从外国的城市化看中国的城市化

从外国的城市化看中国的城市化

城市化现在成了人们越来越关注的热点问题。发达国家以往在工业化和城市化过程中曾经产生了许多经济、社会问题，后来则发生了“逆城市化”的倾向，现在有些发达国家又出现了“返回城市”的现象;发展中国家在第二次世界大战以后搞“过度城市化”，患上了严重的“城市病”。中国改革前的城市化滞后于工业化，甚至存在中国应该实行“非城市化的工业化”的观点;改革以来则出现了加速城市化的热潮，也带来了各种有待解决的问题。那么，中国究竟应不应该实现城市化，应该怎样实现城市化呢?这是一个关系现代化建设成败的跨世纪的重大课题。正确地认识和处理中国的城市化问题，很有必要比较世界各国城市化的道路，总结和借鉴城市化的国际经验。

一、城市化是世界潮流

城市化是当今的世界大潮，其发展具有如下三大特点:

1.世界城市化进程加快

联合国提供的资料表明，全球正在迅速城市化。1950年，全世界城市人口只占总人口的29%;1975年，城市人口占总人口的39%;1995年，城市人口占总人口的45%;2000年，城市人口将占总人口的50%;2025年，城市人口比重将进一步上升到65%以上。多方面的原因使得城市化成为世界潮流。第一，工业化是城市化的发动机，城市化又是工业化的促进器。机器大工业导致了大规模的集中生产，而工业的集聚必然产生大规模的城市。正是产业革命加速了城市化的进程，使现代城市成为世界的主宰。城市的根本特点是集中，城市化正好适应了工业化的要求，能够产生集聚效益和规模效益，形成发达的城市文明，极大地推动工业化和整个社会经济的发展。第二，农业的发展是城市化的前提条件，城市化又是农业现代化的加速器。城市化没有农业提供大量的粮食和农副产品是不可想象的，而农业的商品化、剩余农产品的增加，又离不开农业的发展;城市化与工业化的发展，又能够“反哺”农业，为农业提供现代物资技术基础、资金和市场，促进农业的规模经营，加快农业现代化的进程。第三，城市化是经济市场化的必要条件，市场经济又加速城市化。城市是城墙加市场，市场又是市场经济存在和发展的基本条件，城市化能为市场经济的发展创造条件;市场的扩大、市场经济的发展则必然带来城市的繁荣、发达。正是由于当今世界，发达国家实现了高度工业化和农业现代化，发展中国家正在努力实现工业化，东西方国家都在实行“经济市场化”，发展市场经济成为世界潮流，所以全球城市化的进程大大加快。

2.发展中国家的城市化步伐更加迅速

在世界城市化的大潮中，大多数发展中国家的城市化进程比发达国家更快。从1950年到1995年，发达国家的城市人口由4.47亿增加到9.1亿，增长了1.04倍;而发展中国家城市人口却由2.87亿增加到16亿，增长了4.5倍。1950年在全球最大的15个城市中，发展中国家只占4个，1994年增加到11个，预计到2015年将增至13个^[13]。大多数发展中国家正处于工业化的进程之中，工业化时期正是城市化迅速发展的时期。除此之外，发展中国家城市化特别迅速还有一个重要原因，就是二元经济的结构特点极大地推动了城市化的进程，收入高、生活条件好的城市对处于贫穷落后的农村人口具有巨大的吸引力，农村的推力和城市的拉力形成了农村人口大规模地向城市的迁移，从而大大加快了城市化的步伐。

3.城市化让人类社会面临严峻挑战

城市化是人类社会发展的大趋势，能够逐步使越来越多的人享受现代城市文明生活，但全球城市化的迅速发展也带来许多的难题和困扰，其中最突出的问题是普遍存在的“城市病”。“城市病”的具体表现主要有:环境污染、卫生状况极差、居住条件恶化、疾病流行、交通堵塞、社会秩序混乱、贫富两极分化、大片的贫民窟、大量的失业流浪者、过高的犯罪率等。尤其是发展中国家的一些大城市，“城市病”特别严重，即使像纽约、东京这样发达繁荣的国际大都市，也都存在程度不同的“城市病”。根据联合国的统计，全世界约有5亿城市人口住房条件极差，1亿多人无家可归。亚、非、拉美地区的部分大城市中，半数人口居住在贫民窟或窝棚里，环境卫生恶化，饮水不洁，疾病流行，每年造成1000万人死亡。世界卫生组织也认为城市化正威胁着人类健康。“城市病”发生的主要原因，第一是城市化与工业化和经济发展脱节，城市人口过度膨胀;第二是以私有制为基础的剥削制度，这是造成城市贫富两极分化、平民状况恶化的根源;第三是城市化过程完全由市场调节，使得人口大量涌进收入高的大城市，引起大城市恶性膨胀;第四是政府对城市化的进程缺乏必要的宏观调控，只注重城市化和经济发展，忽视对城市化进程中产生的种种弊端的克服。在城市化的同时，有效地消除“城市病”是人类社会21世纪的艰巨任务。

总而言之，城市化是农业发展、工业化、经济市场化和现代化的必然趋势，反过来城市化又极大地促进工业化、经济市场化和现代化的发展，但并不是所有的城市化都有益无害，都有利于经济发展和社会进步。城市化的后果得失，或利弊大小，在很大程度上取决于城市化道路的正确与否。不同的城市化道路、不同类型的城市化发展模式会产生极不相同的经济社会效果。

二、世界城市化的发展模式

城市化可以从不同的角度分成各种不同的类型。从城市化与工业化发展水平关系的角度考察，世界城市化大体上有以下四种发展模式。

1.同步城市化

这是指城市化的进程与工业化和经济发展的水平趋于一致的城市化模式。这里的所谓“同步”并不一定意味着城市化水平与工业化水平完全一致，而主要是指城市化与经济发展呈正相关关系，城市化率(城市人口占总人口的比重)与工业化率(工业劳动力占总劳动力的比重或工业总产值占国民生产总值的比重)互相协调，城市人口的增长与人均国民收入的增长相对一致，农村人口城市化的数量与经济发展提供的城市就业量大致平衡，城市化的发展与农业提供的剩余农产品基本适应。这是一种经济发展推动型的比较合理的城市化道路，它能够实现城市化与工业化和社会经济的适度同步发展。大部分发达国家的城市化基本上属于这种模式。尽管发达国家在工业化和城市化的初期也发生过严重的城乡对立和“城市病”，但随着工业化和城市化的发展，现在发达国家的城乡对立和“城市病”普遍缓解。

2.过度城市化

这又称超前城市化，是指城市化水平明显超过工业化和经济发展水平的城市化模式。所谓“过度”或“超前”是说:城市化的速度大大超过工业化的速度，城市化不是建立在工业化和农业发展的基础上，而是主要依靠传统的第三产业(传统的生活性、商业性服务)来推动的城市化，甚至是“缺乏工业化的城市化”，大量农村人口涌入少数大中城市，城市人口过度增长，城市建设的步伐赶不上人口城市化的速度，城市不能为居民提供就业机会和必要的生活条件，农村人口迁移之后没有实现相应的职业转换。这是一种以牺牲农业发展为代价、造成严重的“城市病”、不利于经济和社会健康发展的畸形城市化。造成过度城市化的主要原因是二元经济结构下形成的农村推力和城市拉力(其中推力作用大于拉力作用)，再加上政府又没有采取必要的宏观调控措施，相当数量的发展中国家的城市化基本上是这种模式。比如墨西哥的工业化和经济发展水平远远不如发达国家，如瑞士、奥地利、芬兰和意大利，但1993年的城市化水平已达74%，明显高于瑞士的60%、奥地利的55%、芬兰的62%和意大利的67%^[14]。这种过度城市化不仅没有带来高度工业化和经济繁荣，相反还使农业衰败、乡村凋敝，粮食由出口国变成进口国，过度膨胀的首都墨西哥城的人口1990年达到2020万，占全国总人口的23%，成为世界上存在“城市病”的典型国家。

3.滞后城市化

这是指城市化水平落后于工业化和经济发展水平的城市化模式。所谓“滞后”是说:城市化率落后于工业化率，城市化的水平低于工业化和经济发展的水平。滞后城市化产生的主要原因是政府为了避免城乡对立和“城市病”的发生，采取了种种措施限制城市化的发展，结果不仅使城市的集聚效益和规模效益都不能很好地发挥，严重阻碍了工业化和农业现代化的进程及城市文明的普及，而且还引发了诸如工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖化”、小城镇发展无序化、生态环境恶化等“农村病”现象。这是一种违背工业化和现代化发展的必然趋势的不合理的城市化模式。改革前的中国城市化是这种城市化的突出代表。1980年，世界城市人口的比重为42.2%，发达国家为70.2%，发展中国家为29.20%，而中国城市人口比重仅为19.39%。即使是改革初期城市化的步伐加快，中国城市化的水平仍然滞后。按照世界银行提供的亚洲城市化与工业化的相关计量模型，1988年中国工业化率为22.6%，城市化率应为42.5%，而实际上只有28%～30%，滞后10多个百分点。滞后的城市化，既不利于工业现代化，也不利于农业现代化和居民生活的现代化。

4.逆城市化

又称反城市化，是指城市市区人口尤其是大城市市区人口郊外化、城市布局分散化的城市化模式。所谓“逆”或“反”并不是指城市人口的农村化，更不是指城市文明和生活方式的农村化，而是说城市市区人口向郊区迁移，大城市人口向卫星城迁移的倾向。造成逆城市化的主要原因包括:集中型的城市化使得城区，尤其是大城市的城区人口过于密集、就业困难、环境恶化、居住拥挤、地价房租昂贵、生活服务费用上升、生活质量下降，引起市区人口向环境优美、地价房租便宜的郊区或卫星城迁移;城市产业结构的调整，传统产业的转移，新兴产业的发展，带动了城区人口的外迁;交通、通讯的现代化大大缩短了城市与郊外的时空距离，迁居郊外对人们的工作和生活不会产生较大的不便。逆城市化的倾向主要发生在20世纪50～70年代的城市化水平很高的发达国家。比如:美国除洛杉矶以外的12个最大城市的市区人口，在1950～1975年间平均减少了9.67%，而郊区人口平均增长了207%;英国在1961～1971年间，城市市区的人口从2625.3万下降到2552.4万，郊区及卫星城镇人口从1463.5万增加到1714.7万。实际上，逆城市化是由人口集中在城区和大城市的集中型城市化转变为人口向郊外和卫星城迁移的分散型城市化，是城市化不同类型的转换。逆城市化不是城市化的反向运动，不是对城市化的否定，而是城市化发展的一个新阶段。出现逆城市化倾向的发达国家的城市化率并没有下降，仍然在不断提高。值得注意的是由于城市建设的发展、公共交通的完善、环境治理水平的提高、城镇居民能够享受更多更好的服务、汽车燃油成本的上升等，使得80年代以来从市外返回城市正在成为部分发达国家居民新的潮流。

三、城市化的国际经验

正确的城市化道路，必须适应工业化的要求，促进农业的现代化，推动经济和社会的发展，避免或消除“城市病”。根据世界各国城市化的成功经验和失败教训，要实现正确合理的城市化，必须努力遵循以下几条原则:

1.城市化必须以农业的发展为前提，不能以牺牲农业为代价

发展中国家的“过度城市化”之所以不合理，非常重要的方面就是没有以农业的发展为基础，在农业生产技术没有多大改进、劳动生产率没有多少提高、没有产生大量剩余农产品的情况下，农村人口大量流入城市。这样不仅农业的资金投入不足，而且使农业的人力资源投入也大幅度下降，结果是农业得不到发展，农村长期不能改变贫穷落后的面貌。这种牺牲农业的城市化，并没有有效地推动经济和社会的发展，相反还会产生严重的“城市病”。

2.城市化既不能超前，也不能滞后，必须与工业化和经济发展适度同步

城市化的国际经验证明:过度城市化是病态城市化，既不能改变农村的落后面貌，又不能带来社会经济的现代化，还会产生严重的“城市病”;滞后城市化则是发育不全的城市化，不符合人类社会发展的必然趋势，不利于现代化的实现;只有同步城市化，才有可能实现工业化、农业现代化与城市化的协调发展和良性循环，避免或缓解、消除“城市病”。

3.集中型城市化与分散型城市化必须结合，城市规模和城市布局必须合理

城市化是人口不断由农村转向城市的社会经济过程，也是城市地域扩大、城市文明和生活方式普及的过程。集中型的城市化是城市人口集中在少数大城市;分散型的城市化是城市人口适当分散到中小城市，大城市人口适当分散到郊区和卫星城。国际经验表明:城市不是越大越好、越集中越好、越少越好，也不是越小越好、越分散越好、越多越好。城市过少、过大、过于集中，容易产生“城市病”;城市过多、过小、过于分散，就会影响集聚效益和规模效益，占用大量宝贵的土地资源，不利于农业的发展。因此，城市必须正确布局，集中与分散必须恰当结合，使大、中、小城市结构合理、搭配适当。

4.城市化不能完全由市场调节，政府实行合理有效的宏观调控

发展中国家城乡二元结构意味着城乡之间存在巨大的收入水平或生活水平差异，城市化过程若完全由市场调节，会使农村人口无序地涌入城市，使城市化盲目发展，大城市恶性膨胀，造成严重的“城市病”;城市基础设施等“公共产品”的供给存在着“市场失灵”的问题，市场的作用还不能保障其供给和非盈利性自然垄断部门的充分发展。城市化是社会经济的大变革，是宏观结构的变迁，应该有合理的长远的总体规划，形成有效的城市过度膨胀的防止机制。“城市病”的避免或消除，都离不开必要的宏观调控。

四、中国的城市化道路

城市化是世界潮流，是工业化发展的必然产物，中国也要在快速工业化的同时加快城市化进程，这已经不应该有什么异议，问题的关键在于中国应该走什么样的城市化道路。鉴于城市化的国际经验和中国的实践，我们认为中国的城市化道路应该是:

第一，城市化与工业化和农业现代化同步发展的道路。中国必须克服城市化滞后的状况，加快城市化发展，赶上工业化的步伐，同时谨防过度城市化。必须执行城市工业与乡村工业并重、乡镇企业适当向中小城市集中的方针，努力使城市人口增长与城市建设发展相互适应，实现城市化与三大产业的协调发展。中国的城市化不允许以牺牲农业为代价，决不可以像有的地方提出的那样“三年消灭甘蔗、五年消灭水稻”，使耕地减少、粮食减产、农业萎缩。城市化决不能“化掉”农业，相反还要促进传统农业的改造和农业生产经营方式、技术及管理的现代化。

第二，多元化的城市化道路。首先是城市结构的多元化，即实行大中小城市并举，适度发展大城市，鼓励兴建卫星城，严格限制1000万以上人口的特大城市的形成和发展，重点发展50万～100万人口的大中城市，大力发展10万～50万人口的中小城市。但是，不能每个镇、乡、村都建城设镇，走遍地开花的城市化道路，大部分农村需要逐步做的是实现生产条件和生活条件的城市化。其次是城市化形式的多元化，即实行集中型城市化与分散型城市化相结合、“据点式”城市化与“网络式”城市化相结合、内涵式城市化与外延式城市化相结合、政府发动型城市化与民间发动型城市化相结合。最后是城市化发动主体的多元化，改革以往政府作为单一发动主体的状况，形成城市投资和建设主体包括政府、银行、企业、居民、农民、外商等在内的多元化格局。在符合国家城市发展规划的前提下，鼓励兴建“农民城”。

第三，市场推动的城市化道路。城市化是市场经济的必然要求，市场经济是城市化的推进器。发达国家的城市化基本上都是在市场机制的自发作用下实现的，不会出现城市化滞后的状况。中国正是由于没有发挥市场机制的作用，才长期存在城市化滞后的不利局面。因此，不能只靠政府的力量去推动城市化，必须依靠市场机制的作用去实现城市化。只有市场机制，才能更好地引导乡镇企业向中小城市集中，吸引农村剩余劳动力进城务工经商，动员多方面力量投资参与城市建设，加快城市化的进程。这就要求改革传统的体制，实行城市土地和非公益性基础设施供给市场化和有偿使用;实行居民住房商品化，改革社会保障制度，废除城市居民医疗等特权。从而，最终实现以开放式的、价值规律调节的人口城市化聚集行为取代封闭式的、户籍管理限制的城市化聚集行为。

第四，政府主导型的城市化道路。所谓政府主导型城市化道路在这里有两层含义，一是中国的城市化必须重视政府作用的发挥，二是改变政府作用的方式。即中国的城市化必须由政府制定总体规划，对城市化的进程、城市人口的增长、城市的地区布局、城市规模的扩大等方面，实行必要的宏观调控，而不能放任自流、完全由市场调节。通过改革，逐步将政府职能从以行政手段为主管理城市，转变为在坚持必要的行政手段的同时更好地采用经济和法律手段管理城市。这样，既让市场机制力量推动城市化，又能保证城市化稳步健康发展。

(原载《城市问题》1997年第5期，《经济日报》1996年9月2日、1996年10月14日、中国人民大学书报资料中心《城市经济·区域经济》1996年第6期、1997年第6期部分、全文发表或转载，与刘传江合写)