旅游产业政策的实施要点

五、旅游产业政策的实施要点

“十一五”是我国为在2020年跻身世界旅游强国行列打基础的关键性发展时期。实现旅游的超常规发展，不仅需要旅游全行业的共同努力，同时也需要各级政府和相关部门的协调配合。

(一)建立我国旅游促进政策的政府和谐行为模式

我国旅游促进政策的政府和谐行为模式分为三个层面:引导层面、协调层面和控制层面。

引导层面主要是指政府从观念和政策两个主要方面对旅游经济发展进行指引和指导。引导行为是旅游发展的基础，是形成稳定、健康的旅游市场氛围的前提。政府对旅游发展的引导行为应该从两方面着手，一方面是观念引导，主要表现在:第一，对旅游者的消费观念进行引导，通过各种宣传和营销方法让旅游者了解最新的旅游消费动态，使其树立健康的旅游消费观。第二，对投资者的投资行为进行引导，通过优化旅游地的投资环境，提高旅游地的政策透明度，让投资者能清楚地对旅游项目的投资收益进行评估，能放心大胆地将资金投入到好的旅游产品开发和旅游项目投资上，从而带动当地相关产业的发展并提高当地经济的效益和活力。第三，对旅游地居民的生态环境意识进行引导，开展旅游“从我自身做起”的旅游营销活动，使每一个当地的社区、每一个市民能认识到旅游业发展带来的好处是与自己息息相关的，从而能树立主人公的意识，增强环保观念，热爱身边的一草一木。另一方面是政策引导，制定各种旅游发展政策，扶助旅游企业的发展。

协调层面主要是指政府对旅游经济发展中各种关系的处理和协调。协调行为是旅游发展的要求，是符合旅游经济发展特征的行为。旅游业涉及的行业和部门众多，牵扯的利益主体庞杂，如对一个4A级风景名胜区的旅游开发就可能牵扯到园林部门、环保部门、公安部门、旅游部门、工商部门、宗教文化部门等十多个政府部门的义务和利益分割，如果没有一个凌驾各个部门之上的旅游协调管理组织，旅游业的开发就很容易陷入混乱的局面。政府必须协调好几种关系:一是旅游者、旅游经营者、社区居民的关系。三者的利益关系影响着整个地方旅游系统的和谐运作。伴随着旅游业的发展，这种关系日益复杂化。政府在开发旅游时要深入研究，理顺彼此的利益结点，采取“事先协议，防微杜渐”的措施，尽量使三者关系和谐化。二是旅游企业之间的竞争关系。政府要创造公平、公正的竞争环境和制度。三是旅游行业和相关行业的关系。政府要成立专门的旅游发展委员会，来协调旅游业与林业、宗教、文化、建筑等行业的合作与冲突的问题，使旅游业能和谐稳定地持续发展。四是区域内和区域外的关系。要运用区域经济学的理论，一方面，与周边区域进行功能分工，开发自身具有比较优势的旅游产品，避免无谓的竞争和产品的雷同;另一方面，要整合区域外的资源，进行区域内外旅游市场和旅游资源的联动，发挥整合效应。

控制层面主要是指政府对旅游业内部各组成之间以及与旅游相关的多种部门与行业的比例关系的协调以及对旅游经济中阻碍旅游经济发展的因素、破坏旅游资源的行为、危害旅游产业的事件的纠正和改善。政府的控制行为主要表现在:第一，面临危及旅游业的自然灾害、疾病等不可抗力因素时，政府要加强旅游业的控制管理，使其免于全行业的崩溃和企业的破产。如2003年“非典”侵袭，旅行社面临着负经营状况，众多旅游从业人员面临着失业困境，这时政府部门采取了暂时退还旅行社质量保证金、减免旅游企业的经营税等控制措施，很好地缓解了旅游企业的危机，使旅游业免于崩溃。为了配合整个社会稳定和安全的大局，政府果断地实行旅游全行业禁运，很好地防止了疾病的蔓延，控制了旅游业的负面影响。第二，对破坏旅游资源、生态环境和社会环境的行为的控制。第三，根据本地区的经济实力、产业水平和旅游容量，控制旅游开发发展的先后次序，对开发的力度和发展的强度实行严格的管理。第四，根据旅游业发展的阶段性，合理、科学地确定旅游发展过程中各部门和各要素之间的比例。旅游六要素之间的比例关系应该是动态的比例关系，不同阶段中六要素的数量配合应该是不同的。一个地区的要素禀赋不同，因此旅游发展的侧重点和与其他产业之间的协调比例也应该不同。这些都是政府从宏观上必须加以控制的。

综上所述，我们可以绘出一个具体的“旅游促进政策的政府和谐行为实施路径图”(如图5.5所示)，以上三个层面的行为共同构成了现行旅游促进政策的体系，三个层面的行为具有紧密的内在联系。其中，引导行为主要是对旅游产业发展的相关利益群体进行观念的指引，主要采用柔性的激励行为来进行;而协调层面强调的是组织构架方面的问题，即旅游产业的可持续发展必须建立一个完善的管理协调机构;控制行为贯穿整个旅游发展过程，它主要是对旅游产业发展过程中的利益群体的经济行为进行硬性的奖惩。旅游产业促进政策的三个层面缺一不可，它们共同构成了旅游产业促进政策系统。

图5.5　旅游促进政策的政府和谐行为实施路径图

资料来源:罗文斌.论旅游经济发展中的政府和谐行为.湖南商学院学报，12(5):55-56.

(二)进行制度创新

1.政府职能从完全主导转变为有限主导

政府要不断弱化自身的经济职能，将微观层面的职能转由市场机制去完成，通过旅游产业政策来引导、调控旅游开发商和旅游企业的经济行为，从宏观方面把握旅游产业空间布局、旅游产业结构、旅游产业战略定位、旅游战略目标等战略性、全局性的问题。

2.建立跨部门的旅游发展组织，成立中国旅游发展基金会

旅游产业已成为我国第三产业中的龙头产业。促进旅游产业的健康稳定发展，对保障我国经济的稳定发展具有重要意义。墨西哥政府为促进旅游发展而成立的国家旅游发展基金会，对我国旅游业的发展有一定的启发作用。该基金会是一个非营利性组织，由中央银行、财政部、旅游局、文化、宗教、园林等相关部门的官员担任旅游基金会的董事，共同决议旅游项目的开发。旅游基金会通过旅游开发，获得土地溢价收益，进行旅游业的基础设施开发、改造和社区建设以及旅游项目的滚动式开发来促进旅游业的可持续发展。

我国的旅游发展基金会可由分管国民经济的副总理牵头，担任基金会的总理事长，下面的理事成员分别由建设部、文化部、国家旅游局、宗教局、园林局、财政部等相关部门的负责同志担任，协调全国旅游业的健康稳定发展。

3.对旅行社分工体系进行重新划分

目前，我国对旅行社的业务分为国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务三类。旅行社划分为国内社和国际社两大类。随着旅游市场的不断发展，这种划分方法已不能满足我国旅行社业务扩展、多元化经营和产品创新的需要。同时，现行的《旅行社管理条例》中对旅行社的业务内容和经营范围的界定模糊不清。所以，当前我国旅行社的划分方法要进行重新界定。参照发达国家的垂直分工体系，即将旅行社分为旅游经营商、旅游代理商。我国旅行社的分类管理改革应采用一种渐进式的路径转换方式，先由现在的水平分工体系过渡到混合分工体系，最后再由混合分工体系发展为发达国家所采用的垂直分工体系。

如表5.9所示，三种分工体系存在很大的差异，计划经济体制国家由于政府的干预，一般发展为水平分工体系，完全的市场经济体制国家则形成垂直分工体系，混合分工只是一种过渡。另一个重要的区别在于投资主体的变化，垂直分工体系生长于完全的市场环境中，它的投资主体是处于市场竞争中的企业，而水平分工体系中，政府主导下的主管部门充当主体的角色，在混合分工体系中，两者均可作为主体加入，但重要的前提是所有投资主体要处于平等的竞争环境中，不存在例外。由于我国是从计划经济逐步转轨为市场经济，所以我国当前的旅行社分工体系也应该过渡到混合分工体系，再转化为完善的垂直分工体系。

表5.9　旅行社分工体系差异对比

续　表

资料来源:陈晓红.我国旅行社分工体系的优化研究.山东师范大学硕士学位论文.2004.

4.将财政拨款的旅游资金主要投向区域性的准公共旅游产品，诸如旅游基础设施、旅游人才培养、旅游区域形象等准公共产品

扩大财政对旅游的专项拨款，重点建设公共性强的旅游基础设施、旅游人才培养工程的建设;对那些涉及面广、基期投入大的区域性公共项目可以采用BOT(修建、经营、转让)、PPP(公私合营)等方式加快旅游项目的建设，这样一方面能缓解国家的财政压力，另一方面能满足社会其他利益相关者的利益要求。

5.规划先行，确定旅游产业在国民经济中的战略定位，对旅游资源进行合理的开发和利用，走可持续发展的道路

制定高标准的发展规划，确定旅游产业在国民经济中的战略定位、战略目标、战略措施、战略重点等。这对我国旅游产业的健康持续发展具有重大意义。好的规划可以保证旅游行业的发展有章可循。在规划指导上，要注重对生态环境、旅游资源的保护，防止旅游资源的过度开发。

6.利益相关者协调机制:公证制度的完善

在旅游产业的发展过程中，针对政府、旅游开发商、其他利益相关者(主要是旅游者、当地社区、压力集团)三方的动态博弈过程，要建立一个相互制约的机制来平衡它们之间的利益。即政府利用审批或核查来监督开发商的行为，政府和开发商的行为会影响其他利益相关者，而其他利益相关者可通过听证会的形式对政府和旅游开发商的行为和决策进行监督和评审，如图5.6所示。

图5.6　旅游利益相关者利益协调机制

资料来源:张峰等.城市经营:理论、实践、典型案例.中国工商出版社，2003.

旅游决策的听证会可由政府的旅游主管部门主办，邀请旅游者、媒体、当地社区、环保文化部门代表、专家等各方面的人士对旅游决策的科学性进行论证。其论证过程和结果由新闻媒体公开，接受社会舆论的监督和评判。

(三)宏观经济管理部门需要制定促进旅游业发展的相关措施

我国已试图把旅游业培育成国民经济新的增长点，并就加快发展旅游业做出了一系列指示，各地也纷纷出台了一批关于加快地方旅游业发展的政策。比较起来，中央宏观经济管理部门相关的政策思路还不够明确，政策力度也不够强，宏观经济管理部门把旅游业作为一个新兴产业来对待，应尽快制定和落实相应的扶持政策。⁽³⁴⁾

1.明确旅游产业地位

旅游业作为国民经济新的增长点和未来主导产业的产业地位应当明确，并应在各有关工作环节上予以扶持，同时应彻底取消以往曾经制定的对旅游发展的歧视性和限制性政策。

2.加大对旅游业的导向性投入

旅游业作为新的经济增长点，需要中央和地方财政增加旅游业的基础性和导向性投入，安排一定数量的发展旅游业的专项资金。在国民经济中长计划和年度计划中，以及城市建设费的使用上，也需要安排一定的资金，用于旅游基础设施建设和重点项目的投资。20世纪80年代和90年代前半期，为了支持旅游业的发展，每年安排了5亿元人民币的旅游投资，为我国旅游业的起步发展起了重要的导向性作用。现在国家计划对于旅游业的投资越来越少，对地方旅游项目基本没有导向性投资，影响了地方兴办旅游业的积极性。为此，国家每年应安排更多的资金作为旅游发展专项基金，用于各地对重点旅游项目的前期准备和旅游公共设施的建设。

3.增加旅游促销经费

在竞争激烈的国际旅游市场上，为了吸引更多的客人，各个国家都在逐步提高或大幅度提高国际旅游的促销经费。为了适应这一竞争，增强中国旅游业在国际市场上的主动权，我国财政应按照旅游总收入的一定比率，如8%，来提取旅游促销费，使得我国旅游促销经费能随着旅游收入的增长同步增长。

4.加大货币手段的支持力度

一是国家开发银行对中西部地区的重点项目安排导向性低息贷款，以便加快中西部地区旅游精品的开发建设;二是把重点旅游项目继续列为国家财政债券的使用对象之一;三是扩大旅游企业债券的发行范围和发行频度。

(四)支持中西部地区旅游业发展

1.制定中西部旅游发展战略和扶持政策

目前，中西部地区旅游产业要素的差距大，总体薄弱，许多地区靠自身的努力难以有所突破，要通过制定中西部旅游发展战略，明确旅游业是中西部地区的优势产业，制定吸引、利用外资、内资的优惠政策，发展中西部地区旅游资金市场，以便加快开发力度，实现产业化发展。与此同时，要由旅游部门牵头，研究提出完善中西部地区旅游区域布局的实施方案，大力扶持和开发特色旅游产品和旅游精品，促进中西部地区旅游业有突破性的发展。

2.加大旅游扶贫力度

大力实施文教兴旅扶贫战略。旅游部门要继续采取送教上门的方式，组织国内专家学者到中西部地区，对在职人员进行培训或选派中西部地区的在职人员到东部接受更系统的培训。增加在中西部地区举办中国国内旅游交易会和区域性旅游交易会的机会，帮助中西部地区搞好旅游促销，试办旅游扶贫实验区，进一步发挥旅游业在中西部地区脱贫致富的特殊作用。尤其要支持和协助中西部地区加大对海内外市场的旅游促销力度，培育和发展海内外旅游市场。

3.进一步提高中西部地区开放度

民航部门应从西部大开发的战略需要出发，进一步加快西部地区重点旅游城市的机场建设，积极发展国际航线，并争取把西安、乌鲁木齐、成都、昆明四个城市建设成为大型国际航空口岸。外交、公安、交通等部门应进一步研究扩大中西部地区的对外开放问题，为中西部地区旅游业的进一步发展创造有利条件。

(五)加大投资力度

地方财政根据本地实际安排一定数额的旅游专项资金，并逐年有所增加，作为旅游公路、旅游教育培训基建工程、旅游配套设施及市场促销和重点旅游区开发的基础性投入和导向性投入。应当批准申请使用支援不发达地区的发展资金，新增财政扶贫资金，以工代赈资金和以粮带赈补助等国家扶贫资金。国家应安排一定数额的财政贴息贷款扶持旅游企业进行设施改造和重大技术装备更新。

(六)简化手续、改善环境

公安、边防、海关、民航等部门进一步改善旅游通关条件，简化旅游者入境签证手续，有步骤地扩大实施短期旅游免签证或落地签证的范围。在城市主要公共场所，重点旅游景区、景点，主要旅游交通要道以及机场、车站码头等地设立散客旅游接待中心。旅游城市和旅游景区(点)要设立足够数量的公用电话、多媒体设施以及邮政、金融、医疗保健等机构，以全面改善旅游目的地的环境，提升旅游目的地的形象。

(七)加强国际合作，进一步扩大旅游业的对外开放

旅游业处在改革开放的前沿，为促进我国的对外开放做出了特殊贡献。今后，旅游行业要继续加大开放力度，广泛开展国际交流与合作。一是要进一步密切与世界旅游组织、亚太旅游协会和其他与旅游相关的国际和地区间组织的合作。二是要积极参与联合国开发计划署等国际机构开发图们江和澜沧江等区域开发项目，推动旅游业多边国际合作的进一步发展，并在发展过程中努力扩大和开拓新的项目。三是要积极采取措施，继续引进外资，用以开发中西部地区的旅游资源。四是要进一步扩大开放旅游市场，加快中外合资旅行社的发展步伐，逐步加强中外合资建设旅游景区、旅游度假区等项目建设。旅游车船公司也应在中外合资方面有所突破。五是要特别重视发展与周边国家的旅游合作关系，努力开拓客源量大的周边旅游市场。六是要进一步扩大中国公民自费出境旅游目的地国家的范围，与更多的国家实现双向旅游以提高我国的国际地位，并进一步吸引入境客源。