境等诸多方面发挥了巨大作用。但这种经济型发展观在促使旅游业发挥巨大作用的同时，也产生了一些后遗症和副作用，突出表现在:

①旅游业发展的唯一目的或主要目的是为了经济的发展，经济利益成了压倒性的目标。旅游业的社会功能、文化功能和环境功能在政策决策过程中居于无足轻重的地位，在不同功能发生冲突的情况下往往被忽略。

②政府机构受到经济利益的驱动，对旅游资源的开发采取放任的态度，为争夺发展资金而忽略项目对本地区土地、环境和其他社会要素的消极作用。由于各地区有相对独立的经济利益，加上实际存在的地区经济割据，不顾市场和资源条件开发的情况普遍存在。

③文化的粗俗化。在外来文化和现代文化的冲击下，许多地区的旅游开发为了追求经济利益，往往破坏珍贵的民族文化特色，忽略旅游区特有的文化内涵和价值。致使古朴的民俗文化和民族风情面临过度商业化的侵蚀，误释、误导或不健康文化充斥的现象比较严重。

④旅游业发展与环境的依存关系面临巨大的挑战。我国区域性环境污染状况进一步恶化，使不少高品位的旅游资源和景观环境遭到很大的破坏。在旅游业内部，由于旅游需求的推动，我国将面临新一轮的旅游资源开发浪潮。目前我国旅游资源开发的重点正在逐步移向海滨海岛沙滩、过渡地带的山岳景观乃至自然保护区等自然生态系统更加脆弱、更加敏感的地带，对环境的破坏更为严重。

第二，政府缺位与错位

在经济产业发展观的指导下，我国形成了以政府为主导的旅游业超常规发展战略模式。通过政府的指导和推动，我国旅游业得以以高于国民经济平均水平的速度发展，在一个较短的时期内，使中国旅游业提高到了一个较高的水平。在这种发展战略模式中，政府身兼事业发展者、市场监督者、行业指导者、开发推动者、业务经营者和资源投资者等多重角色，在确立发展目标、运用政府资源、协调社会力量、推动旅游开发等方面都很好地发挥了主导作用。然而，在政府发挥其主导作用的同时，也出现了缺位和错位等现象，导致我国旅游业的健康发展受到很大影响。政府在主导旅游业发展中的缺位现象主要表现在政策缺位、服务缺位和职能缺位。由于政策和服务的缺位，旅游业的发展得不到政府在财政、金融、环保、园林、交通、工商、税务等方面的支持，政府也不能为旅游业发展提供配套的公共服务，如道路交通、基础设施、绿化环保、社会治安、卫生医疗等，无法为旅游业的协调发展提供各种保障措施。政府在职能上的缺位主要表现在政府受地方保护主义、小农经济的本位思想观念的束缚，不能充分发挥其引导、沟通与协调的职能，导致旅游业的发展出现无序竞争的状况。这种职能缺位的存在造成地方旅游业的发展各自为政、条块分割、相互冲突等后果，严重阻碍了旅游业的协调发展。同时，政府在主导旅游业的发展时，角色扮演中的错位现象不仅会干扰旅游市场对旅游资源的基础性配置作用，而且也不利于旅游业的持续健康发展。政府角色扮演的错位表现在三个方面:

①扮演企业管家婆的角色。政府代替了市场，将政府主导理解为政府主宰、政府主财或者政府主干，政府包办一切，政府的长官意志决定了旅游业的投资、建设与发展，既造成国家财政的损失，又阻碍旅游业的健康发展。

②扮演部门利益分享者的角色。政府把发展旅游视为自身利益的延伸。实际上，政府是社会公共利益的代表，应该追求社会整体利益的最大化，而不是仅仅从自己部门利益出发，为了自我利益而牺牲广大公众的利益。

③产权不清、政企不分。受计划经济的影响，目前我国许多旅游企业沿用传统的计划经济体制，隶属于不同的政府部门，政府行政干预太多，造成旅游企业的产权不清和政企不分，旅游企业无法自主发展。旅游企业的经营在很大程度上是依赖于行政机制而不是市场机制，致使一些旅游企业经营不善、经济效益低下。

第三，行业监管方面的法律、法规不健全

在过去的十几年里，我国相继颁布了数十部与旅游相关的法律和法规，在很大程度上规范和推动了我国旅游业的大力发展。然而，这些法律法规多数都是建立在20世纪80年代前后我国旅游业的现实基础上，而非市场经济体制下的产物。随着我国旅游业的迅猛发展，这些法律法规已不能使我国旅游业向更高层次发展。同时，我国旅游业发展中存在诸多问题，如市场秩序不协调、削价竞争、旅游服务中的欺骗、欺诈行为等，已严重影响到我国旅游业的声誉。对这些问题的解决，单靠现行的部门单项法规很难达到规范市场、宏观调控的目的，只有制定高度权威的行业大法才能从根本上解决现实中的重大问题。

根据我国将全面履行旅游业对WTO承诺的事实，现有的临时性规定、条例和管理办法很难为外国旅游企业的进入提供良好的法律环境。因此，建立一部综合、完整的《旅游法》已是迫在眉睫。我国目前有关旅游行业方面的暂行规定、暂行条例和暂行办法往往是指导某个区域或行业的临时性法规，是建立在经验不足、预见性有限但又急切需要的基础之上的。而我国的现代旅游业已经有了半个世纪的发展经历，积累了不少成功的经验，建立了一些行之有效的管理制度，这些制度迫切需要以法律的形式固定下来。就此而言，修订、补充原有旅游法规，使之成为一部适合我国当前国情的、适应我国旅游业全面开放的、内容全面的旅游大法不仅很有必要，而且也完全可能。

第四，旅游管理体制不顺

我国的旅游业最开始是为接待外国旅游者及作为政府外事部门的直属机构而存在的，是事业单位，而旅游景区(点)也主要分属于政府的文物部门和园林部门。随着旅游业的不断发展，20世纪80年代初，各地政府陆续成立了旅游局，起初多与政府的外事办公室合署办公，后来相继分离成为独立机构，代表政府管理主要由旅行社、宾馆(酒店)以及旅游车队等单位组成的旅游行业。但是，在许多地方，旅游局的直接管辖范围依然局限于其刚刚成立时的旅行社、酒店及旅游汽车公司等单位。旅游业的重要组成部分——被称为旅游业之凭借的旅游景区(点)则依旧分属文物、园林等部门管辖。这种多头管理体制为旅游业的整体规划与发展带来了诸多不便，甚至成了障碍。重叠的政府机构不仅人为地造成了人力资源的浪费，还造成了管理机构之间的相互牵制和扯皮，直接导致了工作效率低下，影响了旅游业的快速发展。因此，旅游业管理体制的改革势在必行。

第五，旅游企业经营意识不强，过分追求不正当经济利益

尽管“零负团费”现象时有出现，但这只不过是为了抢占客源市场而实施的不正当竞争，或仅仅作为“诱饵”招徕旅游者。一些旅行社擅自降低服务等级标准，缩短旅游行程，增加购物时间，使观光游变成了“购物游”。更有甚者，当消费者到达景点后，导游将团队转给当地的旅行社，再次收费。有的导游将团队与其他旅行社的团队拼合在一起，以此减少费用。作为旅游企业，营利才是真正的目的，因此经常出现虚假广告、利用格式条款等诱使旅游者做出错误判断，使旅游消费者的权益受到侵犯，旅游企业从中获得不正当经济利益，甚至是暴利。常见的现象，如“豪团”变散客、“四星”成“失星”、合同外加价、增加“自助游”项目、行程“缩水”、更换景点等，已经成为旅游者投诉旅行社的热点问题，这种情况在出境游中尤为突出。

第六，旅游业组织结构不合理，缺乏市场竞争机制

我国国际旅游业处在国家高度保护之下，国有企业享有经营特权，缺乏竞争和激励机制，不能充分调动各方面的积极性。在体制上存在政企不分的现象，旅游企业没有真正走入市场，成为自主经营、自负盈亏的实体。同时，由于我国在财政制度上各地分灶吃饭，地区间在为数不多的旅游投资上各自为政，市场分割，重复建设，并实行地方保护主义。这种情况使得我国旅游业竞争力更加分散，在国际旅游市场的激烈竞争中显得软弱无力。

第七，旅游产品的开发和营销方面创新性不够

旅游行业是一个新型的朝阳行业，只有在资源、产品开发以及市场开拓等方面推陈出新，才能保持其旺盛的生命力，而我国目前在这些方面总的来说，创新性意识不够，不能迎合市场不断变化的需求。我国的旅游资源或由于保护不力、年久失修等原因而破损严重甚至趋于绝迹，或由于交通不畅、通讯落后、条件简陋、环境较差、服务水平低、对外宣传不够等原因出现闲置，没有产生应有的经济效益。其原因主要是在旅游资源的开发上局限于传统的资源开发思路，缺乏创新性思维，不能变潜在的资源优势为现实的经济优势。特别是对于资源比较匮乏的地区，没有考虑从人造资源开发(资源的移植、再造等)、精神资源开发(注重对风土人情、历史人物、历史故事、神话传说等方面的挖掘开发)等方面进行创新。在产品开发的创新方面，没有考虑到现代市场对旅游产品的复合型需求的特点，注重对各种单一的旅游产品形式(如观光、度假、娱乐等)进行重组，形成多层次、全方位、参与性强的复合型旅游产品。同时，在旅游产品的营销方面，只注重产品营销的短期效益，没有从产品包装、形象宣传、品牌塑造等方面进行创新，导致我国旅游产品的竞争力比较差、生命力比较弱。