论中国“农民非农化”与“农地非农化”的协调

时间：2023-05-28 百科知识版权反馈

【摘要】：关于中国工业化与城镇化的相互关系及其协调已有大量的研究，而对中国“农民非农化”和“农地非农化”的相互关系及其协调的研究却相当缺乏。本文试图集中探讨“农民非农化”和“农地非农化”的必然趋势、存在的问题和协调的途径，以弥补这方面的不足。西方发达国家经济社会发展的历史表明，“农民非农化”与“农地非农化”是工业化与城镇化的必然趋势。

工业化和城镇化是任何一个国家由贫穷落后走向发达繁荣的必由之路，实现工业化和城镇化是发展中国家经济社会发展最主要的任务，也是中国全面建设小康社会和迈向现代化的两大基本任务，而工业化和城镇化的过程，也就是“农民非农化”和“农地非农化”的过程。顺利实现工业化和城镇化，这不仅需要正确处理工业化与城镇化的相互关系，实现二者的适度同步协调发展，否则不是导致“过度城市化”，产生严重的“城市病”，就是造成“滞后城市化”，拖工业化的后腿，延缓工业化的进程;同时也必须正确处理“农民非农化”和“农地非农化”的相互关系，实现二者的协调，这一点对人地矛盾十分尖锐、人均耕地大大低于世界平均水平、农民数量巨大、“三农”问题突出的现阶段的中国，更是显得特别突出，尤为重要。关于中国工业化与城镇化的相互关系及其协调已有大量的研究，而对中国“农民非农化”和“农地非农化”的相互关系及其协调的研究却相当缺乏。本文试图集中探讨“农民非农化”和“农地非农化”的必然趋势、存在的问题和协调的途径，以弥补这方面的不足。

一、“两个非农化”的必然趋势

所谓“农民非农化”是指农民的职工化过程，即农业剩余劳动力向非农产业，即第二产业和第三产业转移的过程。由于工业发展需要大量的劳动力，工业化的过程也是农业劳动生产率提高的过程，会产生大量的农业剩余劳动力，必然要转移到二、三产业即非农产业就业，变为职工;而且工业和服务业主要集中在城镇，职工化的农民大多数也会迁移到城镇变为市民。所谓“农地非农化”即农用地的“非农化”是指农用地转变用途，成为工业、交通、服务业等非农产业和城镇建设用地的过程。由于工业、交通、服务业、城镇建设需要占有大量土地资源，其中大部分都来自于农用地，因此需要重新配置土地资源，把原来的农用地转变为非农用地。

西方发达国家经济社会发展的历史表明，“农民非农化”与“农地非农化”是工业化与城镇化的必然趋势。

1.工业化推动“两个非农化”

在西方发达国家工业化的过程中，随着产业革命的发生、工业化的快速推进，出现了大规模的人口流动，主要表现为农村人口大量向城市的流动、农业劳动力大量向非农业的转移。例如在英国，由于工业的迅速发展与集中，产生了对劳动力的大量需求，在城市没有办法提供的情况下，农村劳动力便源源不断地涌向城市，实现“非农化”。图1表明，1700～1910年英国农业劳动力不断减少，工业劳动力不断增加。

在“农民非农化”的同时，工业化也在推动“农地非农化”。由于工厂和各种基础设施的建设需要占用大量的土地，而当时的土地绝大多数是农业和农村用地，所以农地必然“非农化”。英国的工业革命与“圈地运动”是互相联系、共同推进的。“圈地运动”不仅迫使农民离开土地、离开乡村，成为非农劳动力，推动了“农民非农化”;而且促进了工业化和“农地非农化”。虽然被圈的土地主要不是用于建工厂，而是用于养羊以生产羊毛为毛纺织业提供原料，但为工业化和“农地非农化”创造了条件。

图1　1700～1910年英国劳动力就业结构变化

资料来源：高德步．英国的工业革命与工业化——制度变迁与劳动力转移．北京:中国人民大学出版社，2006:220．

日本工业化的历史也证明，工业化的过程也是“农地非农化”的过程。20世纪50～70年代是日本工业化与城市化加速发展、成为发达工业化国家的时期，与此同时农地也快速大量“非农化”，1973年日本农地“非农化”的规模达到了6.8万公顷的历史的最高峰。随着工业化与城市化的实现，受其影响，农地转用的面积也开始大幅度减少，如图2所示。

2.城市化促进“两个非农化”

工业化与城市化是必然伴侣，城市化是工业化的必然趋势，工业化是城市化的发动机，城市化又是工业化的促进器。机器大工业引起了大规模的集中生产，而工业的集聚必然导致人口的集中居住，产生大规模的城市;农村落后、农业收入低形成推力，城市先进、工业收入高形成拉力，推动农民向城市流动迁移，实现非农化、城市化。正是产业革命加速了城市化的进程，使现代城市成为世界的主宰。城市的根本特点是集中，是市场中心、交通运输中心、金融中心、信息中心、服务中心、文化教育中心等，具有多种功能，城市化正好适应了工业化的要求，能够产生集聚效益、规模效益和分工协作效益，形成发达的城市文明，为工业化创造了重要的有利条件，极大地推动工业化和整个社会经济的发展。城市化不仅能够使实现非农化的农民同时也实现市民化，促进“农民非农化”;而且城市化意味着要建更多的城市、更大的城市，必然也要占用大量的农地，促使“农地非农化”。表1的资料说明了在工业化时期的近一个世纪里，英国城市化与“农民非农化”齐头并进的情况。

图2　1955～1995年日本农地“非农化”的情况

资料来源：［日］田代洋一．日本的农村和城市的关系∥焦必方．日本的农业、农民和农村．上海:上海财经大学出版社，1997:183;关谷俊作．日本农地制度．北京:三联书店，2004:220．

表1　1776～1871年英格兰城市化与农村—城市的人口迁移

续表

资料来源：蔡昉，王德文等．农村发展与增加农民收入.北京:中国劳动社会保障出版社，2005:176．

二、中国“两个非农化”的现状与困境

改革开放以来，中国的“两个非农化”快速推进，同时产生了许多不利于发展和稳定的问题。

1.“两个非农化”的现状

改革开放以来，中国的工业化和城镇化进程加速、农村改革的成功，极大地推动了“两个非农化”。农村家庭联产承包经营责任制的实行，有效地调动了农民生产经营的积极性，使原来大量潜在的农村剩余劳动力显现出来，同时城镇工业加快发展、乡镇企业异军突起，为农村剩余劳动力向非农产业转移提供了难得的机遇。正是在这样的背景下，“农民非农化”快速推进。非农化率(非农化劳动力占农村总劳动力的比重)由改革初期的8.0%持续增长到2004年的38.4%(见表2)。

表2　1982～2004年“农民非农化”情况单位:万人

资料来源：2004年中国农业发展报告，中国农业发展报告’96，中国统计年鉴(2005)．

改革开放以来的中国农民非农化主要是通过两种途径实现的:进城务工经商(包括在城镇的乡镇企业打工)、在农村的乡镇企业做工。1978～2004年，我国第二、三产业从业人员从11 835万人增加到39 931万人，年均增加规模1 080.6万人;而同期城镇从业人员从1978年的9 514万人增加到2004年的26 476万人，年均增长652万人，这与同期非农就业增长规模1 080.6万人有较大的差距，表明每年增加的非农就业有很大的一部分分散在乡村地区。从城镇化与非农化的关系上来看，1982～2004年非农化率总共提高了30.4个百分点，年均增长约1.38个百分点;1978～2004年城镇化水平提高了23.8个百分点，年均增长也接近1个百分点，表现出城镇化与非农化同时推进的趋势^[70]。

在“农民非农化”快速推进的同时，“农地非农化”也加快了步伐。在现行的土地制度下，土地非农化的途径主要有三种:国家建设占有农地、乡村集体建设占有农地和农村个人建设占有农地。国家建设用地包括城市、建制镇、独立工矿企业、交通、水利工程和其他占地;集体建设占地主要包括集体企业、农村道路、农田水利、集体公共设施等;农村个人建设占地主要是指农村居民个人在农村集体土地上修建住宅及附属生活设施的建设用地。根据《中国土地年鉴》(1993～1996年)资料显示，土地非农化的途径主要是通过国家建设和集体建设用地，其中国家建设用地占到了65%以上，而国家建设用地主要是城镇与工业用地和为城镇工业服务的交通用地等。由于缺乏全国统一的农用土地的统计资料，本文利用全国耕地数据的变化来反映我国“农地非农化”的状况。表3是改革开放以来我国耕地数据变化的情况，从中我们可以明显地看出，进入20世纪90年代，耕地减少面积迅速增长，1991年耕地减少面积还只有48.8万公顷，2003年就增长到了288万公顷，为1991年的耕地减少面积的5倍多。这其中固然有自然灾害、农用地退化和退耕等原因所造成的耕地面积减少，但主要还是由于“农地非农化”所引起。

表3　1982～2005年耕地变化情况　单位:千公顷

资料来源：2004年中国农业发展报告，中国农业发展报告’96，全国土地利用变更报告．

说明：1.1995年(含1995)以前的耕地面积为国家统计局的年报数据，　　　　

　　　　1996年后耕地数据为国土资源部的各年的国土资源公报的整理数据。

　　　2.2005年数据截至2005年10月31日．　　　　　　　　　　　　　　　

2.中国“两个非农化”快速推进的原因

中国不仅是一个人口众多的发展中国家，而且是一个正在进行经济结构转变和体制转轨的大国，正处在工业化、城镇化、市场化的经济社会转型期。改革开放以来，中国的工业化、城镇化进程加速，这是“两个非农化”快速推进的基本原因。与此同时，经济市场化、市场体系的形成、市场在包括劳动力和土地在内的生产要素配置中的作用的发挥，也极大地促进了“两个非农化”。

在资源主要由市场配置的情况下，通过劳动力和土地市场中的价格和竞争的作用，劳动力和土地基本上是由经济效益低的地域和部门流向经济效益高的地域和部门，从而实现劳动力和土地的优化配置。在工业化、城镇化过程中，一般来说，农村和农业劳动力的收入比城市和工业劳动力的收入低，农村和农业用地的经济效益也没有城市和工业的高，在市场机制的作用下，农村和农业劳动力必然会流向城市和工业，农村和农业用地也会转变为城市和工业用地。

改革开放以来，一方面，中国长期存在的城乡差距呈现出扩大的变化(见图3);另一方面，非农土地利用效率大大高于农用地(见图4);再加上经济市场化改革的实行，市场在劳动力和土地配置中作用的发挥，共同推进了“两个非农化”，使得农村剩余劳动力必然大量转向非农产业以求收益最大化，效益低的农业用地也不可避免地向非农用途转变。

图3　1978～2003年城乡收入的相对差距(农村=1)

资料来源：国家统计局．中国统计年鉴(1993)，(2004)．北京:中国统计出版社．

3.“两个非农化”的困境

“两个非农化”虽然是社会经济发展的必然，但由于中国人口数量巨大，农村剩余劳动力数以亿计，农民的“农转非”相当困难;而且由于我国人均耕地大大低于世界平均水平，人地矛盾相当尖锐;再加上社会主义市场经济体制还很不健全，土地、劳动就业、社会保障、户籍等方面的制度性缺陷，农用土地的“农转非”也面临许多问题和困难。

图4　中国各类土地每亩年产值

资料来源：贾生华，张宏斌．中国土地非农化过程与机制实证研究．上海:上海交通大学出版社，2002(13)．

(1)“农民非农化”与“市民化”不同步。世界工业化国家的工业化与城市化的过程基本上是同步的，农民的非农化与市民化的过程也基本上是同步的，再加上没有人为把城乡隔离开来的户籍制度，所以与中国改革开放以来的情况不一样，一般没有出现所谓农民工问题，也没有所谓“民工潮”、“民工荒”现象。虽然也会出现劳动力流动、过剩或短缺的情况，但不是中国式的“民工潮”、“民工荒”。由于多方面的原因，中国农村剩余劳动力转移经过了一个曲折的过程，农民的非农化与市民化不是同步实现的，而是先由农民转变为农民工，实现非农化，再由农民工转变为市民，实现城市化，并且出现了“民工潮”、“民工荒”等特有的现象。农民的非农化要更稳定、更持久、更多、更好，又需要非农化农民的市民化，也就是说要实现城镇化，让大多数非农化的农民“离土又离乡，进厂又进城”，既当职工又是市民。“民工潮”虽然有其产生的必然性和较大的积极性，但毕竟还是一种非常规的成本过高、问题过多、副作用过大、农民非农化也很不稳定的乡城人口流动。“民工潮”和“民工荒”是中国农民非农化和城镇化过程中出现的非持久性的特殊现象，是中国农村剩余劳动力转移不顺畅、不合理的表现，是农民的市民化滞后于非农化的产物，不利于中国农村剩余劳动力顺利、有效、持续转移，而且产生了严重的农民工问题。农民的市民化滞后于非农化，非农化的农民的土地不能重新分配或合理流转，还会造成耕地抛荒，浪费宝贵的土地资源。

(2)农民工问题突出。农民工是在非农产业就业还保留农民身份的职工，是在中国体制改革、结构转型时期，在特定的制度条件下出现的过渡性的特殊群体。农民工既是一个与户籍制度相关的身份概念，还是一个与就业产业相关的身份概念，农是指农业，工是指工业等非农产业，农民工则是指原来在农业就业、户口也在农村，现在转到工业等非农产业就业、户口还在农村的劳动力。如果像其他工业化国家一样，中国农民在非农化的同时也实现城镇化，也就没有所谓农民工，也不会产生什么农民工问题。农民工包括两大类，即进城的农民工(包括在城镇的乡镇企业的农民工)、农村的乡镇企业的农民工，前者占多数。农民工出现以后，产生了许多经济社会问题，如农民退出农业过程中的土地制度变革、土地抛荒、失地农民、农业规模经营、农业劳动力的386199现象、“离土不离乡、进厂不进城”等问题，农民进入工业等非农产业就业过程中的“民工潮”、“民工荒”、流动无序、就业歧视、工资拖欠、劳动保护、人身安全、职业培训、子女教育、居住、社会治安等问题，农民工融入城市成为市民的过程中的户籍、“棚户区”、超生游击队、社会保障、弱势化、边缘化等问题，严重影响农业的发展、工业化和城市化的推进、三农问题的解决、社会稳定的维持，极不利于工农、城乡、经济社会的统筹兼顾、协调发展。

(3)“农地非农化”过快，非农化土地利用效率不高。在人多地少、人地矛盾尖锐、农民非农化与市民化又不同步的情况下，“农地非农化”不能过多、过快、过急，应该走一条尽量少占地、土地利用效率更高的工业化和城镇化道路。按宪法规定我国目前的土地是国有和集体所有两种形式:即城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除了法律规定属于国家所有的以外，属集体所有。但国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对集体土地实行征用，于是土地征用便成了国家获得非农建设用地的主要的甚至是唯一的手段。但有时候公共利益和公共需要的界定是相当困难的，下级政府往往会理性地利用政策的漏洞来谋求自身的利益，这就导致了土地征用权的滥用，征了不该征的地，过快、过多地使一些土地非农化了。根据国务院发展研究中心课题组所提供的数据，1987～2001年全国因非农建设占用了3 394.6万亩耕地，这只是依法审批的征用数，并不包括违法占用的数量。卫星遥感资料表明，违法占地的数量一般占用地总量的20%～30%，有的地方多达80%。按人均耕地1.4亩计算，至少有2 400万农民因征地失去了土地。东部一些发达地区，人均耕地只有几分，失地农民的数量将更高。农地非农化不但过快，而且土地的利用效率也相当低，与发展中国家相比是如此，与发达国家相比更是如此。从表4我们可以看出我国城市的土地利用效益是相当低的。与此同时，土地闲置、“圈而不发”现象严重。不少人圈下来的土地，并不是为了开发，目的是要做土地投机。根据国家土地管理局1997年统计，全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷，占征地面积的5.8%，其中耕地6.28万公顷，占闲置土地面积的54%，且有3.45万公顷已无法耕种，造成土地的严重浪费。

表4　中外城市土地利用效益比较

资料来源：贾生华，张宏斌．中国农地非农化过程与机制实证研究．上海:上海交通大学出版社，2002:21．

(4)失地农民利益受损。在“农地非农化”过程中，失地农民利益受损主要表现在以下两个方面:一是失地农民没有得到合理的补偿，更没有享受到“农地非农化”带来的土地增值的好处。土地从农业用地转变为非农业用地，是一个巨大的增值过程，农民作为土地的所有者，理应是这个增值过程的受益方。而按我国现行的法律制度，土地征用补偿是以农业生产的平均产值为补偿依据的。这也就是说，国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，结果造成低价征用。一般而言，集体大多数耕地得到的补偿，1亩地低的在3000元，高的在30000元不等。而当被征用的土地出售给工业、房地产、金融和其他服务业时，1亩土地的价格一般在10万元左右，有的高达100万元，甚至更高。中央到地方各级政府、各有关部门及开发商在将征用的集体所有土地转变用途时，从集体土地转让中取得了巨额的收益。即使是这样低的补偿，有时候还要被乡村干部截留、挪用甚至挥霍，到不了农民手上。二是失地农民没有得到应有的妥善安置，相当部分没有实现非农化，更没有实现市民化，有的甚至成为所谓“三无”农民。失地农民失去土地保障，也没有进入国家的社会保障体系，大部分没有安置就业，主要通过货币安置方式，一次性补偿，结果往往是坐吃山空，很快花完那点少得可怜的补偿费。根据国家统计局对全国2 942个失地农户的调查，失地农户被征地时安置就业的仅占劳动力总数的2.7%左右;赋闲在家的约20%。1987～2001年全国因非农建设占用了3 395万亩耕地，按城镇周边地区人均耕地不足0.7亩(全国人均耕地1.4亩的一半)计算，至少有3 400万人因征地失去或减少了土地。按照上述安置就业2.7%、赋闲在家20%的比例计算，全国就有3 300万失地农民没有安置就业，680万赋闲在家，成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，极不公平合理，很不利于社会稳定的维持。

(5)“农民非农化”和“农地非农化”的失调。一般而言，失地的农民应该非农化，最好也实现市民化。因为，只有实现非农化、市民化的农民，才有工作和生活保障，也才可以不要农村土地。但现实的状况往往是，土地被征用了，很多农民却没有实现非农化的就业，更没有成为市民。“农民非农化”和“农地非农化”的失调，除了“农民非农化”的同时大部分没有市民化、“农地非农化”过多、过快、过急之外，最主要的表现是“农民非农化”的速度低于“农地非农化”的速度，使得“农地非农化”的农民相当部分没有非农化，也没有市民化，结果造成严重的农民工问题，产生大量的“三无”农民，加剧“三农”问题，影响社会稳定，引起土地资源的浪费，不利于工业化和城镇化的顺利有效推进。

三、“两个非农化”协调的内涵和必要性

什么是“两个非农化”的协调?我们认为“农民非农化”和“农地非农化”协调，既指“农民非农化”和“农地非农化”相互之间和各自内部的协调，也包括“两个非农化”与工业化和城镇化进程的协调。具体来说，有以下几个方面的内容或要求:第一是“农地非农化”了的农民一定也要“非农化”，因为土地是农民的“命根子”、最后一条“保障线”，在农民土地转移到非农用途的同时，他们也必须相应地转移出第一产业，到第二、第三等非农产业就业，所以“农民非农化”的速度不能低于甚至应该高于“农地非农化”的速度，“两个非农化”必须适度同步;第二是失地农民的利益一定要得到保护，必须切实给以合理的补偿，让这些农民也能够分享“农地非农化”的增值效益;第三是有效保护耕地，提高土地利用效率，保障粮食安全，中国人多地少，“农地非农化”应该在粮食生产得到保障的前提下有序地进行;第四是“两个非农化”还必须与工业化和城镇化的进程协调，也就是说，要在尽量少占地、提高土地利用效率的前提下实行“两个非农化”，保证工业化和城镇化对劳动力和土地的需求，而且实现了“两个非农化”的农民，也要尽可能实现市民化，以促进工业化和城镇化的顺利协调实现。“两个非农化”既不能过少、过慢、过缓，以免延误工业化和城镇化的进程;也不能过多、过快、过急，避免产生许多不利的经济社会问题，防止造成劳动力和土地资源的浪费。

“两个非农化”为什么要协调?“两个非农化”是工业化与城镇化发展的必然趋势，工业化与城镇化必须协调，“农民非农化”与“农地非农化”也必须协调。“两个非农化”的协调，对中国工业化与城镇化的协调、工农的协调、城乡的协调、“三农”问题的解决、农民利益的保护、劳动力和土地资源的充分有效利用、人地矛盾的缓解、粮食安全的保障、经济社会的健康发展和社会稳定的维持都具有十分重要的意义。

首先，“两个非农化”的协调，能够更有效地解决“三农”问题。协调好两个“非农化”，可以合理有效地转移农业剩余劳动力，提高农业劳动生产率，增加农民收入;也可以促进农业和农村更广泛地采用先进技术，更节约地使用土地，避免农村土地的抛荒、浪费，提高土地利用效益，实现农业的规模经营和产业化、现代化;“两个非农化”所带来的增值效益还可以反哺农业，更好地发展农村经济，解决农业落后，农村贫穷，农民收入低的问题。

其次，“两个非农化”的协调，有利于工业化与城镇化的协调和实现。中国的城镇化长期滞后于工业化，发展很不协调，协调好两个“非农化”，有助于改变这种局面。“两个非农化”的协调包括其与工业化和城镇化进程的协调，能够满足工业化和城镇化对劳动力和土地的需求，保证工业化和城镇化的顺利实现;实现了“两个非农化”的农民也要尽可能实现市民化的要求，“农民非农化”与“市民化”不同步现象的改变，也有利于加快城镇化的进程，改变城镇化滞后的状况，实现工业化与城镇化的适度同步发展;而且“两个非农化”既不能过少、过慢、过缓，也不能过多、过快、过急，还可以促使工业化和城镇化道路的转变，走一条尽量少占地、土地利用效率更高的工业化和城镇化道路，更好地推进工业化和城镇化。

最后，“两个非农化”的协调，有助于维护社会的稳定。协调好两个“非农化”，能够解决中国目前在工业化、城镇化和“两个非农化”过程中出现的农民工问题、失地农民利益受损、“三无”农民等经济社会问题，消除影响社会稳定的不利因素。

四、实现“两个非农化”协调的途径

“两个非农化”怎样才能协调?总的来说，需要努力做到“农地非农化”合理规范、切实保护失地农民的利益、在“农地非农化”的同时实现“农民非农化”、在“农民非农化”的同时尽可能“市民化”、走新型工业化道路和中国特色的城镇化道路、选择工业化与城镇化适度同步发展的模式。

1.合理规范“农地非农化”

一方面，农用土地是农业生产和农村经济发展最基本的生产资料，具有清洁空气、美化环境、维持生态平衡等外部效应，而且在中国目前的情况下，土地在很大程度上还承担着广大农民的社会保障功能;另一方面中国人多地少、人地矛盾尖锐，而且“农地非农化”的过程几乎是不可逆的，农用土地一旦变为建设用地，要想恢复农业用途，其成本相当大。因此，农用地不能想占就占、想占多少就占多少，“农地非农化”需要慎之又慎、规范合理。目前，中国的“农地非农化”存在过多、过快、过急的现象，必须予以纠正。应该按照相关法律规定，将土地征用限制在公共利益的范围内，严格限定征地权，彻底改变目前不论是公共事业用地还是经营性用地都一律实行土地征用的做法。对公益性征地，实现公平补偿;对以赢利为目的的经营性征地，则应该在土地利用总体规划的控制下，充分发挥市场机制的作用，公开投标招标。严格土地农转非的审批手续，如果造成土地的闲置和浪费，申请者和审批者都应承担相应的法律责任。不管是国家建设用地，还是集体建设用地，都必须符合规划，依法取得，科学管理，以确保土地的高效利用。

2.采取有效措施，切实保护失地农民的利益

土地是农民生产和生活的基本条件和最后保障，是农民的根本利益之所在，如果土地被占用，农民就会失去生活来源和必要的保障，所以在“农地非农化”过程中，必须切实保护失地农民的利益，合理补偿和安置失地农民。但是，在中国现行的土地征用制度下，失地农民往往没有得到合理补偿，更没有得到有效安置，甚至出现了大量的“三无农民”。目前国家的土地征用只是按照被征用土地的原有用途给予一定的补偿，没有考虑到土地在农村还有社会保障的功能，也没有考虑到工业化、城镇化用地的增值效应，更没有考虑到随着整个国民经济的发展农民的收入和生活水平也要相应提高，补偿标准较低，甚至连较低的补偿有时还落实不到失地农民，而且没有妥善安置失地农民的硬性规定。必须改革目前的土地征用补偿和安置办法，制定出合理的经济补偿标准和安置规定，切实保护失地农民的利益。建立有效的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，既要考虑土地所有权的补偿，也要考虑土地使用权的补偿，特别要注意将补偿落实到失地农民。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料的价值，也要含有一定的社会保障费用，还要对农民在土地上的投资给以必要的补偿。这样虽然会加大“农地非农化”的成本，但这是必需的、合理的。只有这样，才能切实保护失地农民的利益，而且促使土地的节约有效利用。保护失地农民的利益，包括三个方面的内容:支付征地补偿费、安排就业、给予社会保障。应该尽可能做到同时实现以土地换补偿费、换就业、换保障，使无地、无业、无保障的“三无农民”成为有补偿、有业、有保障的“三有居民”。妥善安置是保护失地农民利益的重要方面，应该千方百计地解决失地农民的后顾之忧和长远生计问题，这就要重点解决失地农民的就业、创业和社会保障问题。

3.从多方面着手促进“农地非农化”的同时实现“农民非农化”

要实现“两个非农化”的协调，在规范“农地非农化”、保护失地农民利益的同时，还要不失时机地推进失地农民的非农化，帮助他们顺利地向非农产业转移，做到“农地非农化”的同时实现“农民非农化”。这是因为，失地农民的非农化是保护失地农民利益的根本，就业是民生之本，解决了失地农民的就业问题也就是给了失地农民一个可持续的生计，才能从根本上避免“三无农民”的产生。但是，目前人们更关心的是失地农民的合理补偿问题，而不是失地农民的就业问题，另外失地农民的综合素质与劳动技能普遍低下，不少年龄也偏大，这都在相当程度上影响了失地农民的“非农化”。必须从多方面着手，促进失地农民“非农化”。首先是允许、鼓励、帮助失地农民以多种方式参与在非农化农地上实施的工业化和城镇化建设项目，可以以土地入股，以土地换股东身份;也可以以土地换就业，招工首先招失地农民。其次是大力推进农业产业化和乡镇企业的再发展，使农村产业链向二、三产业延伸，形成更多以农业生产为基础的各类农产品加工企业和与农业相关的各类服务业，为失地农民提供更多非农化就业的机会。再次是加强职业技术教育和岗位培训，提高失地农民的综合素质与劳动技能，帮助他们成为合格的非农劳动力。最后是要完善城乡统一的劳动力市场，实行自由流动、公平竞争、自主择业、择优录用的就业制度，彻底消除对失地农民的歧视，使他们平等地享有就业培训、择业指导、职业介绍等方面的就业服务。

4.改革和创新制度，保证“农民非农化”的同时尽可能“市民化”

“农民非农化”要持久、稳定，“民工潮”、“民工荒”和其他各种农民工问题要从根本上消除，非农化的农民还必须尽可能“市民化”。但是，目前中国的农民市民化严重滞后于非农化，造成这种现象的原因主要是各种制度上的缺陷。应该通过深化改革和创新制度，扫清制约农民市民化的各种制度障碍，合理解决农民市民化的成本问题，使大多数非农化的农民顺利有效、持久稳定地实现市民化。也就是说，要创新户籍制度实现劳动力合理流动，创新劳动就业制度实现平等就业，创新劳动保护制度保障人身安全，创新劳动工资制度保护劳动报酬权，创新社会保障制度保护劳动力资源，创新城镇住房制度实现居者有其屋，主要由各级政府和征地单位支付非农化的失地农民市民化的社会成本，以便“农民非农化”的同时尽可能“市民化”。

5.走新型工业化道路

“两个非农化”必须与工业化的进程协调，也就是说，工业化要尽量少占地、提高土地利用效率并提供失地农民非农化所必需的就业岗位;“两个非农化”则应该保证工业化对劳动力和土地的合理需求，以促进工业化的顺利实现。新型工业化道路是一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的道路。只有走新型工业化道路，才能真正做到节约用地，正确处理机械化与就业的关系，优化产业结构，为失地农民非农化提供必要的条件，从而实现“两个非农化”之间及其与工业化进程的协调。

6.走有中国特色的城镇化道路

“两个非农化”还必须与城镇化的进程协调，也就是说，城镇化要尽量少占地、提高土地利用效率并提供失地农民非农化所必需的就业岗位和非农化农民尽可能“市民化”的必要条件;“两个非农化”则应该保证工业化和城镇化对劳动力和土地的需求，以促进城镇化的顺利实现。中国特色的城镇化道路是一条工业化与城镇化适度同步发展、城镇结构和布局合理、城镇化的形式多元化、资源节约、环境友好的城镇化道路。要协调好“两个非农化”，不但要走新型工业化道路，而且还要走中国特色的城镇化道路。只有走中国特色的城镇化道路，才能真正做到节约用地，降低实现城镇化的成本，加快城镇化的进程，为失地农民的非农化和市民化提供必要的条件，从而实现“两个非农化”之间及其与城镇化进程的协调。

7.选择工业化与城镇化适度同步发展的模式

从国际经验来看，城市化与工业化和经济发展的相互关系一般存在三种情况，由此形成三种不同的城市化发展模式:一是适度同步城市化，这是指城市化的进程与工业化和经济发展的水平趋于一致的城市化发展模式，是一种经济发展推动型的比较合理的城市化发展模式，它能够使城市化与工业化相辅相成，实现城市化与工业化和社会经济的协调健康发展。二是过度城市化，又称超前城市化，是指城市化水平超过工业化和经济发展水平的城市化发展模式，是一种以牺牲农业发展为代价、造成严重的“城市病”、不利于经济和社会健康发展的畸形城市化。三是滞后城市化，这是指城市化水平落后于工业化和经济发展水平的城市化发展模式，是一种违背工业化和现代化发展的必然趋势、妨碍工业化的不合理的城市化发展模式。过度城市化不仅表明工业化与城市化不协调，而且意味着“农民非农化”和“市民化”也过度;滞后城市化也表明工业化与城市化不协调，而且意味着“农民非农化”和“市民化”不足。所以，要实现工业化与城镇化的协调发展、工业化和城镇化与“两个非农化”的协调及“两个非农化”之间的协调，都必须选择工业化与城镇化适度同步发展的模式。

参考文献

蔡昉等.农村发展与增加农民收入［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2006.

陈波翀．郝寿义.征地补偿标准的经济学分析［J］.中国农村观察，2004，(6).

陈晨等.关注城市化进程中的弱势群体［J］.经济体制改革，2004(1)．

仇保兴.为什么要走资源节约型的城镇化发展道路［J］.经济日报，2005-2-18.

邓鸿勋.走出二元结构［C］.北京:中国发展出版社，2004．

辜胜阻，简新华.当代中国人口流动与城镇化［M］.武汉:武汉大学出版社，1994．

高德步.英国的工业革命与工业化——制度变迁与劳动力转移［M］.北京:中国人民大学出版社，2006.

贾生华，张宏斌.中国土地非农化过程与机制实证研究［M］.上海:上海交通大学出版社，2002．

景普秋等.中国工业化与城镇化进程中农村劳动力转移机制研究［J］．东南学术，2004(4)．

简新华等.论中国的新型工业化道路［J］．当代经济研究，2004(1)．

简新华.论中国特色的城镇化道路［J］∥发展经济学研究(第二辑)．北京:经济科学出版社，2004．