发达市场经济国家失业保障制度

发达市场经济国家失业保障制度

现在人们所理解的失业保障，一般只是指失业保险和失业救济。其实，从国际经验来看社会失业保障制度的内容，还应包括就业保障和帮助失业者再就业的制度措施。因此，完整的社会失业保障制度，应包括失业保险、失业救济和再就业制度。社会失业保障制度的具体内容，则包括社会失业保障基金的来源及管理、失业保险金和救济金的发放方式、帮助失业者再就业的各种具体措施。

一、社会失业保障基金的来源和管理

发达国家的社会失业保险一般都是由国家通过立法强制实行的。失业保险基金由雇主和职工交纳的失业保险费和政府的财政拨款构成;失业救济基金则由财政拨款、雇主交纳的费税或二者共同构成。社会失业保障基金一般来自四个方面:国家财政拨款、企业交纳的失业保障费、职工交纳的失业保障费和社会失业保障基金的经营收益。不同的发达国家的具体做法和数量比重并不完全相同。

德国的社会失业保险基金，主要来源于雇员和雇主对半交纳的失业保险费，不足部分由联邦政府补助。失业保险费率一般为雇员工资的4.4%，对于收入较高的雇员，至多只能对其收入中的5600马克按2.2%的比率交纳失业保险金;月收入不足500马克的雇员，失业保险费全部由雇主缴纳。失业救济金部分则由联邦政府预算提供。美国的失业保险是强制性的，失业保险费由雇主按雇用人数交纳的工资税构成。失业救济基金则由雇主和工会提供。瑞典的社会失业保险由职工根据自愿原则参加，失业保险基金的来源则是:(1)政府各种形式的失业津贴;(2)雇主按年工资总额0.8%提供的基金的一部分，其余的45%来自政府的补贴。

发达国家的社会失业保障基金一般由政府的有关部门或有关社会机构管理。德国主管失业保险的机构是联邦劳动局，它作为一个自治机构，由雇员、雇主和政府三方面代表均等地构成，其主要任务是:发放失业保障金，进行职业培训，提供就业咨询和工作介绍，促进劳工市场的供求平衡等。瑞典设立有主管劳动就业事务和执行劳动政策的机构——劳动市场局及其各级地方机构，失业保险基金由失业保险社经营管理。失业保险社是由工会建立的非赢利性的私人团体，都是行业性的，各有从中央到地方的各级组织。地方的失业保险社接受地方劳动市场局的监督和津贴。失业救济金则由劳动市场局和地方劳动管理部门负责行政监督，由全国社会保障局和地方社会保障部门主管发放。

二、社会失业保障基金的发放方式

德国的失业保险金称为失业金，失业第一年一般是领取失业金，其数额相当于失业前净工资(即总工资减去工资税和各种保险费)的63%，并且规定有最高限度，即失业金每周最高不得超过537.6马克(有孩子的雇员)或498马克(无孩子的雇员);失业第二年只能领取失业救济金，至多不能超过净工资的58%，其绝对数额则没有规定;失业的第三年开始，只能领取其他社会救济金，数目更少。领取失业金的失业者，必须符合下列条件:第一，失业者必须亲自到劳动局去申报失业并申请领取失业金;第二，必须随时听候劳动通知，准备接受劳动局所介绍的工作或职业培训;第三，必须在失业前的三年中至少工作过360天，才有资格得到4个月的失业金;在失业前的四年中至少工作过1 080天。才有资格领取12个月的失业金。

美国的《社会保障法》规定，只有已在职业介绍所登记、有工作能力、并愿意接受介绍的人才能享受失业补贴;自动离职或因犯错误、劳资争议而失去职位的人，不得领取失业保险金;领取失业保险金的时间各州长短不一，一般在半年之内，最长不超过一年，其金额为原工资的50%左右。《补充失业津贴》是失业保险金计划的补充和发展，只有在公司服务一年后，获得了领取失业保险金资格的人，才有权享受补充津贴。如果雇员拒绝接受公司为他安排的其他工作，将被取消其享受补充津贴的资格。津贴费约为原工资的30%～40%。这样，加上失业保险金，失业工人领取的失业保障金大约相当于原工资的80%～95%，接受补充津贴的时间也不超过一年。

瑞典规定领取失业保险金的人必须在失业前的一年内至少工作了5个月，参加失业保险社达12个月以上，不是自愿离职或因为行为不端而被开除者。因罢工或其它劳资纠纷而暂时失去工作报酬的人，不能申请失业保险金;拒绝接受劳动管理部门介绍的合适工作而无充分理由者，不能领取失业保险金。一名失业者所领取的失业保险金不得超过纳税后平均工资收入的95%，并且还规定了最高限额，随着物价上涨而调整。失业保险金不能无限期地提供，54岁以下的失业者最多只能领取300天，55～64岁的失业者最多只能领取450天。没有参加失业保险社或虽已参加而不满一年的失业者，则可以领取由全国社会保障局和地方社会保障部门发放的劳动市场现金救助。凡年龄在54岁以下的人领取这项救济金的天数不能超过150天，年龄在55～59岁者最多不超过300天，年龄在60岁以上的失业者则无限制，可领取到65岁的退休年龄。

三、帮助失业者再就业的措施

发达国家除了发放失业保险金和救济金之外，大多数都比较重视帮助失业者再就业，社会失业保障基金也有不少用于提高失业者的就业能力，增加就业机会。这方面最典型的是瑞典。瑞典政府把社会失业保障工作的重点放在减少失业上，采取以下多种措施减少失业:第一，介绍求职者与招工者会面并促其达成协议。第二，鼓励求职者迁移，举办各种技术培训，改善劳动力的供给。第三，扩大对劳动力的需求。举办各种以工代赈的公共工程(如城市建筑、自然环境保护、造林等)，为失业者创造一些就业机会。政府以提供订货或财政补贴形式，帮助那些有财务困难的企业维持原有的生产和就业规模，熬过难关。瑞典劳动管理部门的大部分经费也都花在减少失业上，即使是在失业问题已经恶化的1976年，花在失业救济方面的经费只占它的全部经费开支的18%，而花在各种创造就业的计划上的经费占46%，用于再培训计划的经费占27%，用于就业指导与流动的经费占9%。

美国在减少失业方面还有一种非常独特的做法，即制定若干法规对解雇和裁员施加种种限制和约束。在美国，职工的解职通过解雇和裁员两种方式进行。解雇是指雇员因自身不称职或行为有碍雇主而失去工作;裁员是指雇员由企业经营方面的原因而非雇员本身的原因而被裁减。为了限制解雇，美国颁布了公务员法，教师职业保障法，使这些部门有了较稳定的职业保障，一些人甚至获得了终身职业保障。美国限制裁员的途径主要有两个:一是增加雇主交纳的失业保险费数额，雇主裁员越多，需向政府交纳的失业保险费就越多，从而迫使雇主尽量少裁员。二是通过集体合同，规定雇主要依雇员在该企业中工作的年限进行裁减，限制雇主裁员的随意性。

四、有益的启示

分析发达国家的社会失业保障制度，总结其成功的经验和失败的教训，能给我国建立和健全社会失业保障制度以有益的启示。

1.社会失业保障基金必须“开源节流”，减轻国家、企业和个人的负担。发达国家社会失业保障制度的经验教训告诉我们，发达国家的社会失业保障费用的数量越来越大，财政负担越来越重，已经难以为继。这是最值得我们注意的一点启示。为了避免这种情况的发生，最好的选择是“开源节流”。所谓开源，主要并不是要国家财政多补贴、企业和职工多交纳社会失业保险费，而是指合理有效地运营社会失业保障基金，使之增值。

所谓节流，也不是要降低失业给付金或救济金的标准，而是指采取各种措施尽可能减少失业现象的发生，从而降低社会失业保障的总支出。这才是最根本的节流途径。

2.社会失业保障基金的发放必须标准适当，与工作业绩贡献挂钩，有等级差别，形成激励机制，以鼓励劳动者多作贡献。社会失业保障金发放的标准不能定得太低，因为太低了起不到保障的作用，但更重要是不能定得太高，我国在建立社会失业保障制度，确定失业保障金发放的标准和方式时，应该以最低生活费为发放标准，这样既能起保障作用，又可避免发达国家那样的弊端;对工龄长短不同、工作业绩不一样、交纳社会失业保障费的数量不等的失业者，发放的失业保障金也应有适当差别，不能完全一样。失业前工作年限长、贡献大、交纳社会失业保障费多的失业者，应该得到相对多些的失业保障金;反之，则应少些。这样就能形成社会失业保障方面的激励机制，克服滋生懒惰、损害经济效率的倾向。

3.必须努力增加就业，实行以帮助失业者再就业为主要措施的积极的社会失业保障制度，尽量避免只是被动地发放失业保障金的消极的社会失业保障制度。发达国家社会失业保障制度的经验教训表明，发放失业保险救济金，只是治标，不是治本，要真正解决失业者的困难，最根本的还是帮助他们就业。因此，我国在建立社会失业保障制度，合理使用社会失业保障基金方面，应该特别注意创造更多的就业机会，提供更多的帮助以增强失业者的就业能力。具体来说，可以通过向工农业生产的广度和深度进军，调整经济结构，加快发展第三产业和新兴产业，引进外资和技术，扩大基础设施建设，大力增加出口贸易，使经济快速增长来增加就业机会，减少失业;可以采取职业技术培训，以工代赈，加快劳动力市场培育，鼓励劳动者合理流动，发布就业信息，指导和介绍就业等措施，以帮助失业者再就业。

(原载《经济学动态》1996年第6期)